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行政法论文
转型中国与行政法
——重构国家与社会关系
[摘要]我国正处于转型期,政治、经济、文化、社会等各方面都面临着诸多问题。
本文集中在国家与社会关系方面,分析我国目前存在的“强国家、弱社会”的结构所带来的一系列问题,并结合当前的理论和实证探讨适合我国的国家与社会结构模式,并提出实现这一结构模式的途径。
[关键字]:
转型国家社会
社会转型是一个价值更替、秩序重构和文明再生的过程。
我国的社会转型,“主要是指经济体制从计划经济向市场经济的转轨,所有制结构由单一的公有制向以公有制为主体的多种所有制转变,治国方略从人治向法治的转变,社会环境由封闭型逐步向开放型发展,以及国家社会高度统一的一元结构向国家和社会二元结构过渡。
”这是当前转型时期的中国所面临的一系列问题,而这些问题的矛头似乎都有同一个指向,即国家与社会的关系。
计划经济向市场经济的转变是国家在经济生活中让位于社会;人治向法治的转变是国家权利本位向公民社会权利本位的转变;社会环境由封闭逐步走向开放更是国家对社会的限制逐步撤离。
因此转型中国问题便集中到如何重构国家与社会的关系上。
一.新中国国家与社会关系的历史与现状
新中国成立以后,我国在经济上采取了计划经济模式,与此相适应我国政治上采取了高度集权的体制,这种体制不可避免地导致了社会独立性的丧失、国家与社会的高度一体化。
在农村,人民公社——生产大队——生产队的三级组织形式涵盖了每一个人,这种组织形式“在规模上远远胜过任何传统的社会和经济合作组织”;在城市,中国人在其工作地点受到工作单位的控制,在居住地则是受到街道居民委员会的控制。
可见在当时的条件下,每个人自我生活的社会空间几乎被完全挤压,国家权力的控制已经渗透到每个人生活的方方面面。
可以这样说,彼时的国家与社会关系完全是国家进行主导与控制。
到“文革”末期,国家权力通过单位和政治化的基层组织控制到社会的每个角落和人的每一种活动,社会空间几乎丧失殆尽,人们的生产、生活甚至精神活动几乎完全政治化。
物极必反,社会正是在这样的国家-社会关系背景下开始触底反弹,国家和社会的博弈开始扭转近代以来国家进、社会退的局面,国家逐步后退,社会则不断向国家渗透。
1978年我国开始实行改革开放的政策。
国家的行政权力开始从经济和社会领域中撤退,商品经济迅速发展,中国经济制度由再分配向市场转型,社会生活逐渐非政治化,国家与市民社会开始二元分化。
在农村,家庭联产承包责任制的推行让家庭重新承担起生产者的角色,基层农村政府的生产功能退出了历史舞台;在城市,大量的个体企业、民营企业、外资企业在国民经济中的比重和作用都在不断提高,他们的生产经营活动由他们自己做主,计划经济色彩的单位逐渐向市场经济色彩的企业转变。
倪志伟这样说,“改革开放带来的一系列转变将对社会结构和社会秩序产生重要影响,其直观的表现是国家与社会关系的调整”。
梅菲尔更是将改革开放为中国带来的国家体制之外的社会空间的出现,描述为是一种“社会自身的、非国家整合结构的复兴”。
改革开放30多年来,尽管国家的行政权力开始退让,社会的力量开始逐渐扩大,但受到建国以来数十年传统思想以及我国特有的政治生态环境的影响,在国家与社会的关系中,国家仍然占据着主导地位。
虽然我国已经产生了一系列的社会自治组织,诸如各行业协会,但在现实生活中这些自治组织在凝聚社会力量方面所发挥的力量仍然有限,自主性较差,很多时候仍是政府的代言人。
福斯特一阵见血指出,“由于中国现今所有的大多垄断性组织更多是在代表政府利益,而不是真正代表其组织成员的利益”。
可见我国的“强国家、弱社会”的结构仍未发生根本改变。
二.现存社会结构带来的问题分析
我国目前“强国家、弱社会”的结构从实证角度来看对我国的政治、经济、社会等各方面都带来了不利影响。
1.在政治方面。
政治现代化的一个重要特征便是公民能够参与国家治理,通过自身权利的维护来制约和防止国家权力的违法和滥用,真正实现法治。
而市民社会与这些都有着紧密的联系。
