国内外公共服务均等化问题研究综述.pdf
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2009年1i月第10卷第6期卜海行政学院学报JournalofShanghaiAdministrationInstituteNov。
2009VoI10N06中图分类号:
1)035文献标识码:
A文章编号:
10093176(2009)06-100-(9)国内外公共服务均等化问题研究综述刘德吉(上海社会科学院,上海200237)摘要:
公共服务均等化是当代公平正义理论在公共服务领域的具体体现,它涉及收入分配、公民权利、社会与经济发展等诸多问题,受到国内外学者的广泛关注。
国外学者主要通过发展公平正义理论、公共产品理论及财政均等化的理论和实践等为公共服务均等化提供间接的理论和实践支撑。
国内学者则主要围绕基本公共服务均等化的内涵及外延、公共服务非均等化的表现及原因、实现公共服务均等化的路径(尤其是财政途径)、国外公共服务均等化情况等进行了广泛而直接的研究。
尽管国内外学者在公共服务均等化领域取得了不少成果,但存在一些方面的局限性。
关键词:
基本公共服务均等化;公平正义;财政均等化;转移支付;公共财政一、国外研究现状及观点综述虽然均等化思想最早源于西方,但西方学者并没有对公共服务均等化进行系统而直接的研究。
国外学者相关的研究主要集中在以下两个方面:
一、关于公共服务均等化的思想渊源和理论基础公共服务均等化是当代公平正义理论在公共服务领域的具体体现。
不断演化的公平正义思想越来越深刻地影响着包括公共服务供给在内的广义分配问题。
如果说在柏拉图那里公平正义还只是停留在其理想国中一种超感官的完美理念,到了亚里士多德那里,公平正义则具备了诸如“按比例平等”这样的实质内容,并涉及如何通过不同政体的制度安排予以实现问题。
此后古罗马和中世纪时期,公平正义与法律的实践性的结合进一步强调了其现实性特征。
到了以边沁、庇古等为代表的功利主义者那里,由个人效用得出的社会总效用的得失成为评价公平正义的主要标准。
功利主义木基金项目:
本文受七海重点学科建设项目资助,项目编号:
BS01。
收稿日期:
200909一18作者简介:
刘德吉女(1973一)上海社会科学院政治经济学专业博士研究生100万方数据刘德吉:
国内外公共服务均等化问题研究综述者对影响效用的因素的分析,使得先前作为政治哲学的公平正义开始越来越深刻地影响人们的经济活动,特别是收入分配活动。
功利主义的不足在于:
它可能导致两种不良后果,即容许牺牲少数人的利益来达到多数人的利益或者导致社会利益分配的严重不正义。
为此,在20世纪六七年代,功利主义受到来自罗尔斯的公平正义理论的挑战。
作为20世纪最著名的政治哲学家,罗尔斯对公平正义的阐述主要是通过他的两大正义原则来实现的,即作为第一正义原则的平等自由原则和第二正义原则的差别原则,其中第二原则应该满足“公平的机会平等”和“使最不利者获得最大利益”两个条件,而利益则是以“基本善”(包括收入、财富、机会和自尊的社会基础等)的多寡来判定。
虽然罗尔斯论述的主要是作为政治的公平正义,但人们从他“作为公平的正义”的分析中所领悟到的东西已经大大超出了他自己所做的限制,并在有关经济和社会发展领域产生了深远的影响。
这其中就包括诺奇克、德沃金以及阿玛蒂亚森等对罗尔斯公平正义理论的批判、发展与完善。
诺奇克通过强调自由权利至上来强烈反对罗尔斯的“差别原则”;德沃金通过基于经济利益分配领域的平等关怀和基于政治领域的平等尊重使公平正义更为直观。
阿玛蒂亚森在肯定罗尔斯以“基本善”作为平等评价域的积极意义的同时,又指出其存在的局限性(即“基本善”只是人们追求自由的手段,由于普遍的人际差异性,“基本善”的相同可能带来极为不同的追求自由的程度,而且“基本善”本身没有考虑极为重要的效率因素),并进一步提出他的能力平等说。
