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义务教育教师收入分配制度存在的问题与对策
内容提要基于2007年江苏、湖北两省义务教育教师抽样调查数据,通过实证分析教师薪酬影响因素,发现义务教育阶段教师收入分配制度存在如下问题:
教师工资与其工作业绩不挂钩,且学校、学区和教育行政部门发放的未列入工资范围的收入项目也未能弥补这一制度缺陷;班主任工作报酬未得到应有的重视;教师薪酬水平受制于地方财政能力。
针对这些问题,提出如下对策建议:
把教师绩效工资管理权力分散到学校去;在教育经费中单独列支班主任费;用“钱跟着特设岗位走”解决艰苦地区学校师资短缺问题。
一、教师薪酬影响因素的文献综述
义务教育教师是我国财政供养人口中的一个庞大群体。
在我国义务教育经费总支出中,教师人员经费所占比例历年都在2/3以上,可以说,教师收入分配制度是我国义务教育投资制度中最重要的一环。
通过实证分析教师薪酬影响因素,可以透视出教师收入分配制度中存在的问题。
关于中小学教师薪酬影响因素的实证研究由来已久。
虽然国内相关研究较为缺乏,但国外这方面的研究文献已经数不胜数,所涉及的教师薪酬影响因素包括教师个人特征、工作特征、地区特征等。
教师个人特征包括教育(受教育水平、所学专业)、经验(年龄、一般教学经验、在特定学校的教学经验)、工作努力程度、性别、种族等方面。
教师个人特征在一定程度上能够代表教师的教育教学能力,许多实证研究发现教师薪酬与教师的一些个人特征是相关的。
例如,有研究指出美国教师的受教育水平和教学经验与其薪酬显著相关。
一份基于美国1990~1991学年的全国性调查报告指出,在公立学校系统,一般教学经验、在特定学校的教学经验和年龄这三个经验指标都会影响教师薪酬,三者的影响力依次递减;受教育水平较高的教师,薪酬较高;大学期间主修数学、商务和职业教育等专业(这些专业的毕业生有机会在一些待遇优厚的非教育部门就业)的教师,薪酬较高;把较多课外时间花在与学校有关的活动上的教师,薪酬也较高。
工作特征包括教育阶段(初等教育、中等教育)、教育类型(普通教育、特殊教育、职业教育)、工作量(每周工作小时数、班级规模、生师比)、学生情况、工作环境等。
在其它条件相同的情况下,教学辛苦或环境艰苦的教师,薪酬比较高。
例如,学生暴力倾向较高、班级规模较大的学校,教师薪酬都比较高。
地区特征包括地区财政能力、地区人均收入、邻近地区的教师薪酬水平、地方当局给教师支付高薪酬的意愿等。
地区财政能力和人均收入代表着一个地区的教育经费负担能力。
在估计教师个人特征和工作特征对教师薪酬影响的时候,控制地区财政状况是很重要的,因为即使在那些从长期来看是竞争性的劳动力市场,市场调整也不是即时发生的,市场调整会受制于雇主的财政状况。
邻近地区教师薪酬水平之所以成为教师薪酬影响因素,是因为教师劳动力市场具有竞争性。
虽然有研究发现地区财力和邻近地区教师薪酬是两个最重要的地区特征,但也有研究指出仅有这两个因素并不足以对当地教师薪酬水平产生显著影响,教师薪酬会受以下几个因素的综合影响:
区域市场(邻近地区的教师薪酬水平)、地方税基(财产财富)、税收的支付能力(居民收入)、地方当局为教师支付高薪酬的意愿等。
本研究利用2007年江苏、湖北两省22个县(市、区)义务教育阶段教师抽样调查数据,对教师薪酬影响因素进行实证分析,并在此基础上讨论当前我国义务教育教师收入分配制度存在的问题及对策。
二、我国教师收入分配状况的现实描述
了解教师薪酬影响因素可以从一个国家或地区的教师工资等级表开始,从工资等级表可以看出教师工资以什么为基础,即什么是教师工资的法定影响因素。
我国自1993年10月以来,教师的工资等级是根据教师所聘的职务等级(2006年7月改革之后为岗位等级,岗位等级与职务等级是相对应的)来划分的,职务越高工资越高。
