哈尔滨市新型城镇化建设领域PPP项目应用参考指南.docx
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哈尔滨市新型城镇化建设领域PPP项目应用参考指南
哈尔滨市新型城镇化建设领域PPP项目应用参考指南
1政府与社会资本合作(PPP)概述
PPP的含义
基本概念
为开展基础设施建设和提供相应管理服务,政府部门和社会资本之间建立的一系列合作伙伴关系。
合作目标
社会资本获得一定利益的同时,有效满足社会公共服务需要。
合作动机
政府部门:
破解由于政府财力限制而形成的巨大融资压力,利用社会资本的优势低成本提供质优价廉的公共物品和公共服务。
社会资本:
利用其管理能力和经验来获利。
实现途径
在合作项目上,政府与社会资本实现优势资源结合与风险分担。
合作保障
以正式合同为核心、包含信任机制在内的一系列法律和道德约束。
实际意义
创新投融资机制,推动各类资本优势互补,实现管理优化和效率提升。
PPP的适用范围
新型城镇化项目
一个地域内的包括基础设施、公共服务、产业类项目的集合
类似于商业综合体项目,但概念更加广泛,是一个社会经济综合体项目,按照企业化运营城镇的思路进行整体开发。
基础设施类
涉水项目
城镇供水、排水、污水处理、水环境治理工程等。
燃气和能源项目
管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站、加油站及管网等。
环卫环保项目
垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、建筑垃圾综合利用等。
城市道路交通项目
轨道交通、公共交通、道路桥梁。
市政公用设施建设项目
城市共同沟、综合管廊、园林绿化等。
供热项目
热源厂、供热管网、换热站等。
市政公用设施管养项目
道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等。
公共服务类
医疗保障、旅游、教育培训、健康养老等。
PPP的主要模式
PPP主要模式
经营性项目
具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目
可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。
如涉水项目中的城镇供水,城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站等项目,城市供热、可收费道路等项目。
准经营性项目
经营收费不足以覆盖投资成本需政府补贴部分资金或资源的项目
可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。
如综合管廊、轨道交通(城际交通)、公共交通项目,涉水项目中的污水处理、中水回用等厂网一体化项目,环卫环保项目中的垃圾收运系统及生活垃圾处理焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程,餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化项目。
非经营性项目
缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目
可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。
如涉水项目中的城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境治理项目,市政公用中的道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管养项目等。
应用PPP的主要原则
合理界定政府的职责定位
政府要树立平等意识及合作观念,由公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。
营造公开透明的政策环境
政府通过完善制度设计,营造良好的政策环境,确保PPP项目做到决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。
建立合理的投资回报机制
政府通过授予特许经营权、资费设计与调整安排、财政补贴等形式使社会资本获得合理回报,调动社会资本的积极性,同时要防止不合理的让利或利益输送。
政府要确定合理的资费标准,完善价格调整机制,及时足额完成对社会资本的支付。
政府支付的服务费应该通过竞争程序确定,并纳入到地方财政的预算管理。
构建有效的风险分担机制
按照风险收益对等原则,在政府和社会资本间合理分配项目风险。
原则上,项目的建设、运营风险由社会资本承担,法律、政策调整风险由政府承担,自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。
保证合作双方的合法权益
在平等协商、依法合规的基础上,按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。
合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识,项目合同一经签署必须严格执行,无故违约必须承担相应责任。
2PPP项目运作的基本流程
PPP项目运作的基本流程
项目识别
项目发起→项目筛选→项目评估→财政承受能力论证
项目准备
管理构架组建→实施方案编制→实施方案审核
项目采购
项目预审→采购文件编制→响应文件评审→谈判与合同签署
项目执行
项目公司设立→融资管理→绩效监测→支付→中期评估
项目移交
移交准备→性能测试→资产交割→绩效评价
项目识别
项目识别
项目发起
①PPP项目由政府发起为主,也可以由社会资本发起。
②政府组织相关部门,根据城市规划,梳理基础设施领域的拟建项目和存量项目,决定可通过PPP模式运作的具体项目清单。
③社会资本向政府推荐潜在PPP项目,需向政府提交项目建议书。
④建设PPP项目库,对由政府发起或社会资本发起的潜在PPP项目进行统一管理。
项目筛选
①对项目库中潜在项目进行筛选评估,确定备选项目。
②财政部门根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。
③对列入年度开发计划的项目,项目发起方需按要求提供相关资料。
