论城市管理执法体制改革的一些基本路径届上饶电大法律专业罗生.docx
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论城市管理执法体制改革的一些基本路径届上饶电大法律专业罗生
论城市管理执法体制改革的一些基本路径(2016届上饶电大法律专业罗生)
论城市管理执法体制改革的一些基本路径
罗生
(上饶广播电视大学2016届法律系)
摘要:
通过分析现行城管综合执法体制的现状,找出城管面临的现实困境与城管综合执法体制存在的主要问题,并以行政法治为视角进一步分析城管综合执法体制的混乱局面,剖析城管症结的核心。
在此基础上,从法治视野对城管综合执法体制的改革路径和思维进行深入反思,揭示城管执法体制改革与我国行政管理体制改革存在的共通误区;并结合现代法治精神所要求的行政执法理念和先进的现代城市管理理念,对原城管工作理念进行重塑,并探索城管体制改革的新思路。
关键词:
城管;综合执法;法治;体制改革
前言
城市文明是人类文明的重要组成部分,城市化是人类进步的象征,也是未来中国的发展趋势之一。
据统计数据显示,改革开放年多年来,我国的城市化率平均每年以一个百分点的速度增长,年,我国的城市化率已达到。
急速扩张的城市不仅给人们带来了如阳光雨露般的种种便利,也附带产生了诸多问题,如交通拥堵、环境恶化、贫富差距拉大、社会冲突增加等,城市管理问题日益凸显,各职能部门分兵把守、各管一摊的体制显得捉襟见肘,弊端逐渐暴露。
城市管理综合行政执法便是在这种背景下产生的。
作为行政管理体制的组成部分,综合行政执法体制让我们看见了对改革的积极探索和尝试,更让我们发现了可能使改革误入歧途、多走弯路的诸多问题,其在城市管理领域的综合行政执法体制改革,更具有典型意义。
故此,笔者以我国城管综合执法体制为研究对象,在行政法治的视野下对城管综合执法体制进行剖析,对其合法性、合理性问题进行彻底追;并进一步对我国行政管理体制的改革路径与思维进行反思,弄清现行城管综合执法与大框架下行政管理体制改革存在的根本性障碍,探索如何完成对现行城管执法的制度变革设计,试图以法治价值的目标。
行政综合执法的实践先于《行政处罚法》的颁布,《行政处罚法》第16条认可并规范了行政综合执法的实践,对最棘手的行政处罚行为鼓励进行改革,而首先以“城市管理”作为改革试点领域,表明这一领域集中了行政执法的难点和改革的迫切要求。
1、城市管理综合执法的改革背景
二十年来社会关系急剧变动,带来了重大的制度调整的契机。
当前行政执法体制改革的契机来自政府与市场、政府与社会的关系的深度重构。
中央政府机构改革废除了政府行政部门与经济主体一一对应的设置模式,综合经济管理部门及政府的服务职能得到加强。
但是,政府部门留存的分割式管理模式及类似的行政观念还有强大的基础,其生切社会现实、以部门为本位的立法和行政体制,常常阻碍行政活动追求公共利益最大化的目的。
因此行政制度必须作相应变革,重新界定公私权益,减少和化解双方的矛盾。
实行行政综合执法,反映了代表公共利益的政府为顺应社会变迁,对公共权力资源主动退让的努力。
现实行政执法的主要依据是行政立法(统计表明约80%)。
在强调管理和效率的行政体制下,行政机关超范围地在原应由市场自律或社会自治的空间内发挥作用,表现为职权范围过宽,设置过细,立法上大量创制行政法规、规章等行政立法,通过行政立法“立一个法,设一个机构”,大量赋予新的职权,造成执法机构滥设,进而总体上执法人员超编、经费不足、装备落后,但又缺乏合格的专业执法人员,以及执法机构职能单一化和分散化、职权交叉甚至重合,条块分割、部门利益割据,责任不清,以至有法不依、执法不严。
总体上看,城市管理领域的监管不力不是最严重的,但是在该领域行政事务之间互相交织的程度,因城市范围局限、功能集中、活动频繁而在时间和空间上更经常、更紧密,行政权力内在张力的作用诱导着权力与权力之间的激烈冲突,对执法行为的抵抗更易发生,改革的要求更迫切。
