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公共行政学教案天津师范大学
公共行政学教案
第一章绪论
第一节公共行政与公共行政学
一、公共行政的概念
公共行政是指国家和其他履行公共行政职能的公共部门依法行使公共权力,对社会公共事务进行组织和管理的活动。
这一定义具有以下几个基本要点:
第一,公共行政的主体是国家公共行政机关和具有公共管理职能的公共组织。
第二,公共行政的对象主要是社会公共事务。
第三,公共行政应当依法进行。
第四,公共行政的实质是国家公共行政机关和其他公共组织对社会事务的组织和管理活动。
二、公共行政的特点
公共行政与其他组织的管理相比,具有公共性、权威性、规范性、民主性、效率性等特点。
三、公共行政学的含义和特点
公共行政学是研究公共组织进行公共行政活动的一门学问。
具体来说,公共行政学是研究公共行政组织依法管理社会事务的规律和特点的理论体系。
公共行政学的特点:
政治性、应用性、综合性、变革性。
第二节公共行政学的形成和发展
一、公共行政学产生的历史背景
公共行政学是行政国家时代的产物;科学管理运动的兴起,推动了公共行政学的形成和发展;与国家行政有关的理论和政府行政实践为公共行政学的产生奠定了基础。
二、西方公共行政学的发展
政治与行政两分法时期;对政治与行政两分法的超越;多元化发展时期。
(一)政治与行政两分法时期
美国学者威尔逊和古德诺提出政治与行政两分论
美国学者泰勒为代表的科学管理理论;德国学者韦伯为代表的官僚模型学派;法国的法约尔为代表的行政管理学派;美国学者古立克提出行政管理人员的7项职责。
(二)对政治与行政两分法的超越
巴纳德、达尔、强调行政研究的政治因素;西蒙将决策问题视为行政学研究的核心;心理学运用于行政管理研究,实现管理研究与心理研究的结合。
(三)多元化发展时期
运用系统论研究行政组织与管理,形成系统行政论;公共行政学研究的领域朝向多元化发展。
三、中国公共行政学研究的回顾和展望
(一)中国行政学的兴起
成就包括:
建立起公共行政学的体系架构;初步显示出交叉性优势;理论研究有了较大的进展;应用公共行政学得到了发展;分支公共行政学在不断开拓;技术含量不断增加。
不足包括:
西方传统行政学的影响较明显;体系尚缺乏内在的规律或逻辑;体系的研究内容层次不清;比较公共行政学研究不够发达;用综合知识研究公共行政现象不够;研究对象局限性较大。
(二)中国公共行政学发展的基本原则
坚持中国的特色;坚持理论联系实际;加强跨学科、跨专业的综合性研究;加强分支学科和部门公共行政的研究;加强比较公共行政研究。
(三)中国行政学发展的主要内容
基础公共行政学研究;应用公共行政学研究;发展公共行政学研究。
第三节学习和研究公共行政学的意义和方法
一、学习和研究公共行政学的意义
公共行政管理高效化的需要;公共行政管理科学化的需要;提高政府能力的需要;促进社会进步和社会发展的需要。
二、学习和研究公共行政学的方法
历史研究法;比较研究法;法学研究法;案例研究法;理论研究法;行为科学研究法;系统研究法。
第二章公共行政职能
第一节 公共行政职能及其体系
一、公共行政职能的概念
公共行政职能是指具有行政权的国家机关和社会公共组织在依法对国家及社会公共事务实施管理和服务时所负有的职责和发挥的功能。
概念理解
主体是国家行政机关和其他公共组织;对象广泛地涉及政治、经济、文化、社会等多个领域;依法行政是行政职能得以履行的一种重要方式
二、公共行政职能体系
(一)从公共行政职能的属性出发,可以将公共行政职能划分为统治职能、管理职能和服务职能
统治职能---政府为了维护统治阶级的统治,实现统治阶级阶级利益而履行的职能;
管理职能---政府管理社会公共事务的职能,是政府的基本职能之一;
服务职能---行政组织服务于社会的职能。
(二)从公共行政职能的范围出发,可以将公共行政职能划分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能