市民社会培育了宪政文化,孕育了法治精神,形成了社会权力,唤醒了公民权利,从而分解了国家权力。
而我国目前“强国家、弱社会”的结构导致在政治生活中,国家权力仍然占据着主导地位,社会权力和公民权利难以对其形成有效的制约,比如在国家立法和行政过程中,公民的参与程度较低,在对公民生活有重大影响的决策上,听证程序运用比例较低、效果较差。
因此,在我国社会自治空间有限,政府与社会的二元结构尚未形成的情况下,公民参与的有效性和法治社会的发展都会受到很大限制,从而“强国家、弱社会”的结构成为我国深化政治体制改革的一个重大瓶颈。
2.在经济方面
改革开放30多年来,我国的经济领域发生了很大的变化,市场经济体制逐步发展与完善,这与我国社会力量的发展不无关系。
但随着我国经济体制改革进入深水区,“强国家、弱社会”的结构逐渐成为制约市场经济体制完善的重要因素。
市场经济是市场在资源的配置中发挥主要作用、各经济主体通过公平竞争获得利益的制度设计,其核心要素便是减少国家控制,激发社会中蕴含的一切活力。
我国目前在经济生活中国家对于企业仍然存在着过度干预的现象,行政权力侵犯企业自主经营权的实例也屡见不鲜。
与此相反,作为自治组织的各行业协会并没有完全的建立起来,即使建立的协会也带有很大的官方色彩,没有发挥出凝聚社会力量、制约国家权力的作用。
当某个企业的权利受到国家权力的非法侵犯时,本行业的协会不能为其提供有效的庇护。
而这对于我国市场经济体制的完善带来了很大的负面影响。
3.在社会方面
我国“强国家、弱社会”的结构最直接的影响便是我国社会的碎片化现象。
改革开放之后我国的社会结构发生了翻天覆地的变化,社会流动性明显加快,中国几千年来的“熟人社会”解体,取而代之的是“陌生人社会”,这些造成了整个社会归属感的缺乏。
我国社会中各个群体都面临着巨大的问题:
在农村,空巢化现象造成了农村黑洞,传统的农村秩序被破坏;进城打工人员与城市生活的脱节和“失根”现象普遍存在;城市人口面临着巨大的医疗、教育、住房压力。
这些问题的出现与社会力量的薄弱有着直接关系。
各个社会群体都缺乏事关自身利益的共同体,而这种共同体在表达自身利益诉求,维护合法权益方面发挥着重大的作用。
一百多年前托克维尔在考察美国民主制度曾这样说,“结社的学问是社会科学之母”。
此言得之,个人的力量是渺小的,凝聚相同利益的社会共同体的力量却是具大的。
而且,而作为公民个人与政府中间地带的社会力量具有很强的缓冲作用,它通过各个共同体发挥着调节社会矛盾、疏通表达渠道的重要功能。
三.国家与社会关系的合理结构理论分析
如果以国家为纵坐标、以社会为横坐标,可以将国家社会关系划分为四种模式:
Ⅰ强国家-强社会模式,这是比较理想的国家社会模式,一方面国家具有较强的行动能力,另一方面社会具有较强的活力;Ⅱ强国家-弱社会模式,以改革前的中国为典型,后发展中国家在实现现代化过程中往往采取这种模式,国家具有超强的能力,社会缺乏自主性和活力;Ⅲ弱国家-弱社会模式,以建国前的中国为典型,国家缺乏有效的权威,社会也较为凌乱;Ⅳ弱国家-强社会模式,以一些自由资本主义国家为典型,国家只是充当“守夜人”的角色,社会力量非常强大。
近年来关于中国国家与市民社会间的关系架构在国际和国内上都引起了很多学者的注意,也产生了很多理论学说。
经过梳理可以发现现有的观点可基本为三种:
一是国家高于社会说与社会高于国家说;二是“造反对立说”与“避风港说”;三是“中国市民社会与国家的关系架构绝非是非洛(克)即黑(格尔)的选择,毋宁是二者间的平衡”,即“市民社会与国家间良性互动”说。
1.“国家高于社会说”与“社会高于国家说”。
这对观点本质上是肯定一方而否定另一方的作用。
前者强调国家在塑造社会方面的积极作用,而否定了社会对于国家的塑造功能,认为社会是国家的附属;而后者则持相反的观点,认为社会先于国家而存在,国家只是实现社会福祉的工具,是一种“必要的恶”;因此国家的干预应当尽可能少,并保持较小的政府规模。
2.“反抗对立说”与“避风港说”。
“反抗对立说”认为国家与市民社会的关系是后者对前者的反抗或对抗,着眼于市民社会反抗国家、动员民众对抗官方的一面,强调市民社会的对抗性和面对国家时的整体性、一致性和同质性。