以城市管理领域为代表的行政执法体制,在立法、权力主体、财政、人事、领导体制等环节的混乱,以及互为因果的恶性循环,暴露了社会转型期背景下公共权力运用过程中普遍的对抗过度而合作不足的弊端。
《行政处罚法》既规定了“处罚法定”原则,也规定了“一事不再罚(款)”原则(第24条),既制约行政处罚的设定权,又制约行政处罚的实施权,但是设定方面的限制只侧重于行政处罚种类和法律规范层级,单项的法律法规依然可以在遵守上述限制的前提下合法地授予处罚权。
因此《行政处罚法》无力根本改变城市管理相关领域行政处罚权的零散配置,反映到执法实践中,行政执法机构众多、处罚权分散的现实性和多头处罚的可能性依然存在,“一事不再罚(款)”立法原则难以转化为规范的执法制度,两者之间凸显出差距。
这正反映出行政执法中的“囚徒困境”:
规范行政行为的《行政处罚法》建立在并不完备的行政组织法律制度的基础上,《行政处罚法》只能最低限度地微观改变原属于宪政问题的行政组织制度。
因此,从规范执法主体的角度配置处罚权,建立新的行政综合执法的机制,是“一事不再罚(款)”原则得以落实的制度保障。
现代政府的执政理念有机构精简化、权力有限化、职能服务化、行政公开化等,它对行政执法体制改革的影响不言而喻。
在综合执法改革试验中,政府形象工程的启动也是一个促进因素。
公众对政府形象的模式化印象,源于无处不在的管理权所制造的敬(远)畏(惧)感,众多执法机构大盖帽”形象加深了这种畏惧心理。
“大盖帽”是管理本位主义的自然沿袭和物化表征,减少“大盖帽”式执法机构直至改变“大盖帽”式着装(如深圳城管曾以贝雷帽取代大盖帽、北京设计推广警察形象卡通化标识),是改善政府形象的重要举措。
2、城市管理综合执法的现状
2.1城管执法部门职责过宽,执法力量和执法手段不足。
目前,与繁重的执法任务相对应的是,城管执法力量严重不足。
按照执法人员配比占城市人口万分之五比例计算,所需人员缺口较多。
并且因新进人员少,基层执法队伍缺少年富力强的人力,年龄结构不够合理。
此外,城管执法协查协管等非编人员工资收入过低,收入与高风险、高负荷的工作付出严重不对称,直接影响执法协查协管队伍人员素质和稳定性。
执法力量的不足使得整个城管执法队伍长期超负荷运作,疲于应付,执法效能和程序正当性无法保证。
由于没有中央和省一级的统一立法,厦门城管执法的执法范围目前主要依据上述《规定》。
城管执法人员没有查验身份证的权力,对于无证摊贩,除了劝告以外,不能直接开罚单,只能选择使用暂扣工具物品的行政强制措施,促使摊主自行前来接受处罚,而扣押物品常常是导致肢体冲突和暴力抗法的肇因。
2.2部门协作机制运行不畅,前置问题未妥善解决。
目前体制将相关行政处罚权转出给城管执法部门集中行使,但相应的审查、监管职能仍归属专业职能部门,由于部门协作机制运行不畅,出现了审批与管理脱节、监管缺失等新问题,再加上现有法律法规的内在缺陷,导致城市管理的很多问题没有在前置环节解决,城管执法成了治标不治本的末端治理手段,直接面对社会矛盾集中的执法难题,承担了力不能及的重负。
部门协作不畅体现在诸多具体的执法环节之中。
例如《规定》将城乡规划管理方面法律法规规章规定的行政处罚权,都划归城市综合管理部门,未依照执法权的性质进行合理分配,导致在执法过程中出现了诸多问题。
对于可能违反规划许可证规定的建设行为,因为涉及到规划方面的技术鉴定问题,由于城管执法与城建规划部门之间的案件移交、工作衔接以及信息共享机制的不健全,导致城管执法发现并得到规划部门确认行为违法时,建筑物往往已经加盖了好几层,无法改正,只能拆除。
由于前期管理的缺位,违法行为未能及时被制止纠正,而是持续扩大,增加了社会成本。
2.3城管执法的程序正当性难以保证。
2012年生效的《中华人民共和国行政强制法》第17条规定:
“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施,不得委托。
