工作研究检察机关对刑事诉讼进行法律监督的重点难点及对策.docx
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工作研究检察机关对刑事诉讼进行法律监督的重点难点及对策
工作研究:
检察机关对刑事诉讼进行法律监督的重点、难点及对策
依照我国宪法的规定,检察机关是唯一的专门法律监督机关。
法律监督是宪法和法律赋予检察机关的神圣职能,诉讼监督是检察机关法律监督的重要内容,是维护司法公正,实现社会公平与正义,构建和谐社会的重要保障,对刑事诉讼进行法律监督在检察机关的职责中占有很重要的地位,对刑事诉讼进行法律监督工作开展的是否顺利,直接影响到检察机关法律监督职能的完成。
因而,找出对刑事诉讼进行法律监督中的重点、难点及解决的对策对提高刑事诉讼法律监督水平是一项相当迫切的任务,本文试就检察机关对刑事诉讼进行法律监督的相关问题作初步的探讨。
一、检察机关对刑事诉讼进行法律监督的内容
根据我国刑事诉讼法的规定,检察机关对刑事诉讼实行法律监督,主要包括三个方面的内容:
一是对公安机关的立案侦查活动进行监督,对公安机关的侦查活动进行法律监督主要是通过审查批捕和审查起诉的方式。
二是对人民法院的审判进行法律监督,它主要包括两个方面:
第一是对审判活动进行监督;第二是对人民法院作出的判决裁定进行监督,其方式是提起抗诉;三是对执行活动进行法律监督,具体表现为对交付执行、收押、监管、释放、保外就医、监外执行等管理活动进行监督。
《人民检察院刑事诉讼规则》将刑事诉讼监督分为立案监督、侦查监督、审判监督、刑事判决、裁定监督和执行监督。
另外《中华人民共和国国家赔偿法》规定刑事赔偿程序,规定最终的赔偿决定由人民法院赔偿委员会作出。
刑事赔偿程序作为刑事诉讼程序的延续,有必要将刑事赔偿程序纳入刑事诉讼监督之中。
因此,笔者认为检察机关刑事诉讼法律监督涵盖立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督和刑事赔偿监督。
二、检察机关履行法律监督职能中存在的问题
检察机关履行法律监督职能取得了很大的成绩,但也存在着一些不容忽视得的问题,主要表现在:
(一)检察机关的社会普知度仍然不高。
检察机关被宪法定位为国家的法律监督机关。
但对这一点,实践中却并不为全体公民所知晓。
现实生活中,经常有人对检察院是干什么的发生疑问,更别提及检察机关的属性问题了,对检察机关及其法律监督的消极作用显而易见的。
有的表现为对法律监督工作的不支持;有的则表现为不理解;甚至认为是检察机关与其他司法机关和部门发生了“内哄”?
使法律监督陷于孤立,影响检察机关法律监督的积极性和监督职能的充分发挥。
(二)监督对象接受监督的意识不强。
监督和被监督是对立统一体。
监督者的尽职尽责,是决定法律监督效果的重要因素,被监督者对监督意见能否作出积极反映,也是法律监督效果不可缺少的环节。
实践中,不少被监督者接受监督意识不强,有的压根儿就不认为自己是被监督对象。
有的对来自检察机关的监督存在抵触情绪。
有的公安机关对检察机关的立案监督不予理睬,甚至有的当众将检察机关的要求说明不立案理由通知书撕毁等等。
受监督意识不强在行政执法部门也有表现,有的在行政执法过程中不接受监督,发现刑事案件不依法移送,少数行政执法部门对检察机关查处的案件不理解、不支持、不配合等等。
对于公安机关的侦查监督活动的监督,也存在一些问题,和对立案监督一样,对侦查活动的监督缺少权威性的强制措施,监督活动往往走样。
《人民检察院刑事诉讼规则》第336条规定:
“人民检察院发出纠正违法通知书的,应当根据公安机关的回复,监督落实情况,没有回复的,应当督促公安机关回复。
