城市规划实施过程中公众参与的体系构建初探图文.docx
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城市规划实施过程中公众参与的体系构建初探图文
规划研究
PlanningStudie
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【摘要】初步分析了我国城市规划实施过程中公众参与现状存在的主要问题及其成因,并据此初步构想了全面覆盖规划许可、规划执法和规划评估三大环节的城市规划实施过程公众参与体系,
对各环节内公众参与的内容、程序、方法等也做了分阶段的探讨和设计。
期望通过这样的基础性工作,推动城市规划实施过程中公众参与的法制建设,使公众参与的程序具有严格、明确、刚性的制度规定。
【关键词】城市规划实施;公众参与;体系;程序ONESTABLISHINGPUBLICPARTICIPATIONSYSTEMINURBANPLANNINGIMPLEMENTA-TION
YANGXinhai;YINHuili
ABSTRACT:
Thispaperanalyzestheproblemsofpublicparticipationintheurbanplanningimplemen-tationprocessandtheircausesandproposesanalter-nativepublicparticipationsystemwhichincludesthreekeyprocessesi.e.planningpermission,plan-ningenforcementandplanningappraisal.Thenitmakesastudyofthecontents,procedure,methodsofpublicparticipationineachprocess.
KEYWORDS:
urbanplanningimplementation;pub-licparticipation;system;procedure
我国目前正处于经济快速发展、体制不断改革、新旧矛盾和冲突大量产生的剧烈变化时期,利益冲突是各种矛盾的焦点和根源。
在社会阶层愈益多样化、社会利益关系不断多元化的基本社会背景下,充分重视和保障各类社会成员的利益诉求,是综合运用市场机制和政府调控等手段有效化解社会冲突和矛盾的基本前提。
城市规划是政府宏观调控的主要手段之一,承担着维护社会
公平、保障社会公共利益的职能,而城市规划的作用和职能是通过城市规划实施得以实现的。
具有“公共政策”属性的城市规划的实施需要公众的共同完成,社会各方利益的平衡和保障呼唤全民的共同参与!
《城乡规划法》的颁布实施,强化了城市规划的公共政策属性,但对城市规划实施过程中的公众参与却未见突破性的具体规定。
如何从体制和机制上落实和保障公众在城市规划决策过程、尤其是城市规划实施决策中的参与权利,越来越成为中国城市规划体系改进和完善时迫切需要解决的焦点和重点问题之一。
1 城市规划实施过程中公众参与的现状
分析
城市规划的编制和实施被认为是城市规划的两大环节,城市规划的实施即把预先编制好的城市规划付诸实施、变为现实。
城市规划实施过程既包含政府的工作,也涉及到公民、法人和社会团体的行为。
政府的工作包括依职权的主动行为和依申请的控制引导行为,而公民、法人和社会团体行为则包括出于公益的主动关心和监督行为以及出于自身利益的投资、置业等活动[1]。
政府与公众在城市规划实施过程中缺一不可,只有城市社会整体的共同努力,才能构成完整的城市规划实施的共同运作过程。
城市规划实施过程的社会整体协同,其前提是社会成员对城市规划实施内容及其过程充分了解、基本认同和积极参与,即要求:
城市规划信息充分公开,城市规划内容依法确定,城市规划管理程序公开透明,社会公众(公民、法人、社会团体等享有充分的信息知晓、意见反馈、过程监督、异议申诉等参与实施过程决策的权利。
换句话说,城市规划实施效果很大程度上取决于
城市规划实施过程中公众参与的体系构建初探*
杨新海 殷辉礼
【作者简介】
杨新海(1962-,男,苏州科技学院副校长,教授,建设部城镇化专家委员会委员,中国城市规划学会理事。