政治职能包括:
军事职能;外交职能;民主职能;治安职能。
经济职能包括:
为弥补市场失灵而担负的职能;为弥补市场不能而担负的职能;为弥补市场体制不健全而担负的职能。
文化职能包括:
支持科学发展;发展教育;发展文艺事业;其他职能。
社会职能包括:
社会福利;社会救助;社会保障;社会优抚。
(三)从公共行政职能的运行过程出发,可以将公共行政职能划分为计划、组织、控制等职能
七职能论;六职能论;五职能论;四职能论;三职能论
第二节 公共行政职能的比较研究
一、公共行政职能确定的理论基础
公共行政职能体系的建立肇始于三种国家职能的划分,在"三权分立"的政府组织原则中得到了重要发展,并通过政治与行政两分论的倡导而进一步清晰。
二、公共行政职能体系的比较
(一)自然经济社会的公共行政职能体系
氏族社会:
社会服务和社会管理两种职能;
奴隶社会:
阶级统治的职能开始出现,并成为政府职能的重要部分;
封建社会至市场经济产生前:
阶级统治职能和政治整合职能为主导的行政职能体系。
(二)市场经济社会的公共行政职能体系
传统市场经济---主要表现为自由放任的有限行政职能模式;
现代市场经济---主张国家干预的凯恩斯主义受到推崇。
(三)我国建国以后公共行政职能体系的历史演变
第一次转变是由阶级斗争向民主建设转变
第一次机构改革,国务院所属机构从81个减到60个;第二次机构改革将国家机关工作人员减少了1/3左右;第三次所谓的精简则将国务院机构减少到33个,其中,工作人员减少了2/3以上。
第二次转变是由以政治职能为中心向以经济职能为中心转变
1982年、1988年、1993年的行政改革仍然围绕着机构精简展开;1998年,我国进行了第7次行政体制改革,确立了政企分开、机构精简、依法行政等原则;20XX年,我国再一次进行行政改革。
三、公共行政职能理论比较研究
(一)公共行政职能理论的一般考察
(二)自由放任的公共行政职能理论
可以从经济自由主义与政治自由主义两个方面来理解;
英国经济学家亚当·斯密奠定了自由放任行政职能的基础;
政治学理论从自然状态、自然法、社会契约等理论架构论证政府干预的不合理性,认为"管得最少的政府就是最好的政府"。
(三)国家干预的公共行政职能理论
经济学家的国家干预思想经历了从重商主义,凯恩斯主义到新凯恩斯主义的转变;
政治理论家从社会正义的角度来论证国家干预的合理性,其思想以新自由主义为核心。
(四)正确认识两类公共行政职能理论
两派学者均认同市场的天然缺陷、政府与市场相互替代的合理性;均努力奉行市场为主、政府为辅的政策;对于公共行政职能的扩张都趋向于某种程度上的认同。
第三节 公共行政职能转变
一、公共行政职能转变的动力及其趋势
(一)公共行政职能转变的概念
公共行政职能转变也称政府职能转变,是公共行政职能体系的变化,表现为公共行政职能体系重心的变化、内容的调整等结构性的变化。
公共行政职能转变的原因:
经济基础发展的动力;公共行政环境作用的动力;行政职能自身的动力。
(二)公共行政职能转变的趋势
公共行政职能转变包含了两个重要方面:
从公共行政职能的范围上看,由"全能行政"转向"有限行政";从公共行政职能重心的转变来看,公共行政职能向管理与服务并重方向转变。
二、我国社会变迁与公共行政职能转变
(一)我国公共行政职能转变的动力分析
经济生活的市场化;政治生活的民主化;社会生活的多元化。
(二)我国公共行政职能的转变
我国政府公共行政职能的转变方向:
经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
加快现代企业制度的建设,建立良性的政企关系;加强宏观调控与监督服务职能,理顺政府与市场的关系。
影响我国行政职能转变的因素:
从外部看,行政职能的转变有赖于市场经济的建设、政治民主的加强、社会多元体系的进一步发展;从内部看,行政职能的转变还有赖于克服行政部门自身的阻力,缓和由于权力与利益重新组和而可能造成的紧张局面。