”而实践情况往往是,既然公安机关不愿回复,你“督促”又有何用。
这种不具权威性和操作性的规定在实践中自然得不到贯彻。
另一方面,检察机关的监督方式相当有限,相应的保障机制更加缺乏,以至于监督效能较低,并常流于形式。
(三)监督任务的繁重与检察机关力量相对不足的矛盾日益突出。
随着我国民主法制建设的不断完善,法律监督面越来越宽,任务越来越重,且复杂性增加,难度增大。
与越来越繁重的监督任务相比,检察力量相对不足,编制过紧已经不能适应法律监督工作的需要。
(四)当前在法律监督能力方面存在的问题:
一是不敢监督、不愿监督、不会监督的问题。
有的担心强调法律监督会影响和其他机关的关系,不利于开展工作,有的怕得罪人,不敢严格依法履行自己的职责;有的则对一些法律问题看不准、吃不透,片面强调协调、沟通,还有的则是工作热情较高却工作能力偏低,一味蛮干、硬干,缺乏富有成效的方法和策略。
二是查办职务犯罪工作整体突破能力不强,办案质量和效率不敢高,存在着:
“两高一低”,即不起诉率高、撤案率高、起诉率低的现象,立不准、诉不出、判不了。
办案中重实体、轻程序、重数量轻质量、重侦查轻初查、重口供轻证据、重分工轻协作的现象尚未根本改变。
面对日益严格的法律规定和不断提高的工作要求,往往束手无措,若无良方,不注意自身和能力的提高,而是强调客观,怨天尤人。
三是在执法过程中还不同程度存在着与检察干警职业操守相悖的不良现象,如少数人执法思想不端正,有法不依,执法不严、执法不公,违规违法办案,办人情案、关系案、金钱案,超期超范围扣押款物,超期羁押等等,更有甚者,以案谋私,贪赃枉法,在社会上造成恶劣的影响,不仅严重影响检察机关的形象,也与构建和谐社会的目标要求背道而驰。
正是以上这些问题的存在,检察机关法律监督的效果受到严重影响,一定程度上动摇了检察机关法律监督地位和权威,削弱了检察机关进一步开展法律监督工作的积极性。
如实践实践中有的的地方在监督主体和监督对象之间甚至形成了“监督无力、轻视监督、监督无效及放弃监督”的恶性循环,这需要引起有关部门高度重视。
三、刑事诉讼法律监督的重点、难点
(一)刑事立案监督。
刑事立案监督的重点是监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑、人民群众告状五无门等问题,对不该立案而立案的案件也要依法监督,坚决纠正非法插手经济纠纷的问题。
难点在于现有法律对检察机关刑事立案监督制度,规定存在诸多问题。
一是刑事立案监督的对象不够全面,不利于形成一个完整、严密的刑事立案监督体系,明显削弱了检察机关的刑事诉讼职能。
《刑事诉讼法》第87条把刑事立案监督的对象局限于公安机关,《人民检察院刑事诉讼规则》将立案监督的对象扩展到检察机关的自侦部门,但根据刑事诉讼法有关规定,具有刑事立案权的机关除公安机关和检察机关自侦部门外,还包括国家安全机关、人民法院、监狱、海关。
检察机关是否拥有这些具有刑事立案权的机关的立案活动的监督权,刑事诉讼法和相关法律都没有作出明确规定。
因此,将立案监督的对象仅仅规定为公安机关的立案活动,不利于形成一个完整、严密的刑事立案监督体系,严重影响了检察机关的刑事诉讼职能。
二是监督范围存在漏洞,影响了监督的社会效果与法律效果。
检察立案监督仅限于对公安机关应当立案而不立案的案件,对公安机关立案后予以撤销的案件及立案活动过程的监督未作规定,也未将法院管辖的自诉案件纳入其中。
同时对“不应当立案而立案”的积极立案行为的法律监督未作明文规定,使积极立案行为中的违法现象得不到及时纠正。