”目前,城管支队调整成为参公事业单位,这一调整实际上导致了城管执法队伍行使行政强制权的主体合法性都成为问题;其次,因持有执法证的人员太少,街头执法在很大程度上依赖于协管人员的参与和协助,协管人员没有执法资格,只能通过实施劝告或负责拍摄录像等手段协助执法,事实上很难保证街头执法的人力安排和程序正当性;再次,由于部分城管执法人员主观上存在着轻视法律程序的观念,也有些执法人员对执法程序和文书制作等专业技能的掌握不够到位,以致执法随意、违反执法程序的现象仍时有发生。
2.4占道经营和无证摊贩治理成为执法难题。
在涉及占道经营以及无证摊贩的治理方面,城管与摊贩之间更是呈现出典型的“猫捉老鼠”游戏式的行为模式。
城管执法只能起到临时性的驱赶作用,成为典型的执法难题。
厦门鼓浪屿的占道经营和无证摊贩问题就是一个典型案例。
摊贩占道经营对鼓浪屿的旅游环境保护造成巨大压力,也影响到岛上居民的正常生活出行,但是由巨大的游客市场需求,在鼓浪屿摆摊具有相当高盈利空间,而城管执法奉行“劝导为主、处罚为辅”的原则,对使用罚款和暂扣物品的行政强制手段相对克制,摊贩违法成本不高,城管和摊贩之间的“游击战”成为常态,执法难于规范化,流于时松时紧的“轰赶式”消极执法。
2.5出现行政不作为、选择性执法和执法不公现象。
城管日常执法的三大重要领域是油烟噪音、“两违”整治、市容卫生,而在这三大领域执法中最易被质疑行政不作为、选择性执法和执法不公。
出现这些现象的原因来自多方面:
一是内部因素,城管执法人员的素质参差不齐,依法行政的意识不够,人力资源和执法手段的不足,都可能导致行政不作为和选择性执法。
二是外部因素。
不利的舆论环境,以及维稳被视为关键要素的政绩考核背景,甚至还有来自法治思维缺失的“长官意志”的干预,使得城管执法部门在正当执法过程中也难免如履薄冰,为保太平无事尽可能规避冲突,进而出现行政不作为和选择性执法现象。
三是法规的内在缺陷,例如无证流动摊贩的过度规制必然导致执法难题。
上述现象的出现给公众留下城管执法“欺软怕硬”和执法不公的观感,严重影响了执法的合法性和权威,造成恶性循环。
3、城管体制改革的新出路
对城管执法体制的改革不管采取什么样的方案,有几个要点是必须确立的:
其一,改革要以立法为先导,要在充分的调查研究和科学的理论论证基础上,用法律来规制新的改革方案的实施;其二,在指导改革的法律中要贯注先进、科学的行政执法理念和城市管理理念,并以新的理念来塑造、指导改革之法律的制定;其三,要处理好城市综合行政执法体制改革与行政管理体制改革两者的关系,用系统、综合的眼光来设计改革的方案、确定立法的方向;其四,要警惕再次陷入“因事设人、另设新制”的“加法式”改革的窠臼,要充分利用现有城管综合执法体制的资源,考虑到关乎改革合理性、可行性的一系列因素。
3.1立法先行的实现
行政权和司法权的专横和武断不过弄脏了流水,立法权的滥用则污染了水源。
立法权的滥用,不仅指立法在数量上犹如洪水泛滥,更指质量上的粗糙、随意和不负责任。
“立法是根基,执法是枝叶。
立法缺少善的品质,执法必然带有恶的结果”因此必须先从立法这个源头上正本清源。
在城管综合执法领域,对城管执法予以立法的呼声日渐高涨。
城管执法之法,不应该只是有效管理城市秩序环境而设立的法律,还应关注成千上万的城市低收入群体的生存和发展权益。
关于城管综合执法体制的改革立法,笔者认为应当将以下几项主要精神融入其中:
其一,要确立以行政相对人利益为本位的行政执法理念,确立形成“以利益相关者为中心”的服务型行政执法;其二,在大框架下确立正确的价值原则,即弱势群体的生存权益高于城市秩序之公益,我们的立法应明确对弱势群体利益的保护;其三,要以先进的城市管理理念来引导制度设计,以服务行政的理念来探索执法方式的多元化,以法律来保障某些新的可行的城市管理方式的合法性。
印度学者罗宾德拉纳特·泰戈尔说,“文明不是依靠法律和制度来判断和评价,而是依靠法律和制度所体现出的进步程度”。
城管执法体制的改革需要通过立法来规制,只有在确立正确行政执法理念和先进城市管理理念的基础上作出的法律制度设计才会为城市秩序的管理和相关行政相对人的生存利益共同带来福音,城管执法体制的改革之路才会走得越来越好。