教师首次职务等级确定依据其学历和教龄,学历较高或教龄较长的教师,职务等级也会较高。
在之后的教学生涯中,晋升职务等级对学历和教学工作年限也有专门的要求。
此外,随着教龄增长,教师还可以通过晋升工资档次而增加工资。
1993年10月至2006年6月期间中小学实行职务等级工资制,每个教师职务等级分别设立了若干工资档次,较高的工资档次对应着较高的工资标准。
凡考核合格的教师每两年晋升一个工资档次。
自2006年7月起施行的岗位绩效工资制度,对事业单位的专业技术人员(包括教师)设置了65个薪级,凡考核合格的教师每年都会晋升一个薪级。
在这种工资制度下,职务、学历与教龄都是教师薪酬的法定影响因素。
虽然教师工资等级表表明了哪些是教师薪酬的法定影响因素,但这并不是教师薪酬实际影响因素的全部。
教师工资等级表反映的只是基本工资标准,是全国统一参照实行的标准,但是基本工资以外的收入项目则不再有全国统一标准。
首先,教师津补贴存在巨大地区差异。
1980年以来实行地方负责、分级管理的义务教育财政体制,教师人员经费由基层地方政府(县、市、区)负责,教师津补贴项目数量与标准存在巨大的地区差异。
有研究基于2007年我国28省83县(市、区)的教师工资数据发现,从全国范围来看,由于教师津补贴地区差距悬殊,相同职称教师的工资差距可达5至9倍;分地区来看,东部地区教师津补贴远远高于中、西部地区,而西部地区又高于中部地区。
其次,学校、学区和教育行政部门发放的未列入工资范围的教师收人项目也是因地而异。
在这种教育投资体制和教师工资管理体制下,地方财政能力和地方政府提高教师收入的意愿都不可避免地成为教师薪酬影响因素。
三、我国义务教育教师薪酬影响因素的实证分析
教师既关心货币性报酬,也在乎工作环境质量;而校方既重视教师的工作能力,也在乎所支付的工薪成本。
双方在劳动力市场上,根据各自的偏好进行匹配,匹配结果也就是双方在货币报酬与教师个人特征及工作环境之间折中的结果。
本节从实证角度分析我国义务教育阶段教师薪酬影响因素,考察教师的个人特征、工作特征、地区特征对教师薪酬的影响。
所用数据来自2007年6月江苏、湖北两省义务教育阶段教师抽样调查以及《江苏统计年鉴》与《湖北统计年鉴》。
抽样调查根据江苏、湖北各县(市、区)人均GDP排序进行等距抽样,两省各抽取11个样本县(市、区);然后采用同样的抽样方法在每个样本县(市、区)抽取3个乡镇,从每个乡镇抽取1所初中、2所小学以及每县县直初中和小学各1所。
在抽样学校对初中二年级和小学四年级任课教师进行问卷调查,最后返还问卷的教师共1338名。
以2006~2007学年教师总收入度量教师薪酬水平,并取对数形式,作为计量模型的被解释变量。
解释变量包括刻画教师个人特征的6个变量、工作特征的6个变量以及地区特征的3个变量。
所有变量的度量指标详见表1。
由于所用为横截面数据,计量模型为多变量线性回归方程,所以采用OLS回归方法,回归结果列于表2。
表中
(1)列是对全部样本所做的回归,由于回归结果显示变量“教育阶段”与“省份”都是显著的,所以
(2)至(5)列分别对江苏初中、江苏小学、湖北初中、湖北小学样本进行回归。
表2中五个回归模型的多重共线性诊断指标――方差膨胀因子――详见附表1。
如表2所示,教师个人特征的6个变量,除“备课与作业量”之外,其他5个变量都至少在两个回归模型中是显著的,并且显著为正。
然而,变量“备课与作业量”仅在江苏初中模型中显著,但回归系数为负。
工作特征的6个变量中,除了“教育阶段”之外,“任教科目”在所有回归模型中都不显著,其他4个变量都至少在一个回归模型中显著为负,特别是变量“班主任”在所有模型中的回归系数都为负,并且在全部样本、江苏初中模型中是显著的。