“避风港说”认为,试图夺取集权政府权力或试图分享这个权力都没有意义;生活在集权体制下的人民应当投身于经济、宗教、文化等重要的组织活动,对专制政府采取冷漠态度;在处理国家—社会关系时推举消极回避的态度:
将市民社会视为集权政治背景下的“避风港”,“当人们都缩进这个避风港时,专制国家也就成了一种空壳”。
3.市民社会与国家间良性互动说建构中国“市民社会与国家间良性的结构性互动关系”是由邓正来提出的,主要观点是:
(1)国家承认市民社会的独立性,为其提供制度性的法律保障,使其具有合法的活动空间;
(2)国家以抽象的立法行为确立市民社会活动的普遍规则,同时对市民社会自身无力解决的矛盾与冲突做出协调和仲裁;(3)国家干预和调节应有合理限度,应对市民社会无力自行调节的领域(如社会宏观调节和涉及社会总体利益的领域)、以法律和经济手段、而不是政治手段进行干预和调整。
四.国家与社会关系的合理结构实证分析——以美国为例
以上是理论界对于国家和社会关系的一些探讨,下面我们以美国为例从实证的角度来对国家与社会关系的合理结构进行分析。
美国的政治生活可以分为两个方面:
一种是在国家层面,主要体现为两党冲突、总统选举、联邦机构、外交政策等等。
这对于一般公民而言,主要发生在华盛顿环城公路范围内的事情是一个遥远世界中的故事。
而另一种事地方层面,体现为邻里街坊组织、家长—教师协会(美国最重要的社会组织之一)、社区行动团体等,其范围一般限于一个市镇或乡村的一个县,这里的男男女女很容易组成一个个小团体来协调分歧和确定对付共同问题的办法。
对于第一种政治生活,美国人民是在某些特定的时刻进行为数不多的参与,如每四年一次的大选,再如对于某项国家政策的强烈反对。
但对第二种政治生活却是积极的思考者、行动者,将其视为自己生活的一部分。
这时“政治”不再是“他们的”而是“我们的”了。
事实上,美国公民最常见的政治参与就是组织社团,参加其活动,利用社团解决社区成员面临的共同问题。
最能把美国的政治参与同其他国家区分开来的也是社区层面的政治参与,其特点一是参与的人多,所谓“积极性高”,二是这种参与有效。
其他多数国家在这个层面,要么无人参与,要么参与也没有用。
美国政治参与之所以有这个特点,从根本上讲就是由于其市民社会的强大。
强大的市民社会意味着强大的社区,同时也意味着高度参与感的公民,以及良好的参与渠道。
市民社会的外在表现是有大量不受政府控制的社团组织存在,同时这些组织的成员应是具有公民意识的个人,这时公民既是被治理者更是治理者。
二百多年来美国基本上在平稳中发展,政治上也很少发生剧烈的波动,社会既多元化但又最凝聚,国家权力强大但受到同样强大的社会力量的抗衡。
法国思想家托克维尔将这些归功于美国国家与其市民社会之间稳定良好的关系,他在《论美国的民主》一书中认为,大量的公民结社是美国人能够进行史无前例的民主实践的关键原因,他写道:
“不同年龄、不同身份、不同倾向的美国人总是在不断地进行结社,那里不仅有与每个人的生活都息息相关的商业和工业组织,而且有成千种其他不同类型的社会组织——宗教的、道德的、严肃的、无聊的、宗旨极为宽泛的和极为狭隘的、成员极为众多的和极为有限的……”“在我看来,美国最值得重视的就是其基于个人自愿的、有道德基础的社会组合。
”美国政治家巴伯也认为,美国市民社会的强大有两个表现,一是存在大量社团,其数量堪称世界之冠;二是公民教育有效。
由上可见,美国国家与社会构成了“强国家、强社会”的结构,这种结构既保障了国家的繁荣又保障了人民的幸福,既保障了国家的凝聚又保障了社会的多元化,既保障了国家权力对社会生活的调节又保障了社会力量对国家权力的制约。
五.转型中国重构国家与社会关系的途径
中国目前正处在政治、经济、文化、社会等各方面深刻变动时期,转型期中国面临的很多问题的集中到一点便是如何改变现有“强国家、弱社会”的结构。
通过以上理论和实证分析我们可以发现最为健康有效的国家社会关系应该是“强国家、强社会”。
那么如何在中国既有的国情下寻找重构国家与社会关系的途径呢?