殷辉礼(1981-,男,苏州工业园区行政审批中心,硕士。
【收稿日期】2008-08-27【文章编号】1002-1329(200909-0052-06【中图分类号】TU981【文献标识码】A*建设部科技研究项目(编号:
01-1-014的部分研究成果。
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了公众参与的积极性,也为以后的公众参与埋下了隐患。
(4公众参与的技术水平较低。
目前我国公众参与的技术手段基本局限于信息的单向传递,包括政府信息的公众知情和公众意愿的政府获取,缺少信息的双向交流,效率较低。
相对于这种主导性的技术方法,在国外得到了长足发展的、辅助性的信息手段在我国却应用得少之又少,信息手段与公众的认知距离还比较远,信息交流和信息处理缺乏应用性开发,尚未对主导性的技术方法提供有效的支持。
1.2 成因分析
(1体系不健全。
上述问题的根本原因是我国城市规划的法律制度缺乏城市规划实施过程中公众参与体系的建构和规定。
刚刚颁布的《城乡规划法》作为我国新时期城乡规划领域的主干法,对城市规划实施过程中的公众参与也只是提到“应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”和“应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”,其余未做任何规定。
有些部门法规、大多地方规章虽在规划管理的个别环节涉及了公众参与的部分行为,但往往就事论事,缺乏体系的完整构建。
(2组织不完善。
与城市规划实施相关的组织都未能有效履行公众参与组织的职能。
政府组织方面,国家层面的规划主管部门在公众参与的法规和政策制订上相对薄弱;地方规划主管部门因缺乏法律制约和制度安排,在更多追求发展目标的同时,必然满足于“有行为无反馈、有参与无结果”的形式上参与。
非政府组织(NGO原本应该是组织城市规划公众参与的主体力量,但现实是作为群众性自治组织的社区居民委员会已渐渐演变成更强调管理而疏于监督和服务的“官方机构”,城市规划公众参与的组织职能未得到实质性体现。
其他非政府组织的这方面职能在我国也是薄弱环节,都没有将代表公众参与规划决策作为其基本职能,桥梁和监督作用没有得到体现。
(3技术不成熟。
一方面,公众参与的主导性技术方法研究止步不前,未能获得与时俱进的有效提升;另一方面,辅助性信息手段的应用研究起步较晚,技术方法没有形成体系。
如少数城市进行的三维虚拟场景的制作,仅具有现场演示性质,且多集中在城市重点地段,很难用于普遍的网上发布,公众
公众参与的水平和质量,其基础正是实施过程公众参与体系、程序的依法确立和全面保障。
城市规划实施应该是规划引导、控制、监督并评估城市建设行为的动态全过程,将城市规划实施简单理解为规划许可加规划执法的常规规划管理行为是不全面的,忽视了规划实施实效评价对规划完善和演进的先导作用。
因此,完整的城市规划实施过程应包含规划许可、规划执法和规划评估三大环节,实施过程的公众参与体系构建同样应完整覆盖上述三大环节,不仅强调公众对本轮规划实施决策行为的参与和监督,而且突出公众对本轮规划实效评价及下轮规划修编完善的话语权。
据此分析我国城市规划实施过程公众参与的现状,不仅总体水平低下,而且参与的深度与强度较弱,少数的公众参与案例大多集中在规划许可环节的自身利益维护上,规划评估环节出于公共利益维护的公众参与则少之又少。
主要问题及其成因简述如下:
1.1 主要问题
(1三大环节公众参与程度不一。
相对来说,规划许可环节的公众参与较多,特别是随着《行政许可法》的推出,有关规划许可环节公众听证的规定开始明确,许多地方也逐渐走向实践。
而规划执法环节因缺乏明确的参与制度规定,参与程度相对较低。
规划评估在我国则是一个新兴事物,不少地区进行了规划评估的尝试,但更多地具有学术意义,规划评估环节施行公众参与的制度和实践更为欠缺。
(2公众参与的深度和强度不够。