地区特征的3个变量“省份”、“城乡”与“县市人均财政收入”都至少在一个回归模型中是显著的,并且显著为正。
特别是变量“县市人均财政收入”在所有回归模型中都显著,并且都在1%水平上显著。
四、我国义务教育教师收入分配制度存在的问题
基于以上回归结果,本节来讨论义务教育教师收入分配制度存在的几个问题。
1、薪酬与工作业绩不挂钩
根据义务教育教师薪酬影响因素回归结果,教师工作努力程度的度量指标“备课与作业量”及工作量的一些度量指标“班级规模”、“课时量”、“因病因私休假天数”与“班主任”等都至少在一个回归模型中显著为负,这表明现行的义务教育教师收入分配制度在很大程度上未能体现按劳分配原则。
此外,根据抽样调查数据,教师年收入与年工资(皆为对数形式)两者的相关系数非常高,为0.996。
由此可知,在现行制度下,教师工资与其工作业绩不挂钩,而学校、学区和教育行政部门发放的未列入工资范围的收入项目,由于各种原因,也未能弥补现行制度的缺陷。
自1993年以来,我国事业单位(包括中小学)工资制度制定所遵循的原则之一就是使工作人员的报酬与其实际贡献相结合。
1993年10月至2006年6月期间,中小学实行固定工资与活工资相结合的工资制度。
在工资构成中,固定部分为70%,活的部分为30%。
这种固定工资与活工资相结合的工资制度所依据的改革原则是,引入竞争、激励机制,加大工资中活的部分,使工作人员的报酬与其实际贡献紧密结合起来,克服平均主义。
自2006年7月开始实行的岗位绩效工资制,指出绩效工资主要体现工作人员的实绩和贡献,是收入分配中活的部分。
可见,绩效工资与活工资的宗旨是一脉相承的。
活工资方案的出发点是好的,但是实际效果却不理想。
许多地区的活工资并不活,都是按比例打在工资卡上,其实质与固定工资是一样的,这种状况表明活工资改革在实际操作中是失败的。
于是出现了一个问题:
如果不认真思考并找出活工资方案失败的原因,那么绩效工资方案很可能会重蹈覆辙,实施效果令人堪忧。
据了解,一些地方已出台的绩效工资方案就是跟以前的活工资一样按比例打在工资卡上的。
那么,绩效工资为什么在实际中难以实施,甚至以失败告终呢?
学校适合实行绩效工资吗?
国外学术界关于教师绩效工资的争论有两种观点。
一种观点认为绩效工资不适用于学校教学工作,原因就是教学工作难以评价。
在缺乏明晰的测量工具与判断标准的情况下,对教学工作业绩进行奖励的决定,在最好的情况下也只是一种主观行为,而在最坏的情况下则是无法操作的。
此外,实行绩效工资可能会对教师行为产生不良影响,导致教师把注意力放在那些依据绩效工资方案能够被奖赏的活动或学生身上,而忽视了更为重要的教育任务或目标。
总之,学校教学工作自身的特点使得绩效工资不太可能在公共教育系统中有效实行。
但是,也有研究持相反观点。
例如,Ballou(2001)认为学校教学工作本身并不存在固有的什么特征使绩效工资不能适用于教师。
作为证据,他指出绩效工资在私立学校是一个普遍实行的制度,并且绩效奖励决定也都是经过斟酌判断之后的行为(即并不是私立学校的每位教师都能获得绩效奖励)。
这种现象说明,绩效工资在公共教育系统的失败与学校教学工作本身并无关系。
国内关于教师绩效工资的研究还不足以为当前的教师绩效工资改革提供理论指导。
在目前这种既缺乏理论指导,又无成功经验可借鉴的情况下,要实行真正意义上的绩效工资改革,其难度是非常大的。
2、班主任工作报酬没有得到应有的重视
在义务教育阶段的学校管理过程中,班主任的作用非常重要。
每个班都须要有班主任,学校工作都是校长安排班主任去做,靠班主任来完成的。
如果没有班主任,那学校教学管理工作就无法正常运转。
然而,担任班主任是一项非常辛苦的工作,工作量很大。
如果依据按劳分配原则,那么班主任就应该获得与其工作量相当的报酬,并且优秀班主任还应该得到奖励。