第三章公共行政组织
第一节 组织与公共行政组织
一、组织的意义
在人类社会漫长的进化过程中,组织始终是人类赖以生存和发展的主要形式。
人是构成组织的要件,组织是构成社会的要件。
人类社会生活需要的多样性决定了社会组织的多样性。
组织是某些社会成员为了达到特定的共同目标而自觉形成的有一定秩序和功能的排列组合体。
二、公共行政组织的概念
公共行政组织是为实现国家的政治统治、社会管理和公共服务的职能,依照宪法和组织法以及其他法律的规定,通过权力和责任的分配而形成的具有上下级统属关系的系统协调的组织形式。
三、公共行政组织的一般特征
公共行政组织作为组织的一种类型,有其自身的一般性特征。
这些特征表现为六个方面:
阶级性、服务性、权威性、法制性、系统性和发展性。
四、现代公共行政组织的特征
机构庞大、人员增多;相互依赖,多元参加;决策多元、协调复杂;业务专门化、人员专业化;接受公众监督,重视社会目的;人际关系冷漠,官僚化倾向滋长;组织形式现代化,管理手段科学化。
第二节 组织理论的产生与演变
一、组织理论的演进过程
古典组织理论;新古典组织理论;行为科学的组织理论;现代组织理论;组织理论新的发展趋势。
(一)古典组织理论
以泰勒为代表的科学管理学派;以法约尔为代表的行政管理学派;韦伯提出的官僚模型理论。
(二)新古典组织理论
在集权与分权的关系上主张分权;在组织形式上倾向于扁平形的组织,主张部门化;在组织结构方面,提出了"非正式组织"概念,承认并重视与非正式组织同存的组织结构。
(三)行为科学的组织理论
代表人物有巴纳德、梅奥、马斯洛、赫茨伯格、麦格雷戈;梅奥等人的最主要贡献是认为组织不仅是个技术--经济系统,而且是个社会系统,对人的激励不仅有经济方面,还有社会和心理方面。
(四)现代组织理论
现代组织理论也称现代系统学派与权变学派,该理论认为,组织是一个开放的具有整体性能的社会技术系统;代表人物是霍曼斯、卡斯特、罗森茨韦克和利克特等。
(五)组织理论新的发展趋势
组织管理重点由物质层次、管理层次转向意识层次;强调组织文化在组织发展中的作用成为组织理论新的发展方向。
二、组织理论评述
古典组织理论强调技术、结构、制度,忽视人的主观能动性;新古典组织理论与行为科学组织理论强调人的感情、人性对组织效率的影响;现代组织理论中的系统学派和权变学派则注重环境因素,把组织看作一个开放的系统。
组织理论各自独立、各有侧重,缺少统一性。
第三节 组织设计与组织变革
一、组织设计
(一)组织设计的概念
组织设计是对组织结构及其功能的设计过程。
(二)组织设计的基本原则
任务目标原则、精干高效原则、分工协作原则、指挥统一原则、有效幅度原则、责权利结合原则、集权分权原则、稳定与适应结合原则、执行与监督分设原则。
(三)组织设计的一般程序
组织设计的基本程序都是一致的,一般有六个步骤:
管理格局和流程的总体设计;设计管理职位;规定各职位的性质与流程,制定操作程序和规范;确定各类职位的数量以及所需人员的素质和特长;规定职位人员的工资和奖励级差;分段设计组织结构,使其纳入组织整体需要。
二、组织变革
组织变革是指组织结构、经营方式、管理方式、文化观念、战略计划、组织政策等组织要素依靠组织自我调节的机制适应环境的过程。
(一)公共行政组织变革的动力
公共行政组织变革的动力就是推动决策者和公共行政领导进行组织变革的力量。
主要有:
环境的动因、职能的动因、目标和价值的动因、人事的动因、专家的动因、科学技术进步的动因。
、
(三)公共行政组织变革的阻力
公共行政组织变革的阻力主要有:
误解方面的阻力、利益方面的阻力、成本方面的阻力、组织惰性方面的阻力、变革不确定性方面的阻力、习惯性方面的阻力。
(四)强化动力和减少阻力的路径选择
在一定意义上说,公共行政组织变革的过程,就是增强动力与克服或减少阻力的过程。
其基本对策:
一是客观分析变革的动力与阻力的强弱;二是精心设计方案,加强改革宣传;三是进行人事调整,做好组织保证;四是提高普通工作人员对公共行政组织变革的参与程度;五是正确运用组织动力,消除对变革的抵制心理;六是强化革新行为;七是折衷妥协;八是提高领导者的自身素质,完善领导行为方式;九是妥善安置因改革而受到冲击的人员;十是采取正确的变革方式。
公共行政组织变革的方式:
革命性方式;渐进性方式;计划性变革方式。
公共行政组织变革要注意的几点:
选择好时机;明确从何处发动;弄清变革的范围和深度;始终把握行政组织变革的目标。
第四节 公共行政职能转变与公共行政组织发展
一、政府职能转变与公共行政组织发展的相互关系
政府职能变动构成影响公共行政组织设计和发展的根本性因素;我国政府经济管理职能的性质发生了巨大变化,因而要求公共行政组织首先作出相应的调整和变革;把明确界定政府现阶段的职能范围作为机构改革的起点工作。
二、市场经济条件下的公共行政组织发展
随着社会主义市场经济体制的建立,必须对正在改革中的公共行政组织结构予以调整和发展,从而建立与市场经济体制相适应的新的公共行政组织结构。
新的公共行政组织结构应该具有下述特征:
精简的数量结构、扁型的形态结构、弹性的运行结构、网络化的学习结构、合理的职能结构。
我国公共行政组织结构的问题:
刚性约束太强,缺少实际应用中的弹性;有些组织结构虽然具有弹性但又不够规范。
第四章公共行政领导
第一节 领导与公共行政领导
一、领导与领导活动
(一)领导的基本内涵
领导就是实现组织目标的一种特殊的行为活动。
领导活动普遍存在。
领导活动是在一定组织或团体内,统御和指导人们实现一定目标的一种高层次的社会管理活动。
领导者、被领导者和领导环境是领导活动的基本构成要素;职务、职权、职责构成了领导活动的基本规定性;领导效果更多地取决于领导者的影响力。
权力性权威和非权力性权威的区别:
表现形式;影响时限;影响效果。
(二)领导与管理
领导活动脱胎于管理活动,是一种更高层次的管理活动。
领导与管理的最大区别在于,管理是一种程序化的控制工作,而领导是一种变革力量。
管理是为组织活动选择方法、建立秩序、维持运转的行为,而领导体现的是管理过程的战略性,它是一种确定方向,开拓局面的行为。
领导者与管理者的区别:
管理者是被任命的,其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力,而领导者既可以是任命的,拥有职位职权,也可以是从一个群体中产生出来,不运用正式的权力,而是运用个人的领导魅力影响他人;管理者是组织目标的忠实执行者,而领导者是组织目标的制定者;管理者的工作包括拟定计划,建立组织机构以帮助人们实现计划,而领导者的主要职责在于影响人们为组织和集体的目标而作出贡献。
二、公共行政领导
(一)公共行政领导的基本内涵及其特性
公共行政领导是指公共行政机关的领导者为实现一定的公共行政目的,行使公共行政职权,处理公共行政事务的活动过程。
概念理解:
主体是被依法授予一定公共行政职权的领导者;客体是社会公共事务和公共行政组织内参与领导活动的组织成员;基本内容包括决策、指挥、控制、协调和监督等公共行政活动。
公共行政领导的特性:
政治性、强制性、综合性。
(二)公共行政领导者的基本素质
1.公共行政领导者素质的基本理论
"伟人论"、"品质论"和"权变论"。
2、公共行政领导者的基本素质
政治素质、思想素质、道德素质、组织管理素质、知识素质、心理素质。
3、公共行政领导者素质的培养
公共行政领导者素质的培养要坚持组合性原则、辅助性原则和情境性原则。
4、公共行政领导者素质构成的发展趋势
未来我国公共行政领导者的发展趋势:
知识型领导者将成为未来公共行政领导者的主体;创造力是未来公共行政领导者的重要素质;"超级领导"将成为重要的领导方式;较强的合作精神是对未来公共行政领导者的基本要求。
第二节 公共行政领导方式
一、关于领导方式的基本理论--管理方格理论