新建、改建项目需提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目需提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
项目评估
项目评估包含定性评估和定量评估两个方面。
①定性评价重在评估PPP能否在供给效率上优于传统采购模式。
②定量评价重在评估PPP能否有效降低项目全周期成本。
财政承受能力论证
①对需要政府付费或补贴的项目,要开展财政承受能力论证。
②每年政府付费或补贴不得超过当年财政收入的一定比例。
项目准备
项目准备
管理架构组建
专门协调机构
由县级(含)以上地方人民政府建立,主要负责项目评审、组织协调和检查督导工作。
项目实施机构
由政府或其指定的有关职能部门或事业单位担任,负责项目的准备、采购、监管、移交等工作。
实施方案编制
项目概况
基本情况
项目提供的公共产品和服务内容、采用PPP的必要性和可行性、项目的目标及意义等。
经济技术指标
项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明及资金来源等。
项目公司股权状况
是否要设立项目公司及公司的股权结构等。
风险分配框架
①项目风险的分配需要综合考虑多种因素。
②原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担;法律、政策和最低需求等风险由政府承担;不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
项目运作方式
①主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。
②具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等多种因素综合决定。
交易结构
投融资结构
主要说明资本性支出的资金来源、性质、用途;项目资产的形成和转移等。
回报机制
主要说明社会资本取得投资回报的资金来源。
相关配套安排
主要说明项目以外相关机构提供的土地、水、电、气及道路等配套实施及项目所需要的上下游服务。
合同体系
合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。
项目合同是其中最核心的法律文件。
监管架构
授权关系
①政府对项目实施机构的授权。
②政府或项目实施机构对社会资本的授权。
监管方式
履约管理、行政监管、公众监督等。
采购方式选择
①采购方式有公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商、单一来源采购五种。
②根据实际需要选择合适的方式。
实施方案审核
由财政部门对项目实施方案进行物有所值及财政承受能力验证,通过验证的,由项目实施机构报政府审核;未通过验证的,可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的,不再采用PPP模式。
项目采购
项目采购
资格预审
准备资格预审文件
项目实施机构根据项目需要准备相关的资格预审文件。
发布资格预审公告
①资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。
②资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。
提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。
邀请社会资本参与
有3家以上社会资本通过资格预审,继续进行采购文件编制。
如果不足3家,调整实施方案后重新组织资格预审,如果仍然不足3家,依法调整实施方案选择的采购方式。
采购文件编制
①项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知(包括密封、签署、盖章要求等)、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。
②采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的,项目采购文件除上款规定的内容外,还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容,包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。
响应文件评审
评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。
评审专家可以由项目实施机构自行选定,但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。
项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。
谈判与合同签署
成立采购结果确认谈判工作组
由项目实施结构成立,专门负责谈判及合同签署工作。
合同签署前的确认谈判
①按照候选社会资本投资主体的排名,依次与候选社会资本投资主体及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判,率先达成一致的即为中选者。
②确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款,不得与排序在前但已终止谈判的社会资本投资主体进行再次谈判。
签署确认谈判备忘录
与中选社会资本投资主体签署确认谈判备忘录。
公示采购结果及合同文本
①将采购结果及合同文本进行公示,公示期不得少于5个工作日。
②合同文本应将中选社会资本投资主体响应文件中的重要承诺和技术文件作为附件。
③合同文本涉及国家机密或商业秘密的内容可以不公示。
合同签署
公示期满无异议的项目合同,应在政府审核同意后,由项目实施机构与中选社会资本投资主体签署。
项目执行
项目执行
项目公司设立
①社会资本可依法设立项目公司。
②政府可指定相关机构依法参股项目公司。
③项目实施机构及财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立项目公司。
融资管理
①项目融资由社会资本或项目公司负责。
项目实施机构应做好监督管理工作。