虽然《人民检察院刑事诉讼规则》第378条将“不应当立案侦查而立案侦查”也列入了监督的范围,但《公安机关办理刑事案件程序规定》还只是规定了公安机关接受检察机关不立案监督的程序,可见检察机关对不应立案而立案侦查的监督难以落实,但在司法实践中,不应当立案而立案行为中其违法现象的存在的危害性同样不能忽视,否则,立案的合法性就失去了保障。
三是对立案监督缺乏法律强制措施做保障,致使监督刚性不够。
刑事诉讼法将检察监督手段主要规定在“一般建议”与“通知纠正”的水平上,无其他行之有效的措施;在检察机关建议或书面违法纠正通知被置之不理时,检察机关该采取的进一步监督手段却无明文规定,由于缺乏法律的约束力,检察建议或违法纠正通知有时也就成了一纸空文。
(二)侦查监督。
侦查活动监督的重点是通过严格审查,及时发现遗罪漏犯,及时追捕追诉,强化对诉讼活动中严重违反程序,侵犯人权问题的监督,坚决纠正滥用和随意改变强制措施的现象,依法排除非法言词证据。
其难点在于一是侦查监督的范围不明确,内容狭窄,现有的法律条文所规定的侦查监督强调更多的是对侦查活动合法性的监督,而没有明确将审查适用法律是否正确纳入侦查监督的范围。
在侦查程序方面,是否提起侦查,是否终结侦查以及侦查的具体实施程序处分权全由侦查机关自行决定并执行,人民检察院对侦查机关过分积极或消极的侦查程序行为难以同步监督。
在侦查手段方面,公安机关除逮捕犯罪嫌疑人须经检察机关批准外,其他强制性侦查手段,如勘验、检查、扣押、鉴定、取保候审、监视居住及拘留等,均自行决定及执行,检察机关无任何实施同步监督的法律保障。
二是侦查监督的方式有限,措施较被动。
检察侦查监督的途径主要是书面审查公安机关移送的案卷材料,而侦查活动违法的情况却很难想象能被公安机关侦查人员自行记载在案卷中,检察机关虽可参与公安机关的复验、复查,但却局限于检察机关要求复验、复查的案件。
刑事诉讼法只规定了公安机关应当将检察机关所提纠正意见和执行检察机关所作决定的情况通知检察机关,却未进一步明确公安机关拒不纠正违法行为,或者拒不执行检察机关所作决定的法律后果。
尽管人民检察院刑事诉讼规则对此作了具体化规定,但此司法解释对侦查机关欠缺足够的约束力。
三是监管信息渠道窄。
如“在逃”案件中的“在逃”是否确实,由于检察机关在乡镇一级没有基层单位,信息反馈滞后,很难起到有效的监督作用。
(三)审判监督。
审判监督的重点是加强对徇私枉法造成重罪轻判、轻罪重判、有罪判无罪案件的抗诉,重视对不服法院生效刑事判决、裁定申诉案件的复查工作,注意纠正违反法定程序、侵犯诉讼权利和超审限等问题。
其难点在于一是对庭审活动的监督滞后影响了监督的效果。
依照六部委《关于执行刑事诉讼若干问题的规定》第43条规定“人民检察院对违反法定程序的庭审活动提出纠正意见,应当由人民检察院在庭审后提出”,《人民检察院刑事诉讼规则》也规定,出席法庭的检察人员在庭审中发现违反法律规定的诉讼程序,应在休庭后及时向本院检察长报告,由检察长在庭审后提出。
这种事后监督多起到下不为例的警示作用,而庭审过程中的违法行为,如违反公开审判原则,违反回避制度,剥夺或限制当事人法定诉讼权利,因已酿成现实的错误可能无法挽回,从而影响了监督的效果。
二是刑事审判监督缺位,空区多。
根据现行有关法律规定,人民法院第一审程序的自诉案件、刑事附带民事诉讼案件、适用简易程序审理的案件,对审判监督程序中法院引起的再审案件以及对死刑复核程序的案件。
目前处于不受监督的真空状态,检察机关极少介入。
没有将法院作出的即可处理程序性问题又能处理实体问题的决定列入监督范围。
三是监督手段缺乏刚性。
如果法院对检察机关发出的纠正违法意见,既不提出异议,也不执行,检察机关只能无可夺何。