笔者提出以下建议:
1.行政实体法上明确界分政府与社会的各自范围,逐渐形成政府与社会的二元结构,不断发展成熟的市民社会。
在我国实行市场经济体制以来,国家与社会开始逐渐分离,但总体上仍然呈现国家大、社会小的格局,社会自治空间有限,政府与社会的二元结构尚未形成,从而制约了公民参与的发展和法治社会的形成。
在中国当前,只有赋予社会更多的自治空间,才能有效地促进社会的发育,形成均衡的政府与社会的二元结构。
国家权力应当适当的收缩,贯彻有限政府的理念,比如我国行政许可法已经有这样的规定,“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的,市场竞争机制能够调节的,行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项,除法律另有规定的外,行政机关不要通过行政管理去解决”。
类似规定可以推而广之,用法律的手段明确限定出国家权力的扩张范围,为社会自治留下一片净土。
2.行政程序法上进一步推进公民参与。
我国目前社会力量不足很大一方面体现在公民在政府的决策和行政过程中参与度低、参与效果差。
因此必须在法律上进一步对“政府推进与公民参与相结合”做出制度安排,使公民在行政决策、行政立法、行政执法、行政解决纠纷和行政权监督等环节都能够有效参与。
只有在法律层面上为公民参与提供了可靠保障,才能够激发起公民参与公共生活的热情,只有当公民参与公共生活的热情成为一种习惯和信仰,社会的力量才能逐步走向强大。
3.鼓励和促进各社会共同体进行广泛的结社。
结社自由是我国宪法赋予公民的一项基本权利,结社权在个体生活方面具有维护个体尊严,强化群体认同,体现价值多元性的生活观念和实现自由社会实践等价值。
在社会公共领域中,结社权具有强化民主政治、建构法治社会、维护权力分立、促进社会自治和推动公共治理的社会政治功能。
我国社会力量的薄弱很大程度上在于社会团体数量较少,参与公共生活的效果差,很大程度上仍受到国家的控制。
因此,必须鼓励各社会共同体组建事关自身利益的团体组织,通过团体凝聚分散的社会力量,有效的表达集体诉求。
另一方面,国家应该减少对个社会团体的干预,保障其独立性,真正实现它们作为社会力量对抗国家权力的作用。
4.促进公共空间的建立。
增强社会力量不仅在于促进有形的社会组织尤其是中介性社会组织的发展,而且要关注经由言论的传播、意见的交换等渠道而实现的公共空间的拓展问题。
这种公共空间,诸如为公众参与公共政策的制订提供了新途径的网络公共领域,具有开放性、平等性、批判性、互动性的特质,能够为公共权力合法性提供新的来源,并赋予民主政治更新鲜和生动的形式。
如果说促进各社会组织的建立属于一个静态过程,那么促进公共空间的建立便是一个实现各静态的社会组织真正参与到公共生活的动态过程。
因此我们必须促进公共空间的建立与完善,真正使各社会团体有效的参与到公共生活中来。
参考文献
[1]袁曙宏、韩春晖:
《社会转型时期的法治发展规律研究》,法学研究,2006年第四期
[2]李婷婷:
《当代中国国家—社会关系研究论域与展望》,社会主义研究,2011年第六期
[3]吴从环:
《改革后的中国国家社会关系》,安徽行政学院学报,2010年第1期
[4]邓正来、景跃进:
《建构中国的市民社会》,中国社会科学季刊(香港)1992年第1期
[5]邓正来:
《市民社会与国家》,北京大学出版社,2008年版
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