管理方格是美国管理学家布莱克和穆顿发明设计的,用以表示对工作任务和对人的关心程度。
管理方格采取二维构面来说明领导方式:
对人的关心程度和对工作的关心程度;它以坐标方式表现出各种组合方式,各有九种程度,可以形成81种组合。
"管理方格"中有五种典型的组合,表示5种典型的领导方式:
(1.1)型领导方式被称为"贫乏型的管理";
(1.9)型领导方式被称为"乡村俱乐部型的管理";
(9.1)型领导方式被称为"专制的任务型管理";
(9.9)型领导方式被称为"战斗集体型管理";
(5.5)型领导方式被称为"中庸之道型管理"。
二、情境因素与领导方式
公共行政领导方式的选择要受到公共行政领导所处的情境因素的强烈影响。
决定公共行政领导所处情境的主要因素:
职位权力、任务结构和领导者与被领导者的关系。
三、公共行政领导方式的基本类型
公共行政领导方式可以分为三种:
权威式的领导方式、民主式的领导方式、自由放任式的领导方式。
权威式的领导方式:
所有政策均由公共行政领导者决定;所有工作进行的步骤和技术,也由公共行政领导者发号施令;公共行政领导者与下属接触较少。
民主式的领导方式:
主要政策由公共行政组织成员集体讨论决定,公共行政领导者对下属采取鼓励与支持的态度;领导者将采取的行动和决策同下属磋商,并且鼓励下属积极参与进来。
自由放任式的领导方式:
公共行政组织成员或群众有完全的决策权,领导者主要依靠下属确定工作目标及实现方法,领导者的任务主要是给下属提供所需的信息资料,充当公共行政组织群体与外界的联系人。
第三节 公共行政领导效能
一、公共行政领导效能及其影响因素
公共行政领导效能是指公共行政领导者在其领导职位上,运用各种公共行政领导手段,实施公共行政领导行为所取得的公共行政领导效率和效益的总称。
影响公共行政领导效能的因素是多方面的,从公共行政领导的基本要素方面分析,领导者、被领导者、领导环境对领导效能都有重要的影响作用。
影响公共行政领导效能的具体因素:
明确的工作目标;工作程序的规范化程度;机构的健全程度和合理化程度;内部分工是否明确,规章是否健全;适当的公共行政组织规模;人际关系状况;信息沟通的状况;领导方式与领导环境的适应程度。
二、公共行政领导效能的考评及作用
领导效能考评可以了解公共行政领导干部的工作质量,是选拔和培训公共行政领导者的需要,是奖励的可靠依据。
三、公共行政领导效能考评标准的设置原则
考评指标要客观;考评方法要可行;考评结果要客观可靠,使人信服;考评的参与者明确所采用方法的目的和意义;考评时间要适当;考评结果要反馈。
四、公共行政领导效能考评的方式和方法
公共行政领导效能考评分为自我考评、上级考评、同事考评和下级考评(群众考评)四种方式。
对公共行政领导者考评的方法:
考试法、定量考核法、两两对比法。
第四章公共行政领导
第一节 领导与公共行政领导
一、领导与领导活动
(一)领导的基本内涵
领导就是实现组织目标的一种特殊的行为活动。
领导活动普遍存在。
领导活动是在一定组织或团体内,统御和指导人们实现一定目标的一种高层次的社会管理活动。
领导者、被领导者和领导环境是领导活动的基本构成要素;职务、职权、职责构成了领导活动的基本规定性;领导效果更多地取决于领导者的影响力。
权力性权威和非权力性权威的区别:
表现形式;影响时限;影响效果。
(二)领导与管理
领导活动脱胎于管理活动,是一种更高层次的管理活动。
领导与管理的最大区别在于,管理是一种程序化的控制工作,而领导是一种变革力量。
管理是为组织活动选择方法、建立秩序、维持运转的行为,而领导体现的是管理过程的战略性,它是一种确定方向,开拓局面的行为。
领导者与管理者的区别:
管理者是被任命的,其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力,而领导者既可以是任命的,拥有职位职权,也可以是从一个群体中产生出来,不运用正式的权力,而是运用个人的领导魅力影响他人;管理者是组织目标的忠实执行者,而领导者是组织目标的制定者;管理者的工作包括拟定计划,建立组织机构以帮助人们实现计划,而领导者的主要职责在于影响人们为组织和集体的目标而作出贡献。