他认为“能力”是一种实质自由,它反映着个体所拥有的有效自由的程度,政府应通过教育、医疗、提供更多的经济机会等多种途径,致力于人类的能力的扩大和提高,这既具有作为日的内在的重要性,也具有促进经济效率提高的工具性价值。
至此,阿玛蒂哑森已经将政治哲学领域的公平正义广泛运用于经济、社会领域,特别是对人类能力有重要影响的教育、医疗等公共服务领域。
二、关于公共产品理论、财政分权理论及财政均等化问题外国学者对公共服务均等化的研究集中在财政均等化,而对财政均等化的研究又建立在公共产品理论和财政分权理论基础之上。
以萨缪尔森(1953)、马斯格雷夫(1959)为代表的主流公共产品理论认为:
公共产品的特性决定其不能由市场有效提供,应该由政府进行提供;蒂布特(1959)、奥茨(1972)进一步提出地方公共产品的供给和财政分权问题。
围绕这两方面的问题,国外公共经济学和行政学学者进行了广泛的研究。
根据BreussandEller(2004)的总结:
支持财政分权的学者主要从居民偏好的地区差异、信息优势、辖区间竞争和垂直分工等方面论证自己主张的合理性,反对者则从规模经济和区域间公共服务的外溢效果方面予以回应。
以布坎南为代表的公共选择理论和Mckinnon(1997)、Weingast(1995)等学者主张关注政治决策过程和机制、通过好的政府结构提高公共产品供给效率。
以文森特奥斯特罗姆等为代表的新公共管理者,在挑战传统公共行政理论(认为地方公共产品和服务的供应与生产是一个整体,政府应全方位地提供)的基础上,提出应区分公共品的供应和生产,主张将市场机制引入公共服务领域,并列举了连接供应和生产的主要方式(奥克森,2005),提出“多中心”模式(麦金尼斯,2000年);此后的新公共服务理论在更强调民主权和服务理念的基础上,主张通过政府、私人、非营利机构的合作治理为公民提供更好的公共服务。
女IlHansmann(1980)和Weisbrod(1986)认为,公共物品的生产由非营利的第三方部门完成,可以实现公平与效率的最优结合。
Denhardt夫妇(2000)指出政府应为公民在公共物品供给问题上提供充分发表意见的机会,努力形成公共品供给中政府、公民、社会及市场主体多维互动的新局面。
尽管理论上存在争议,但20世纪七八十年代以来,分权仍成为一股潮流和趋势。
在地区差异普遍存在的情况下,分权也导致了财政和公共服务的地区不公平问题。
为此,国外学者进行了财政均衡问题的研究。
较早的有布坎南(1950)提出的基于效率与公平的兼顾,财政政策应致力于使每一个处于平等地位的人都得到平等的财政对待。
约翰格拉汉(1963)主张设定尽可能高的公共服务最低101万方数据第6期上海行政学院学报2009篮基本标准,并通过均衡性转移支付来实现。
1982年伯德威与弗拉特斯和加拿大经济委员会合作完成了财政横向均衡模型。
艾伦莫里斯(2005)指出澳大利亚的均衡化体系是以财政能力均衡为目标,在考虑标准预算、各洲具体收支基础等多种因素的情况下,通过无条件的补助实现。
沙安文(2005、2006)总结了世界范围内财政转移支付(特别是均等化转移支付)的主要做法,并从制度经济学视角对评估均等化转移支付的制度安排进行了分析和评价,他还指出发展中国家因缺乏明确的均衡标准而导致的“转移支付依赖症”。
Monisilan(2006)认为,政府提供公共服务和财政转移支付的层面越高,支持力度就越大。
Nagel(2006)认为,美国、加拿大在教育、失业、看病、养老和住房等方面已经实现均等化。
Bodns和Rosenfeld分别指出:
加拿大的均等化转移支付和德国以公共服务为重点的财政转移支付,都促进了本国公共服务的均等化。
Hart(2004)认为。
澳大利亚财政转移支付制度推行财政均等化原则,拨款支付具有客观、公开、规范的特征。
二、国内研究现状及观点综述与国外学者相比,国内学者对公共服务均等化问题的研究起步较晚,主要是近几年特别是近两年的事情。