被监督者的行为没有因检察机关的监督而扭转到法律规定的轨道上来,检察监督失去了应有的效果。
(四)刑罚执行监督。
刑罚执行监督的重点是监督纠正判决后不依法交付执行和以钱抵刑等问题,开展减刑、假释、保外就医专项监督,同时注重保护当事人和在押人犯的合法权益,继续抓好清理纠正和防止超期羁押工作的落实。
其难点在于一是对批准暂予监外执行决定开展的监督缺乏刚性,检察机关只能提出书面意见,执行机关如果不采纳,检察机关也没有其他监督手段。
二是对减刑、假释裁定的监督实效不明显。
对减刑、假释、由执行机关提出建议,人民法院作出裁定,检察机关仅得到裁定书副本,很难发现其中的违法之处,即使发现后提出书面意义,人民法院不予采纳而作出维持错误的最终裁定时,检察机关也无法再继续实行监督。
三是现行法律赋予检察机关对超期羁押的监督权仅仅是发出纠正违法通知书,刑事诉讼法对纠正违法通知书的法律效力却没有明确规定,致使检察机关的监督收效甚微。
(五)刑事赔偿监督。
刑事赔偿监督的重点是对赔偿义务机关或刑事赔偿最终决定机关的活动是否合法进行监督加大办理力度,做好息诉、息访工作。
难点在于目前检察机关对刑事赔偿的监督基本处于空白状态,虽然《人民检察院刑事赔偿工作规定》第36条规定“赔偿义务机关如果认为人民法院赔偿委员会的赔偿决定确有错误,可以向作出赔偿决定的人民法院的上一级人民法院提出确有错误的事实和理由,并向上一级人民检察院报告,上级人民检察院或或省级民检察院可以向国级人民法院赔偿委员提出建议”这条规定无疑为解决存在有争议的赔偿决定提供了一条途径,同时也体现了人民检察院对刑事赔偿监督作用的虚弱,无法弥补刑事赔偿程序上的缺陷。
四、刑事诉讼法律监督中解决问题的对策
我国的检察权是一种独立的国家权力,只有切实履行好这一职权,并使它有机地渗透到国家和社会生活的每一个领域,才能保证宪法和法律的权威。
从这个意义上讲,笔者认为,应着力解决以下问题;采取以下对策强化检察机关法律监督的职能。
(一)刑事诉讼法律监督中解决问题
一是针对当前的立法对刑事立案监督制度规定的不够具体,可操作性较差的现状应采取如下对策:
其一,完善刑事立案监督对象和范围的法律规定,将所有拥有刑事立案权的机关都纳入监督范围,将对积极立案行为的监督同对消极立案行为的监督有机地结合起来,形成一个完整、严密的刑事立案监督体系。
其二,赋予人民检察院在刑事立案监督活动中的立案监督调查权,刑事立案监督决定权、刑事立案监督处罚建议权、人民检察院在纠正违法过程中,认为需要给予违法责任人员行政处罚时,有权提出行政处罚意见书,刑事立案主体接到意见书后,应对违法责任人员给予相应的处罚,并将处理结果书面告知人民检察院。
二是明确侦查监督客体,完善侦查监督主体的权力设定。
侦查监督的客体是案件侦查行为的运作,其起点为侦查之开始,终点为侦查之终结,既包括对侦查程序行为的监督,又包括对侦查手段的监督。
一要赋予侦查监督主体侦查督促和指挥权。
对于案件侦查主体的不作为行为或消极行为,侦查监督主体应通过口头或书面形式予以督促,责令其作为或积极行为。
侦查监督主体应不受限制地参与案件侦查工作,便于督促和指挥。
二要完善侦查监督主体的侦查行为审批权。
侦查主体采取任何侦查程序行为和非任意侦查手段,都应经侦查监督主体书面同意后以令状的方式予以批准。
在紧急情况下,必须在事后及时补办审批手续,审批不合格的,必须解除原侦查行为。
三要明确监督主体的侦查行为结果评判权。
案件侦查主体报请审批的侦查行为,在获得批准并实施该行为后,必须将实施该行为的具体结果呈报侦查监督主体,以对该结果进行评价。
四要规范侦查监督主体的自行侦查权,对基于集体回避、严重不作为、严理违法等情况,赋予检察机关代位侦查权。