目前我国城市规划实施过程中的公众参与,不论是规划许可前的听证、规划许可后的救济、规划执法中的监督,还是规划评估过程的意见征询,90%以上的当事人以个体形式出现[2],内容主要涉及零散的自身利益诉求,公众没有得到有效的组织或没有团体支撑,因而很难形成有深度、有强度的公众参与力量,参与意见常常不能对规划决策形成决定性的影响或建设性的指导,甚至高昂的诉讼费用和冗长的诉讼程序就足以令公众个体望而却步,公众参与也就不免变成了形式上的参与。
(3公众参与的呼应性不强。
所谓呼应性不强,是指在城市规划实施过程中,往往注重了公众参与正向通道的建立,却疏于参与后逆向反馈的机制保障,公众意见往往石沉大海,公众参与的行为不能得到有效呼应,往往是有行为无反馈、有参与无结果。
这不仅挫伤
规划研究
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的参与广度有限。
GIS等专业技术转化为公众易于接收
的交流平台,是辅助性信息手段急需解决的迫切问题。
(4程序不明确,
目前,我国大部分城市对城市规划实施管理的
各个环节都有较明确的程序规定,并严格按照程序所
规定的期限、内容实施审批管理。
然而在这些管理程
序中,明确的公众参与的内容和程序一般都未得到体
现,不管是规划许可前的信息公开,还是规划许可时
的意见征询,抑或规划许可后的申诉救济。
因此,程
序不明确使得我国城市规划实施过程中的公众参与得
不到保障。
2 城市规划实施过程中公众参与的体系构建
2.1 体系构建的原则
针对现状存在的问题,对症下药,裨补阙漏,按
以下四个原则尝试构建城市规划实施过程中的公众参
与体系。
(1前置性原则。
针对规划许可、规划执法等环节中公众参与滞
后可能带来不必要的许可诉讼等现象,体系构建强调
参与前置的原则,将公众参与预先置于规划许可、规
划处罚和规划评估等各个决策环节之前,充分了解民情,使问题在前置环节中得以明朗、在决策环节中得到重视,从而强化公众参与的实效性,提高规划实施决策的科学性,有效避免社会资源的浪费。
(2持续性原则。
针对各地公众参与往往局限或满足于某些环节的零碎实践,导致公众参与在各环节上程度不一的现象,体系构建突出持续参与的原则,将公众参与贯穿城市规划实施过程中规划许可、规划执法和规划评估的各个环节,强化各环节公众参与的程序设计,使公众切实监督规划决策的全过程。
(3透明性原则。
针对规划许可、规划执法过程中公众监督不力、规划主管部门“权力寻租”滋生的现象,体系构建坚持决策透明原则,即:
在规划许可决策的前、中、后,规划执法决策的前、后和规划评估决策的前、中、后等各环节,全程面向公众,让公众充分了解各个环节的规划决策背景和决策信息,保证城市规划实施过程的“阳光普照”。
(4反馈性原则。
针对公众参与有意见无反馈,导致参与流于形式、公众积极性受到严重挫伤的现象,体系构建强化参与反馈的原则,在实施过程的各个环节,对公众参与提出的任何意见和异议,规划主管部门都应予以充分考虑,做出初步决定后必须对相关公众进行信息反馈,详细陈述采纳或未采纳的理由,依法保障公众参与的作用发挥。
2.2 体系构建的设想
城市规划实施过程中公众参与体系完整覆盖规划许可、规划执法和规划评估三个环节。
2.2.1 规划许可环节
规划许可环节公众参与体系的总体构建如图1所示,分为规划许可申请前、规划许可过程中、规划许可决定公示和规划许可决定后四个阶段。
(1 规划许可申请前。
我国的规划许可是依申请进行的,因此开发主体提交“一书两证”的申请,作为规划许可程序的开始。
提交申请之前,开发主体有责任和义务首先进行相关专业部门和利益相关者的通告和咨询工作,征询相关部门和四邻意见。
通告的相关资料和征询到的意见材料由开发主体整理汇总,作为申请资料的必图1 规划许可环节公众参与的程序设计
Fig.1Processofpublicparticipationinplanningpermissionprocess
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要部分。
只有协商一致、各方确认的开发项目方可正式提出申请。
规划许可申请前公众参与环节的设置,充分体现了前置性原则,重点强调相关专业部门和利益相关者的意见咨询。