国内学者的研究主要同绕基本公共服务均等化内涵、现状评估、实现途径、单项或区域公共服务均等化问题等几个方面展开。
(一)关于公共服务均等化内涵的理论争议研究公共服务均等化问题时,界定和理解“公共服务均等化”是逻辑起点。
对此,国内学者进行了较多的研究,但目前学术界对这一概念并没取得完全一致的看法,甚至还存在较大分歧。
对公共服务均等化的不同理解主要体现在对纳入均等化的公共服务范畴及均等理念和判断准则方面的认识差异。
虽然绝大多数学者都认为:
根据当前中国经济实际,应首先把基本公共服务纳入均等化的范畴。
但对哪些公共服务属于基本公共服务,学者的认识并不完全一致。
根据学者们对基本公共服务范围大小的认识差异,可以将它们的观点归纳为三种:
第一种是“窄派”观点,主张将公共教育、公共医疗和社会保障等具有公民权利的性质的社会性公共服务纳入均等化范畴,持有这种观点的学者有宋迎法、包兴荣等;第二种是“宽派”观点,认为教育、医疗、社会保障等社会性服务,生产、生活基础设施、环境保护等经济性服务,以及一般行政管理、法律、司法等维持性服务,都属于基本公共服务,这种观点以陈昌盛等为代表;第三种是“中派”观点,主张公共服务均等化的范围要适中,既不能过宽也不能过窄,强调把就业、社会保障、基础教育、基本医疗、公共文化等民生类与公共事业性公共服务以及公益性基础设施、环境保护、公共安全性服务等纳入均等化范畴,持有这种观点的学者有常修泽、陈海威、辛呜、朱玲等。
尽管国内绝大多数学者都认为均等是一个相对的概念,但对于均等的内涵及判断标准,学者们的认识并不一致。
刘尚希(2007)认为均等化的本质是通过某一个层面的结果平等来达到机会的均等。
在财力、能力、服务结果和基本消费四个基点中,主张最终以消费均等化为目标。
常修泽(2007)认为均等有三层含义:
即机会均等、结果大体相等和尊重社会成员的自由选择权。
贾康(2007)认为,公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程,成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致,当前我国应首先将工作重点定位于实现区域公共服务均等化,同时加快城乡公共服务均等化、兼及居民公共服务均等化。
马国贤(2007)将基本公共服务均等化在各国的做法总结为人均财力的均等化、公共服务均等化和基本公共服务最低公平等三种模式,并认为基本公共服务最低公平是最适合我国的模式。
陈昌盛也持有类似观点。
丁元竹(2007)认为,根据国际经验,基本公共服务均等化的基础和基本实现手段是财政能力均等化。
谷成102万方数据刘德吉:
国内外公共服务均等化问题研究综述也持有类似观点。
(二)关于中国公共服务非均等化的现状评估及原冈分析研究分析公共服务非均等化的现状,有助于我们更好地选择实现公共服务均等化的有效途径。
国内学者对公共服务非均等化现状的研究主要围绕以下三个问题展开:
1公共服务均等化的多元衡量指标判断公共服务是否均等以及均等的程度,除了依据前面提到的定性的均等准则,更需要依据定量的判断指标。
对此,国内学者主要从财政均等化程度与公共服务水平两方面来设计相关指标,前者间接反映公共服务均等化的程度,后者直接反映公共服务均等化的程度。
在财政均等化方面,多数学者用人均财政收入及支出的方差、标准差、最大值和最小值之比、变异系数(即标准差与均值的比值,通常包括未加权的变异系数和通过以人口比重为权晕的加权变异系数)等指标来衡量地区间的差距,并将上述指标与人均GDP的相应指标进行对比。
国内较多的学者,特别是财政学学者,多采用财政均等化的相关指标来间接反映公共服务均等化的程度。
在公共服务水平方面,指标的确定相对要复杂很多。
这一方面是因为公共服务本身类型多样。
很难用单一的指标对所有类型的公共服务进行恰当的度量;另一方面,公共服务水平通常又涉及到投入水平、产出水平及效果水平等多方面的内容。