三是对法院的审判活动中针对刑事审判监督存在的难点和缺陷,进一步强化刑事审判监督、完善刑事审判监督立法当属必要。
其一,恢复原《刑事诉讼法》第112条对庭审活动可当庭提出的规定,对法院的违反程序的行为或在庭审中发现审判可能造成国家或公民个人合法权益损害的,有权责令中止审判。
其二,将第一审程序的自诉案件、刑事附带民事诉讼案件,适用简易程序审理的案件,对审判监督程序中法院引起的再审案件以及死刑复核程序案件,书面审理的案件以及法院作出的决定纳入监督范围。
其三在法律上规定检察机关拥有向人大提出弹劾权,如审判人员拒绝纠正违法行为,检察机关有权向人大提起弹劾权,建议撤销其审判员资格。
四是对于刑罚执行的监督,一方面为保证对刑事判决、裁定变更执行的监督落到实处,保证检察机关能事前、事中和事后监督,刑事诉讼法和监狱法有必要补充规定,凡是执行机关认为依法应当适用任何一种变更执行措施时,均应将建议书提交人民检察院审查,不论两者意见是否一致,必须同时将建议书和人民检察院的意见一并报送有权决定的机关,保证这些法定措施公正适用。
另一方面强化检察机关纠正违法通知书的执行效力,规定被纠正违法的刑罚执行机关必须在规定的时间内纠正违法,且及时将纠正情况向检察机关通报。
五是对刑事赔偿监督。
笔者建议在刑事赔偿法中作如下规定:
最高人民检察院对各级人民法院赔偿委员会的赔偿决定,上级人民检察院对下级人民法院赔偿委员会作出的赔偿决定提出确有错误的事实和理由,同级人民法院赔偿委员会应当重新审理或指令下级人民法院赔偿委员会重新审理,作出决定。
(二)应采取以下对策强化检察机关法律监督的职能
1、切实增强检察机关的地位。
检察机关作为法律监督机关,虽然是宪法的明确规定,但也要得到社会的认同。
强化检察机关的法律法律监督职能,实行要强化检察机关作为法律监督的法律地位及社会认同感。
2、切实强化检察机关法律监督手段。
一是应强化检察机关知情手段。
要监督违法犯罪,必须有知晓违法犯罪的途径和办法,单凭群众举报实施的监督,是被动的、不充分的监督。
检察机关要享有充分的知情权,必须介入行政执法机关、司法机关的执法活动。
二是应强化检察机关对违法犯罪行为一纠到底的权力。
监督权当然是程序上的,但这种纠错程序应当是在“错误”被纠正之前始终得以延续,直道某一权威机构认为该“错误”不是错误为止。
三是应强化检察机关对职务犯罪的侦查手段。
对职务犯罪的检察监督,既是检察机关法律监督权有机组成部分,又是检察机关行使其他法律监督职能的有效手段。
目前,检察机关立案查处的职务犯罪案件呈下降之势,这里既有预防工作的功能,发案可能减少,但也不可否认存在查究不力的问题。
其主要原因是现行法律没有赋予检察机关足够的、强有力的侦查手段,案件难侦、难破。
法律必须根据查处职务犯罪工作的现实需要,赋予检察机关新的侦查手段、如技术侦查手段等。
3、切实强化检察机关法律监督基础条件。
检察机关要履行好法律监督职责,发挥好职能作用,必须具备良好的基础条件,如物资装备、技术装备、人员素质等。
否则,就力不从心,社会各界也难以信服,监督更无从谈起。
一是针对当前的立法对刑事立案监督制度规定的不够具体,可操作性较差的现状应采取如下对策:
其一,完善刑事立案监督对象和范围的法律规定,将所有拥有刑事立案权的机关都纳入监督范围,将对积极立案行为的监督同对消极立案行为的监督有机地结合起来,形成一个完整、严密的刑事立案监督体系。
其二,赋予人民检察院在刑事立案监督活动中的立案监督调查权,刑事立案监督决定权、刑事立案监督处罚建议权、人民检察院在纠正违法过程中,认为需要给予违法责任人员行政处罚时,有权提出行政处罚意见书,刑事立案主体接到意见书后,应对违法责任人员给予相应的处罚,并将处理结果书面告知人民检察院。