根据开发项目的性质和影响,相关专业部门(可有选择地包括环保、交通、园林、市政、文物和有资质的规划设计机构等对项目可能产生的影响提供专业的咨询或论证意见,供规划许可决策参考;利益相关者的意见咨询,即要求开发主体在规划许可申请之前,与利益相关群体充分协商并取得一致,实行四邻意见征询制度。
(2规划许可过程中。
开发主体提交规划许可申请后,规划主管部门应根据选址意见书、用地规划许可、工程规划许可等申请的不同性质,在做出规划许可决定前向社会公开与项目相关的规划资料、审批程序、开发主体提交的申请资料及适当说明等,并向社会征询意见。
公示的期限不应低于两周,形式应该讲究多样化和实效性。
在公示期内,公众可以提出各自的意见和陈述。
规划主管部门对这些意见进行收集整理,做出初步的规划许可决定,并对提出意见的个人或团体进行信息反馈。
重大的建设项目应进行规划许可的听证。
听证过程邀请各方人员参加,由规划主管部门主持,听证结果记录在案,作为规划许可决定的依据之一。
在对征询意见和听证结果充分考量的基础上,规划主管部门形成初步的规划许可决定。
(3规划许可决定公示。
规划许可决定作出后,将规划许可的决定结果进行公示是必不可少的环节。
公示期一般不应少于两周,公示内容既包括决定结果,也应对决定理由作出明确说明。
公示形式既要考虑所有公众的一般知情权,同时兼顾对利益相关群体、尤其是不同意见个人或团体的重点通告。
公示期内,规划主管部门应负责对上一阶段收集到的公众征询意见或听证意见给予反馈,并尽量采用书面形式阐述采纳或未采纳的理由。
公示期内,允许公众对许可决定提出异议。
如果意见与规划主管部门已做出解释的前述意见相同,可以不予考虑和采用;如果公众提出新的意见,提交新的证据,规划主管部门应该考虑重新审核许可的合理性和可行性,并在公示期结束后作出最终的规划许
可决定。
(4规划许可决定后。
在规划许可最终决定作出后,开发主体或相关利益群体的任何一方如对规划许可决定不服的,可以启动规划复议或诉讼,即规划救济程序。
规划救济本身就是一个公众参与行为,为尽可能达成为各方普遍接受的公平、公正结果,规划救济应该成为一个广泛的公众参与过程,保障参与各方的知情权和参与权。
第一,复议前协商。
按现行法规,在申请者向法定复议机关提交规划复议申请后,提倡复议机关在正式启动复议程序前先行组织一次复议前的协商会。
协商会的作用体现在两个方面:
一方面,在协商会议上通过进一步的阐述、解释和交流,达成共识,尽可能在规划复议程序启动前解决争端,避免进入复议程序;另一方面,若争端不能通过协商会解决而必须进入规划复议程序的,协商会可讨论规划复议的程序细节,使各方对复议程序有充分了解,以实现程序公正。
第二,复议沟通。
协商会未能解决规划许可争端的,法定复议机关依法正式启动复议程序。
为使复议过程简洁、高效,复议机关应尽可能通过书面形式与原审批机关、公众、相关利益人及复议申请者等各方进行沟通、协商,了解事实原委,但若某一方提出公开听证要求,则必须由复议机关主持召开公众听证会。
第三,复议听证。
听证前复议机关应将审批的相关背景情况及各方主张及理由予以公示,公示期至少1周。
听证会由复议机关主持,原则上应接受各方意见陈述,既可以是现场口头的,也包括书面提交的。
第四,裁决公示。
在利益各方充分表达意见、复议机关明察案由真相的基础上,复议机关最终做出复议裁决。
复议裁决同样应设置公示环节,除公示复议裁决结果外,还应说明裁决的程序、理由和依据。
2.2.2 规划执法环节
规划执法环节中的公众参与包括建设项目开工的参与、建设施工过程的参与和建设项目竣工的参与。
体系构建如图2所示。
(1建设项目开工。
建设项目的规划许可获得批准后,开工前至少2周以上,应就建设项目的开工向社会进行公示。
公示的目的是向相邻地域的居民告知建设项目的主要情况和施工信息,主动接受公众监督,确保建设内容与规划许可一致,并不对公众利益造成侵害。
公示的形式一般是现场告示,重大建设项目需要在地方媒体上公告。
公示内容至少应包括建设项目名称、土地使用性质、用地位置、面积、四界以及建筑规模、形象和相关施工信息等。
规划主管部门应当制订公示内容和形式规范,保证公示内容的准确、完整、明确和醒目。