对此陈吕盛等从公共服务绩效评估角度,对基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施、科学技术、公共安全、环境保护和一般公共服务等八类基本公共服务,分别按投入、产出与效果设计了总共包含165个指标在内的指标体系,根据这些指标及事先确定的标准分别为不同地区各类公共服务进行绩效评分,进而得出各地总体公共服务综合绩效,最后利用公共服务的分类绩效及综合绩效的最大最小之比和变异系数来衡量地区之问的差异。
前述指标体系较为全面,国内其他学者对公共服务均等化的度量,多是直接采用上述指标体系中的一个或几个指标的最大值与最小值之比及变异系数。
2公共服务非均等化的表现关于公共服务均等化现状,学者们主要从地区之间、城乡之间、以及群体之间公共服务均等状况进行评估。
不同学者用不同的评价指标,或对公共服务整体,或对某些类别公共服务的区域不均等问题进行了大量研究,并得出了大体一致的结论,即公共服务在地区间存在较明显的不均等现象。
因直接度量公共服均等化的难度较大,多数财政学学者用财政均等化来间接衡量公共服务的均等化程度。
此外,部分学者还对个别类型公共服务的地区不均等问题进行了研究。
汪宏对改革后地区间居民健康状况和卫生保健资源差异程度及趋势的分析。
张庆华等通过构建教育水平的基尼系数等,得出教育水平越高、地区不平等程度越明显的结论。
除了地区不均等,公共服务在城乡间的不均等也得到学者的广泛关注。
王雍君用城乡人均享有的医疗卫生资源(包括医生、护士及医疗设施及设备等)之比、城乡小学生人均财政支出之比、城乡居民人均可支配收入之比的比较得出:
城乡间公共服务的差距比城乡经济差距更大。
解垩、包兴荣等指出:
城乡公共服务的巨大差异体现在农村基础教育、卫生资源、社会保障等多方面。
陈昌盛等通过比较发现:
各地基本公共服务绩效得分与其第一产业比重(体现城市化水平)和农村城镇恩格尔系数比大体呈负相关关系,即第一产业比重和农村城镇恩格尔系数比越高的省份,绩效得分越低,并依此得出公共服务的城乡差距十分突出的结论。
此外,也有一些专家学者提到公共服务在不同社会阶层之间的不均等以及居民公共服务需求与公共服务供给的不均衡问题。
如于建嵘、江淋淋(2008)将公共服务均等化与农民工问题的解决联系起来。
3公共服务非均等化的成因分析按照公共财政学的理论,财政转移支付制度的主要目标是实现财政均等化,进而实现公共服务103万方数据第6期上海行政学院学报2009年的均等化。
为此,国内许多学者从我国转移支付的均等化效应角度分析了公共服务(财政)不均等的原因。
如王雍君、张恒龙、解垩、管永昊、王磊等都对我国不同转移支付形式的均等化效应进行了分析,并得出税收返还具有逆均等效应,其它转移支付形式也比较有限。
曹俊文认为现行转移支付制度缩小了省际问以及三大经济区域之间的财力差距,但未能有效降低中部、西部地区内部各省市之间财力的差距。
此外也有一些学者对省以下财政转移支付的均等化效果进行了分析。
江明融(2006)、王谦(2008)强调了城市偏向型的公共服务供给制度对城乡公共服务非均等化的影响。
李晋中(2008)、郭琪(2006)等从地区间经济发展水平及其导致财税差距、转移支付存在的缺陷等角度分析公共服务不均等的原因。
肖建华等(2005)认为公共品的效率半径、外溢性与行政区划问的矛盾以及公共品的非排斥性、非竞争性特征的可变性导致公共品不能均等、有效地供给。
汪宏等(2006)通过实证分析得出:
社会经济状况对跨地区的居民健康状况和卫生保健资源分布的差异有显著影响。
(三)关于实现我国公共服务均等化的原则和途径对于如何实现公共服务均等化,学者们主要从以下几个方面展开论述:
1实现公共服务均等化的原则对于实现我国公共服务均等化所遵循的原则问题,丁元竹(2007)提出现实性、国际性和法制化三原则。
陈海威f2007)从正义理论和社会公正的三个功能性要素推断出受益均等、主体广泛和优惠合理三原则。