②社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的,政府可提取履约保函直至终止项目合同;遇到系统性金融风险或不可抗力的,政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。
③当项目出现重大经营或财务风险,威胁或侵害债权人利益时,债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款,要求社会资本或项目公司改善管理等。
在直接介入协议或条款约定期限内,重大风险已解除的,债权人应停止介入。
绩效监测与支付
①项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报财政部门备案。
②政府有支付义务的,项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。
③设置超额收益分享机制的,社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。
④项目实际绩效优于约定标准的,项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款,并可将其作为项目期满合同能否展期的依据;未达到约定标准的,项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。
⑤社会资本或项目公司违反项目合同约定,威胁公共产品和服务持续稳定安全供给,或危及国家安全和重大公共利益的,政府有权临时接管项目,直至启动项目提前终止程序。
临时接管项目所产生的一切费用,将根据项目合同约定,由违约方单独承担或由各责任方分担。
社会资本或项目公司应承担的临时接管费用,可以从其应获终止补偿中扣减。
中期评估
①项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估。
②中期评估重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门备案。
项目移交
项目移交
移交准备
项目移交工作组
由项目实施机构或政府指定机构组建。
确定移交形式
包括期满终止移交及提前终止移交两种。
确定补偿方式
包括无偿移交和有偿移交两种。
确定移交内容
项目资产、人员、文档、知识产权等。
确定移交标准
设备完好率、最短可使用年限等。
性能测试
①项目移交工作组根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式,制定资产评估和性能测试方案。
②项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构,按照项目合同约定的评估方式,对移交资产进行资产评估,作为确定补偿金额的依据。
③项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。
性能测试结果不达标的,移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。
资产交割
社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构,办妥法律过户和管理权移交手续。
绩效评价
项目移交完成后,财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。
3对于PPP项目准备的进一步说明
PPP项目准备
按流程
管理构架组建→实施方案编制→实施方案审核。
按性质
组织准备
成立相应机构来推动PPP项目。
制度准备
建立适当的制度框架。
技术准备
初步确定PPP项目的技术规格。
财务准备
初步确定平衡PPP项目的收入和支出。
说明
从PPP项目运作的基本流程上看,PPP项目准备包括管理架构组建、实施方案编制以及实施方案审核三个步骤。
组建管理构架需要成立专门协调机构及项目实施机构,这是一种组织层面上的准备。
编制实施方案需要明确项目的采购方式、经济技术指标、投融资结构、回报机制等等,这是在制度层面、技术层面以及财务层面上进行的准备。
因此,从流程上看,项目准备由三个步骤组成,但从准备的性质上看,项目准备可以看成是由组织准备、制度准备、技术准备以及财务准备所构成的。
组织准备
组织准备
目的
政府部门必须有相应的机构设置来推动PPP项目以期能够有效利用PPP。
针对某个PPP项目,必须明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构。
作用
在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
项目实施机构工作过程中应致力于确保政府部门的相关机构及利益相关者按照统一的方法行动并遵守约定的指导方针。
联审机制
为提高工作效率,政府可会同相关部门建立PPP项目的联审机制,从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面,对项目实施方案进行可行性评估,确保“物有所值”。
审查结果作为项目决策的重要依据。
人力资源
政府应加强引导,积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用,提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。
加强PPP相关业务培训,培养专业队伍和人才。
制度准备
制度准备
不可控约束
①PPP项目的实施必须接受现有相关制度的约束。
②在实施一项PPP项目之前,先要对该PPP项目面临的制度约束进行评估。
比如与该项目相关的法律规定、收费或补贴政策、服务质量标准、自然资源保护管理要求、环境和健康方面的规定等等。
可控约束
①鼓励并支持社会资本参与到公共领域的制度环境是成功实施PPP项目的基本条件,如果制度环境不明确,社会资本会因为项目的不可预测性及高风险性而放弃参与PPP项目。
②对于本级政府能够控制的相关制度因素,应向着有利于实施PPP项目的方向进行积极调整、改进和完善。
③可控约束调控应有助于向社会资本传递下列信号:
政府重视PPP项目并致力为PPP项目的实施创造良好的政策条件;在PPP项目中,政府与社会资本是平等主体,法律及合同会得到尊重,政府将遵守契约精神,社会资本的利益会得到法律的保护,必要时可以通过法庭或仲裁手段强制执行。
技术准备
技术准备
决定因素