(2建设施工过程。
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项目施工过程中,规划主管部门同样应提供方便和通畅的公众参与渠道,接受公众就建设项目施工过程中的信息反馈和举报。
公众可以各种形式辅助规划主管部门进行规划实施的监督,提供违法建设或违法用地的信息。
一旦违法行为发生,规划主管部门进行现场检查、勘测、并广泛咨询公众意见,作出相关处理决定,并向公众作出反馈。
处理决定应进行公示,公示期内公众有权提出异议,规划主管部门有义务认真研究公众意见,并在公布最终处理决定时负责任地作出采纳或不采纳的说明。
(3建设项目竣工。
建设项目竣工后,开发主体向规划主管部门提交项目竣工验收申请。
规划主管部门应事先公布竣工验收申请的基本情况,并在查验资料、现场勘测等验收环节吸收社区代表参与,充分听取并征询公众意见。
然后,根据相关数据和资料,考虑公众意见,做出竣工验收是否合格的决定,并将相关信息公示。
公示期内公众有权提出异议,规划主管部门有义务认真研究公众意见,并在公布最终处理决定时负责任地作出采纳或不采纳的说明。
开发主体若对建设项目施工过程和竣工验收中的处理决定不服,同样具有提起复议和上诉等行政救济手段的权利。
2.2.3 规划评估环节
城市规划实施过程的最后一个环节是规划评估。
这是由规划主管部门组织的、周期性的总结研究程序,既考察规划实施与规划方案的一一对应性,同时评估规划实施后的作用和影响,为下一轮城市规划提供指导性发展建议。
由于规划评估过程具有明显的周期性,对新一轮规划调整具有重要的指导意义,因此,规划评估过程的公众参与就显得极为重要。
借鉴香港启德规划检讨公众参与开始、检讨和拟备图则三个阶段的程序[3],构建规划评估环节公众参与体系如下(图3。
(1规划评估前。
规划评估之前,应根据地方规划建设的实际情况,制定规划评估过程中公众参与的政策细则(如香港城市规划署编制的《启德规划检讨公众咨询摘要》图2 规划执法环节公众参与的程序设计
Fig.2Processofpublicparticipationinplanningenforcement
图3 规划评估环节公众参与的程序设计
Fig.3Processofpublicparticipationinplanningappraisal
[3])。
细则一方面起到信息公开的作用,将评估本3 结语以上初步分析了我国城市规划实施过程中公众参与现状存在的问题及其成因,并据此初步构想了完整覆盖规划许可、规划执法和规划评估三大环节的城市规划实施过程公众参与体系,对各环节内公众参与的内容、程序、方法等也作了分阶段的探讨和设计。
诚然,仅仅依靠体系和程序的建立,并不能解决公众参与面临的所有问题。
要使公众参与的体系得到稳固,公众参与的程序得到切实执行,还需要建立一系列诸如组织机制、运作制度、技术手段等相关机制作为支撑与保障(待后续论文深入研究)但框架体系和参与程序的确。
立无疑具有基础性和决定性。
期望通过这样的努力,推动城市规划实施过程公众参与的法制化建设,使公众参与的程序具有严格、明确、刚性的制度规定,从而提高公众参与的程度和水平。
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1965.身的相关背景信息告知公众;另一方面明确规划评估过程中各部门的职权责任、公众参与的技术方法、公众参与的程序等,使规划主管部门和公众都能够有据可依,保证规划评估过程公众参与的公开化、制度化和程序化。
细则的内容可包括两部分,即评估本身需要公开的背景资料和评估过程公众参与的运行机制。
背景资料包括:
评估的对象、评估的背景、评估的内容以及技术性的规划竣工验收资料汇总等;评估过程公众参与的运行机制需要明确评估各环节公众参与的程序、方式、组织机构及其他相关事项。
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在2周的公示期内,公众可以提出任何针对细则具体条款的意见。
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