龚金保(2007)从马斯洛的需求层次理论出发,以消费理论和效用理论为工具分析了公共服务均等化的实现顺序。
王谦(2008)提出实现城乡公共服务均等化应遵循社会公平、以人为本、低水平、广覆盖三项原则。
2实现公共服务均等化的基本手段推动政府职能转变,完善公共财政制度大部分财政学学者主张通过完善公共财政制度(包括推动政府职能转变、合理划分各级政府事权和责任、完善均等化转移支付制度)促进公共服务均等化目标的实现。
谷成(2007)基于横向公平均等化与财政能力均等化的比较研究,主张我国应采取能力均等化模式,同时实行以公共服务为导向的干部政绩考核制度。
安体富、任强、樊继达、钟荣华、王雍君、张恒龙、解垩、郭琪、张静等多位学者提出:
要调整转移支付结构,增加均等效果明显的一般转移支付,减少甚至取消具有逆均等化效果的税收返还及原体制补助等,规范专项转移支付;转移支付应更多考虑公共品因素,加强对转移支付的监督及均等化效果的评估等。
陈颂东(2008)主张通过中央和地方共享税种及税收分成比的重新划分和转移支付结构的调整推动东中西部区域间公共服务均等化。
金人庆(2006)主张通过调整转移支付和中央财政支出结构、加大对农村和中西部基本公共服务的投入力度、培育地方政府履行公共服务职能的稳定财源等途径实现公共服务均等化。
宋立根(2008)主张以多元模式推动公共服务均等化的实现。
迟福林为代表中国(海南)改革发展研究院r2008)则对加快推进基本公共服务均等化综合提出了12条建议,主要包括建立城乡统一的公共服务制度,改革和调整中央地方关系、建立区域协调发展机制,统筹解决农民工基本公共服务供给,强化政府公共服务职责,改革和完善公共财政制度,建立政府基本公共服务绩效评价体系,建立基本公共服务的多元参与机制。
建立健全基本公共服务的法律法规体系等。
3实行城乡公共服务均等化的多元途径针对公共服务在城乡间的巨大差距,王谦、夏锋(2006)、李一花(2008)等多数学者认为:
应该改变长期存在的制约城乡社会公平的二元公共服务供给体制,实行城乡统筹的公共服务体制;增加中央和省市财政对农村基层的转移支付,加大对农村公共服务的财政投入力度,强化政府在公共服务中的责任。
也有不少学者指出:
要重视农民个人、其他私人和非政府组织对公共服务供给的作用,通】04万方数据刘德吉:
国内外公共服务均等化问题研究综述过建立农村公共服务供给的多元模式来缓解农村公共服务供给的严重不足。
还有学者指出;要改变当前农村公共服务“自上而下”的供给决策机制,实行“自下而上”的供给决策机制,避免农村中非意愿消费选择下公共品的过度供给,提高财政资金效率。
如郭朝晖、徐鹏(2008)基于公共选择理论视角主张提高农民参与均等化政策制订的话语能力。
江永清(2007)从县乡政府行为变革角度研究城乡公共服务均等化的具体落实。
(四)关于单项或区域公共服务均等化问题唐亚林(2008)对推进长三角区域公共服务均等化问题进行了研究。
甘肃省财政科学研究所课题组(2008)分析了甘肃省公共服务均等化现状、成因及财政责任。
张雷宝、赵海丽、骆勤、叶宁、刘炯等浙江财政学院课题组成员(2008)分别对浙江省义务教育、社会养老保险、最低生活保障、医疗卫生服务等基本公共服务均等化的状况、不均等的成因及解决的政策思路;齐守印(2008)主张通过建立激励性财政体制实现河北省内部公共服务的公共服务均等化;迟福林(2008)主张应从强化政府公共服务职责、建立地方基本公共服务分工及问责体系。
推进财税体制改革、完善公共财政制度,加强制度建设、创新公共服务体制等方面在广东率先实现公共服务均等化。
杨宜勇、刘永涛(2008)对省级公共卫生和基本医疗服务的差距及均等化的措施进行了研究。
顾昕、方黎It凋(2006)从公共财政体系与农村新型合作医疗筹资关系的角度考察了公共服务横向均等化问题。