然而,本研究的教师薪酬影响因素回归结果显示,变量“班主任”在所有模型中的回归系数都为负,而且在全部样本、江苏初中这两个回归中都是显著的,这反映出当前义务教育阶段班主任收入分配状况的不合理性,班主任工作报酬在现行收入分配制度中没有得到应有的重视。
我国于1979年开始实行普通中小学班主任津贴,津贴标准按每班学生数计算:
中学35人以下的发5元/月,36~50人发6元/月,51人以上发7元/月;小学35人以下的发4元/月,36~50人发5元/月,51人以上发6元/月。
虽然班主任津贴制度在实行之初在一定程度上起到了鼓励教师做好班主任工作的作用,但是三十年前的班主任津贴标准在现今已起不到任何激励作用。
在近三十年当中,尽管社会经济与生活水平发生了巨大变化,班主任津贴这一标准却一直没有改变过;可即使如此低的标准,在某些地区也已经多年没有落实班主任津贴了。
可以想象,在现行政策条件下,中小学校长在委派班主任与管理班主任方面存在的重重困难。
3、薪酬水平受制于地方财政能力
变量“县市人均财政收入”的显著性显示出地方财政能力对教师薪酬水平的巨大影响力。
地方财政能力决定教师薪酬水平这一问题直接影响到了教师流动秩序,是造成教师跨地区流动、艰苦地区学校师资短缺的一个重要原因。
要解决这一问题就需要改革当前的教师工资管理体制。
五、我国义务教育教师收入分配对策建议
1、把教师绩效工资管理权力分散到学校去
教师都有自己的工资卡,其工资由县财政部门发放打入工资卡,有多少工资入卡并不是根据教师的工作表现如何,县财政部门也不会知道教师谁干得好谁干得不好。
只有学校知道本校的教师工作情况,然而在目前的教师工资管理过程中学校没有任何发言权,这必然地导致了教师工资与其工作业绩不挂钩。
很难针对全县教师制定一个工作绩效标准,绩效评定工作只适合在微观层面进行。
可行的办法是,县财政部门把全县教师绩效工资总额依据教师编制数量分成若干“大块”给学区,学区再分成“小块”给学校,由学校具体决定每个教师拿多少绩效工资。
学区内部制定一个绩效工资分配标准,过程管理则下放给学校。
学区规定过程管理盯住什么,具体评估工作(如教师出勤情况、教案完成情况、学生作业量等方面的评估)下放到学校。
学校按照学区制定的标准评定教师的工作绩效,评估结果上报到县教育局,经教育局审查合格后,作为教师绩效工资发放依据由县财政部门打人教师工资卡。
2、在教育经费中单独列支班主任费
为了学校管理工作能够顺畅进行,为了给校长们提供一个合理合法的工作环境,为了教师们能够情愿承担班主任工作并尽职尽责,班主任的工作报酬应该有一个新的合理的标准,班主任费也应该成为学校教育经费的一个重要组成部分。
班主任的工作量大、负担重,但班主任费不能并入教师绩效工资里去,因为并不是每个教师都是班主任。
作为一项重要的教育投入,班主任费应该单列出来。
3、用“钱跟着特设岗位走”解决艰苦地区学校师资短缺问题
艰苦地区师资短缺问题具有普遍性,每个县都有条件最艰苦、师资短缺的学校,现有工资制度中的边远津贴无法解决这些学校的师资短缺问题。
我国《义务教育法》规定,“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展,改善薄弱学校的办学条件”。
如果不解决艰苦地区师资短缺问题,义务教育均衡发展就无从谈起。
促进均衡发展的办法之一就是,特设一定数量的教师编制给那些长期师资短缺的学校,这些编制的特殊之处在于,这些编制是与教学岗位及工资捆绑在一起的,编制、岗位及工资一并给予学校,由学校聘用教师。
“钱跟着岗位走”,学校聘来的教师都有编有岗有工资,离开的教师则带不走编制和工资。
教育行政部门可以对学校的操作过程进行把关和监督,监督学校不能聘用没有教师资格的人员,不能聘用滥竽充数的人员。
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