①在PPP项目的准备阶段,必须初步确定该PPP项目的技术规格。
比如说,在一个供水PPP项目的准备阶段,政府部门就需要初步确定诸如压力、水质量、废水处理等技术规格。
②一个PPP项目技术规格的制定与政府部门期望的覆盖目标及服务标准直接相关。
③技术规格的制定也取决于对于所涉行业需求状况、融资难易程度、投资回报率等因素的评估。
注意事项
①政府部门制定的技术条款如果过于严格,没有为社会资本留下调整的余地,可能会导致社会资本难以采用最经济的技术解决方案。
②政府部门制定的技术条款如果过于宽松,可能会导致出现众多差异巨大且难以比较或排序的方案。
③政府部门应对期望实现的技术结果进行明确的规定,至于技术的过程或方法等,可以让社会资本拥有合理的发挥空间,选择出实现期望结果的最有效方式。
财务准备
财务准备
项目融资
①PPP项目通常需要融资,即为初始投资筹集外部资金,并通过未来的收益流加以偿还。
外部融资的成本必然会影响到PPP项目的效益以及费率的制定。
②PPP项目的融资往往由社会资本来承担,社会资本通常会选择成立一个项目公司来参与PPP项目,项目公司可能只有单一的股东,也可能有多个股东。
项目公司的股东通常不会提供项目所需要的全部资金,他们会提供一部分资金作为所有者权益,并从金融机构借入其余资金。
③从金融机构获取资金的难易程度与PPP项目的资信状况密切相关。
某些影响PPP项目资信状况的因素在设计PPP之时就处于政府的控制范围之内。
比如具有吸引力的项目设计与费率、可信的承购安排以及透明的监管体系等。
资费设计
①PPP项目资费的设计要综合考虑客户的支付意愿及支付能力、成本回收、社会资本的投资利润率、财政补贴额度等众多因素并在不同的利益诉求中寻找某种平衡。
②社会资本参与PPP项目的目的是追求利润。
服务标准(成本)和资费(收入)决定了社会资本的利润机会。
③如果政府部门能够减轻或化解某些风险,社会资本会愿意接受更低的回报率。
④资费的设计应该体现公平性并且反映项目的成本,获得相同或相近服务的用户应该支付相似的价格,接受更低质量服务的人群应当获得更低的价格。
⑤简单且容易理解的资费设计有助于消费者快速获取资费信息并作出消费决策,但过于简单的资费设计可能会导致激励不足或对公平性产生负面的影响。
因此,好的资费设计应该能够在各种不同的目标之间取得平衡。
⑥PPP项目的资费设计可以采用成本加成机制或价格上限机制。
成本加成机制即通过在成本基础上加上一定比例的利润的方法来进行定价,这种定价机制允许社会资本将所有的成本转嫁给消费者并获取一定的利润。
表面上看,资费的设计与已经发生的成本得到了良好的匹配,但由于收益率得到了保证,社会资本将没有足够的动力去提高经营效率,相反,这种机制会激励社会资本增加运营的成本从而获取更大的利润。
在这种情况下,政府部门应该注重对于社会资本总成本基数的监管和审查。
与成本加成机制相比,价格上限机制提供了更加直接的效率激励。
价格上限一旦设定,就等于是设定了收入的上限。
社会资本为了获得更大的利润,势必会致力于提高经营效率并降低经营成本。
对于社会资本而言,价格上限机制下降面临比成本加成机制下更大的风险,因为其成本控制存在相对大的不确定性。
但如果政府设置的价格上限较高,则会对社会资本产生很大的吸引力。
⑦交叉补贴经常被应用于资费设计,它通过提高对某个顾客群体收取的平均资费来降低向另一个顾客群体收取的平均资费。
交叉补贴最常用的形式是阶梯式收费,企业用户为家庭用户提供补贴或大用量用户对小用量用户提供补贴。
补贴设计
①如果资费的设计不足以使社会资本收回成本,为了使PPP项目具有可行性,必须由政府对社会资本进行必要的补贴。
政府补贴既可以针对整个PPP项目,也可以针对向特定的(比如说低收入的)消费者人群提供的服务。
政府通常可以通过提供补贴来降低资费的水平,以达到帮助贫困人群、解决公共健康问题和环境问题的目的。
②常用的政府补贴类型有现金补贴、政府为商业风险提供免费担保、降低资本成本、实物划拨及税收减免等。
③现金补贴指政府向社会资本支付现金款项以支付部分投资或购买相关服务。
现金补贴的初衷是为了使社会资本有足够的激励参与并完成PPP项目,但如果运用不当,可能会激励无效经营或产生其他不良后果。
④在无法或很难增加资费且资费收入不足以弥补投入成本时,政府部门可以向社会资本提供现金补贴。
在这种情况下,应提前设置补贴的数额,可以规定逐年减少补贴数额直至取消补贴,同时提高经营效率并逐步上调资费。
⑤政府补贴的另一种形式是降低资本成本,即降低社会资本的借贷成本。
比如政府可以通过提供担保的方式来降低PPP项目的债务成本。
⑥政府还可以通过实物划拨或税收减免等形式来进行补贴。
最常见的实物划拨形式是土地划拨。
税收减免也是一种变相的补贴,常被用于支持公共事业的PPP项目。
4对于PPP项目采购的进一步说明
PPP项目的采购
选择采购方式
根据实际情况的需要以及各种采购方式的优缺点最终选择适当的采购方式。
招标准备
申请手续→编制文件。
公告和资格预审
公布PPP项目信息,确保投标方的资质与能力。
评标流程
抽取评标专家→开标→评标→定标。
合同谈判
为签订合同做准备。
签订合同
政府与社会资本达成一致意见,签订PPP项目合同。
选择采购方式
选择采购方式
单一来源采购
含义
采购人向特定的一个供应商采购的一种政府采购方式。
适用条件
①紧急采购的时效性。
②只能从唯一的供应商或承包商取得货物、工程或服务的客观性。
③必须保证原有采购项目的一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十。
程序流程
申请报批→成立谈判小组→与供应商谈判→供应商提交履约保证金→签订合同→单一来源采购资料归档→合同履行与验收。
特别说明
采购人应当尽量避免采购单一来源采购方式。
竞争性谈判
含义
采购人或代理机构通过与多家供应商(不少于三家)进行谈判,最后从中确定中标供应商。
适用条件
①招标后没有供应商投标或没有合格标的或者重新招标未能成立的。
②技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的。
③采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的。
④不能事先计算出价格总额的。
程序流程
成立谈判小组→制定谈判文件→确定邀请参加谈判
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