王莹(2006)、祁毓(2007)等分析和研究了基础教育服务均等化问题。
瞿志远,王诗宗(2008)基于宁波市江北区的实践,提出各级政府应致力于城市化进程中城乡的义务教育资源均衡配置问题。
金丽红、徐荣炳(2005)借鉴国际经验,提出了完善我国公共教育财政体制。
袁方成(2008)研究了农村义务教育均等化问题。
李雪萍等(2008)对东中西社会保障的非均等问题进行了实证研究。
(五)关于国外公共服务均等化问题的介绍以王军为组长的课题组(2007)对国外政府间财政均衡制度进行了比较研究;于树一(2007)通过回顾福利经济学的发展历程指出:
福利经济学为公共服均等化提供了理论基础。
以马晓河为团长的“公共服务均等化”课题赴美考察团(2008)归纳和总结了美国、加拿大在义务教育、公共医疗以及养老、住房及社会保障均等化情况及政策措施;水晓丽(2008)对欧洲国家基本公共服务均等化的程度、途径及经验进行了介绍。
中国(海南)改革发展研究院赴德考察组(2006)在介绍、分析德国公共服务体制在实现均等化方面的优势、效果及面临的财政压力基础上,提m公共服务供给应走向以均等化为导向的公共治理。
李沼等(2008)对各国公共服务均等化中的服务标准问题进行了总结与分析。
三、国内外研究现状评析前文的研究现状表明:
围绕公共服务均等化及相关问题,国内外学者进行了较为广泛的研究,也取得不少有价值的研究成果。
国外学者关于公平正义的理论演绎及福利经济学的不断发展,为公共服务均等化提供了必要的思想渊源和理论基础,而有关公共产品理论、财政分权与财政均等化、公共管理改革等相关理论与实证研究,则为西方各国公共服务均等化实践提供了有益的启示。
这些研究对西方国家的均等化实践发挥了有力的推动作用。
尽管西方各国基于不同的考虑,对公共服务均等化的程度、目标、实现模式等都存在不同程度的差异,但公共服务均等化已经成为西方发达国家政府的基本政策、价值取向与制度安排。
国内学者对公共服务均等化的研究时间虽然不长,但取得的成绩却是令人鼓舞的。
国内学术界关于基本公共服务均等化的涵义、内容、模式、路径、体制保障等方面所作的理论探讨,为学界开展基本公共服务均等化研究指明了方向,为政府制定政策提供了有益的参考。
国内学者已经取得的成105万方数据第6期上海行政学院学报2009年就归纳起来有以下几个方面;一是充分认识到公共服务均等化的政治、经济和社会意义;二是在基本公共服务均等化的主要范围、均等化的度量方法、实现均等化的主要途径等方而取得了不少共识;三是对财政转移支付的均等化效果进行了深入的研究,并取得了不少有价值的研究成果;四是计量分析方法在研究中的广泛应用,等等。
虽然取得了不少成就,但是我it】也不难发现现有研究存在一定的局限性。
如原创性、新颖性和深度性的研究成果比较少见。
基本公共服务均等化的度量、理论支撑、现实矛盾与问题剖析、体系构建、供给方式、制度保障等方面实质性的研究较少。
笔者认为,在以下的几个方面,现有的研究还存在不足,也是今后学术界需要研究的重点。
第一,关于公共服务均等化的制度建设,系统的研究比较少见。
学术界的很多研究与探讨大多集中在政策性的研究,而没有一E升到制度层面,忽略了基本公共服务均等化的经济与制度背景。
对公共服务非均等的原因多从财力差异和转移支付角度分析,而较少去认真考察其背后深层次的制度原因。
即使有一些制度性的探讨,也主要集中在财政制度方面,没有较全面地从制度层面展开。
然而,“没有适当的制度,任何有意义的市场经济都是不可能的”。
在“基本公共服务均等化”这一经济发展问题上,同样需要制度安排的保障。
第二,对基本公共服务在不同社会阶层之问的群体性不均等问题研究不足。
目前基本公共服务不仅在地区之间和城乡之间存在巨大差距,而且在不同社会群体之间也存在相当差异。
以医疗为例,据卫生部原副部长殷大奎透露,中国政府
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