必须强调的是,无论采取哪种制度构建,都要对原有的与城管综合行政、综合执法相关联的执法依据按照职能分配进行清理,否则,城管执法领域的制度依据将会陷入新的冲突和混乱。
3.2职能的重新分配
目前,城管综合行政执法体制的改革存在瓶颈,城管执法机构“遍地开花”,数量庞大的机构和人员将成为改革的一个重大包袱。
加之目前城管综合执法职能还有继续膨胀的隐忧,其暴力扰民、执法侵权的名声日盛,因此,现行城管执法体制必须要作大幅度的改革。
中国行政管理部门数量之所以众多,并不仅仅因为部门利益作祟,而是因为政府承揽了太多的直接管理职能。
在合理的行政管理理念和城市管理理念的引导下,要科学地分解职能,为城管“减负”,将城管无力胜任的、无需管理的职能都分解给其他主体。
一是将部分职能返还给原职能部门。
当初创立城管执法体制,是为了解决城市管理中行政部门多头执法、执法脱节等问题而采取的过渡性措施,随着社会职能分工的不断发展,专业性、技术性的特定职能还应当归还到原来的业行政职能部门。
例如,目前城管执法机构还行使有关城市河湖管理、交通运输管理的综合执法权,这些职能整体上具有相当的专业性,将这些领域的职能返还给原职能部门,便于其实施专业化、整体化管理,避免其职能被拆分而造成的执法过程中的不便和困扰。
3.3将部分行政职能分解于社会本身。
行政权力日益扩张,“什么都要管,却什么都管不好”。
从城市管理角度来说,将能够放回社会的事务还原给社会本身,由社会机体(主要指非政府组织或企业)进行管理,是现代城市治理的趋势。
传统行政主要是为实现一定的行政目标而对行政相对人进行管理的活动,其思维的核心是管理;而现代行政强调政府帮助发展完善的公共服务体系,政府以公共服务的理念为公民、社会创造良好的发展环境和条件,其思维的核心是服务。
因此,我们应当改变传统的行政管理思维,积极转变行政职能,提升公共服务质量,发展公共服务多元方式,给社会管理组织培育和发展提供机会,并尽量创造良好的条件配合民生的发展。
有研究者建议,可以对现行城管的部分职能实施“物业化”管理模式,其实质也就是将职能分解。
例如,可将市政、园林、环卫等领域的非强制性事务的职能推向市场,通过向社会公开招投标方式,加强政府与社会的城市管理领域的合作。
这是一种将公共服务职能市场化的理念,受现代各国普遍重视,前文提到的法国公共服务实行委托管理合同方式即是典型一例。
这些城市管理的方式和经验,都是基于科学的城市管理理念所创造的城市管理方法,是行政方式多元化的具体体现,也可作为我国目前职能膨胀的城管执法机构分解职能的理论和经验基础。
当然,能够采用物业化、合同化等方式进行社会管理的事务一般都是纯服务性的事务,具有强制性的职能还是要由政府来实行管理。
3.4新制度设想
要改变城管执法的现状,必须突破现行城管执法体制,必须对现行城管综合行政执法体制做釜底抽薪的“减法式”改革。
笔者建议在先进的行政执法理念和城市管理理念的指导下科学地分解现有城管的职能,而后设立一个专司被分解后的剩余职能的城市管理机构———城市服务局,它以“以人为本”的精神和“双服务”行政理念为行为指导,对其职责范围内的事务采取多样化管理方式;对专事执行职务的行政公务人员实行合同化聘用制度;建立健全一整套系统的规范机构、人员、执法程序、责任追究等法律制度,坚持依法行政。
4、结论
城管执法体制改革发展至今,问题层出不穷,反对之声也不绝于耳。
但是,由非理性造成的后果也只有运用理性才能够真正消除。
站在行政法治的高度,我们发现问题的根源就在于改革进程中,人治的惯性蒙蔽了明朗有序的法治。
清楚理性的法律的缺场助推了“搭台唱戏”般热闹却不严肃的改革,深受其害的不只是为城市发展付出过多代价的行政相对人,还有我国的整个行政管理体制改革。
透过这场改革,我们还看见了整个行政管理体制改革领域存在的历史性困境。
城管执法10余年的改革之路,不仅通向混乱的过去,更通向明朗的未来。
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