二、公共行政领导
(一)公共行政领导的基本内涵及其特性
公共行政领导是指公共行政机关的领导者为实现一定的公共行政目的,行使公共行政职权,处理公共行政事务的活动过程。
概念理解:
主体是被依法授予一定公共行政职权的领导者;客体是社会公共事务和公共行政组织内参与领导活动的组织成员;基本内容包括决策、指挥、控制、协调和监督等公共行政活动。
公共行政领导的特性:
政治性、强制性、综合性。
(二)公共行政领导者的基本素质
1.公共行政领导者素质的基本理论
"伟人论"、"品质论"和"权变论"。
2、公共行政领导者的基本素质
政治素质、思想素质、道德素质、组织管理素质、知识素质、心理素质。
3、公共行政领导者素质的培养
公共行政领导者素质的培养要坚持组合性原则、辅助性原则和情境性原则。
4、公共行政领导者素质构成的发展趋势
未来我国公共行政领导者的发展趋势:
知识型领导者将成为未来公共行政领导者的主体;创造力是未来公共行政领导者的重要素质;"超级领导"将成为重要的领导方式;较强的合作精神是对未来公共行政领导者的基本要求。
第二节 公共行政领导方式
一、关于领导方式的基本理论--管理方格理论
管理方格是美国管理学家布莱克和穆顿发明设计的,用以表示对工作任务和对人的关心程度。
管理方格采取二维构面来说明领导方式:
对人的关心程度和对工作的关心程度;它以坐标方式表现出各种组合方式,各有九种程度,可以形成81种组合。
"管理方格"中有五种典型的组合,表示5种典型的领导方式:
(1.1)型领导方式被称为"贫乏型的管理";
(1.9)型领导方式被称为"乡村俱乐部型的管理";
(9.1)型领导方式被称为"专制的任务型管理";
(9.9)型领导方式被称为"战斗集体型管理";
(5.5)型领导方式被称为"中庸之道型管理"。
二、情境因素与领导方式
公共行政领导方式的选择要受到公共行政领导所处的情境因素的强烈影响。
决定公共行政领导所处情境的主要因素:
职位权力、任务结构和领导者与被领导者的关系。
三、公共行政领导方式的基本类型
公共行政领导方式可以分为三种:
权威式的领导方式、民主式的领导方式、自由放任式的领导方式。
权威式的领导方式:
所有政策均由公共行政领导者决定;所有工作进行的步骤和技术,也由公共行政领导者发号施令;公共行政领导者与下属接触较少。
民主式的领导方式:
主要政策由公共行政组织成员集体讨论决定,公共行政领导者对下属采取鼓励与支持的态度;领导者将采取的行动和决策同下属磋商,并且鼓励下属积极参与进来。
自由放任式的领导方式:
公共行政组织成员或群众有完全的决策权,领导者主要依靠下属确定工作目标及实现方法,领导者的任务主要是给下属提供所需的信息资料,充当公共行政组织群体与外界的联系人。
第三节 公共行政领导效能
一、公共行政领导效能及其影响因素
公共行政领导效能是指公共行政领导者在其领导职位上,运用各种公共行政领导手段,实施公共行政领导行为所取得的公共行政领导效率和效益的总称。
影响公共行政领导效能的因素是多方面的,从公共行政领导的基本要素方面分析,领导者、被领导者、领导环境对领导效能都有重要的影响作用。
影响公共行政领导效能的具体因素:
明确的工作目标;工作程序的规范化程度;机构的健全程度和合理化程度;内部分工是否明确,规章是否健全;适当的公共行政组织规模;人际关系状况;信息沟通的状况;领导方式与领导环境的适应程度。
二、公共行政领导效能的考评及作用
领导效能考评可以了解公共行政领导干部的工作质量,是选拔和培训公共行政领导者的需要,是奖励的可靠依据。
三、公共行政领导效能考评标准的设置原则
考评指标要客观;考评方法要可行;考评结果要客观可靠,使人信服;考评的
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