二是明确侦查监督客体,完善侦查监督主体的权力设定。
侦查监督的客体是案件侦查行为的运作,其起点为侦查之开始,终点为侦查之终结,既包括对侦查程序行为的监督,又包括对侦查手段的监督。
一要赋予侦查监督主体侦查督促和指挥权。
对于案件侦查主体的不作为行为或消极行为,侦查监督主体应通过口头或书面形式予以督促,责令其作为或积极行为。
侦查监督主体应不受限制地参与案件侦查工作,便于督促和指挥。
二要完善侦查监督主体的侦查行为审批权。
侦查主体采取任何侦查程序行为和非任意侦查手段,都应经侦查监督主体书面同意后以令状的方式予以批准。
在紧急情况下,必须在事后及时补办审批手续,审批不合格的,必须解除原侦查行为。
三要明确监督主体的侦查行为结果评判权。
案件侦查主体报请审批的侦查行为,在获得批准并实施该行为后,必须将实施该行为的具体结果呈报侦查监督主体,以对该结果进行评价。
四要规范侦查监督主体的自行侦查权,对基于集体回避、严重不作为、严理违法等情况,赋予检察机关代位侦查权。
三是对法院的审判活动中针对刑事审判监督存在的难点和缺陷,进一步强化刑事审判监督、完善刑事审判监督立法当属必要。
其一,恢复原《刑事诉讼法》第112条对庭审活动可当庭提出的规定,对法院的违反程序的行为或在庭审中发现审判可能造成国家或公民个人合法权益损害的,有权责令中止审判。
其二,将第一审程序的自诉案件、刑事附带民事诉讼案件,适用简易程序审理的案件,对审判监督程序中法院引起的再审案件以及死刑复核程序案件,书面审理的案件以及法院作出的决定纳入监督范围。
其三在法律上规定检察机关拥有向人大提出弹劾权,如审判人员拒绝纠正违法行为,检察机关有权向人大提起弹劾权,建议撤销其审判员资格。
四是对于刑罚执行的监督,一方面为保证对刑事判决、裁定变更执行的监督落到实处,保证检察机关能事前、事中和事后监督,刑事诉讼法和监狱法有必要补充规定,凡是执行机关认为依法应当适用任何一种变更执行措施时,均应将建议书提交人民检察院审查,不论两者意见是否一致,必须同时将建议书和人民检察院的意见一并报送有权决定的机关,保证这些法定措施公正适用。
另一方面强化检察机关纠正违法通知书的执行效力,规定被纠正违法的刑罚执行机关必须在规定的时间内纠正违法,且及时将纠正情况向检察机关通报。
五是对刑事赔偿监督。
笔者建议在刑事赔偿法中作如下规定:
最高人民检察院对各级人民法院赔偿委员会的赔偿决定,上级人民检察院对下级人民法院赔偿委员会作出的赔偿决定提出确有错误的事实和理由,同级人民法院赔偿委员会应当重新审理或指令下级人民法院赔偿委员会重新审理,作出决定。
总之,进一步强化检察机关的法律监督职能,既是法制社会的需要,更是检察体制改革的努力方向。
《刑事诉讼法》修改后,对检察机关提出了新的要求,增加了一些新的任务,给侦查监督工作带来了新的挑战,我们首要的任务是尽快转变执法观点,树立正确的、符合修改后《刑事诉讼法》立法精神和要求的执法理念,摒弃陈旧的、不合时宜的执法观念。
做到既敢于监督,刚直不阿,又善于监督,慎重行事,讲究方式方法,不断提高监督水平,更好地担负其维护司法公正、维护社会公平正义的责任。
要不断增强监督意识,加大监督力度,要不断学习和研究新诉讼法出现的新程序、新机制,准确把握新程序、新机制中的立法精神和程序意义,还要注意不断发现和总结出现的新问题,着重寻找解决问题之道,逐步完善对刑事诉讼进行监督的水平。
只要不断提高自身能力水平,才能办理好新型案件,才能在更加复杂的局势下,处理更多、更复杂的案件。
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