城乡统筹背景下养老服务业用地模式解析.docx
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城乡统筹背景下养老服务业用地模式解析
城乡统筹背景下养老服务业用地模式解析
根据相关统计数据,目前为止,中国的老年人已经达到13%-14%,而到2015年,我国60岁以上老年人口将达到2.16亿。
这意味着中国已经逐步进入老龄化社会,并在未来三年内将面临更为严重的老龄化问题。
如何给老年人提供一个健康的生活环境和好的生活状态已成为亟待解决的严峻课题,日趋明显的老龄化现象和当前存在的养老事业发展滞后及家庭小型化、空巢化等问题形成了现实矛盾。
针对上述问题和矛盾,国家先后出台了系列政策制度,以期推进老龄化事业的发展,全面解决当前社会养老保障制度尚不完善,公益性老龄服务设施、服务网络建设滞后,老龄服务市场发育不全、供给不足等多方面的问题。
面对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增、养老事业基础设施建设薄弱、政府投入资金有限等的现实问题,国家提出鼓励民间资本投资建设专业化的服务设施开展社会养老服务。
正是在这样的现实背景之下,养老服务业作为一类专门的服务行业在全国各地快速兴起,出现了多种形态的运营模式;同时“养老地产”这一概念也应运而生,并吸引了众多知名地产商开始投身到养老地产的开发中。
然而目前国家尚未专门针对养老服务业及养老地产出台相应的法律法规,这就导致该领域从土地政策到税收政策都存在缺失的难题。
反观各个地方政府,为有效推动本地区老龄事业发展,已经在尝试制定一些地方性法规或指导性意见作为养老服务业及养老地产的发展探索。
本文将基于上述情况,尝试对在养老产业的发展过程中,不同性质、不同类别的服务机构在现有的土地政策法规及养老产业发展政策之下的用地模式进行解析,从而为养老服务业及养老地产的发展提供一些参考。
一、国家现行用地制度分析
(一)我国实行二元化的土地所有制度
根据《物权法》和《土地管理法》的规定,我国土地分为国家所有(全民所有)和集体所有,其中城市的土地归国家所有,城市之外的农村土地归集体所有,由此形成了城乡分割的二元化的土地所有制度。
按照现行法律规定,任何单位和个人进行建设必须依法使用国有土地,除宅基地、乡镇公益建设用地、乡镇企业建设用地及乡镇公共服务建设用地外,集体土地不得用于开发建设,集体建设用地也不可流转用于农业用途之外的建设。
(二)国有建设用地的取得与开发建设
国有建设用地的取得方式包括划拨和出让两种。
划拨是符合一定条件的主体无偿取得国有建设用地的方式,对于划拨土地的取得条件,国家专门制订了划拨用地目录,只有属于该目录下的用地项目且符合其他申请条件的,才可以申请划拨土地;出让则是以招拍挂的公开方式或以定向协议方式有偿取得国有土地使用权用于开发建设的方式,其中,实施商业、工业、旅游业及商品住宅等经营性建设,或一宗土地上有两个以上用地需求者的,均需在公开平台上以招、拍、挂的方式取得。
(三)集体建设用地的取得与开发建设
尽管国家法律不允许利用集体建设用地实施开发建设,但近年来国家正致力于打破城乡二元结构,实施城乡一体化建设,其中最为关键的环节就是用地制度改革,包括集体土地用途的新型探索。
党的十七届三中全会提出了“逐步缩小征地范围”这一重要意见,同时提出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”,这为集体土地的开发探索实践提供了政策支持。
目前,集体土地用地制度改革也取得了一系列的成果,其中一个重要的方面就是集体建设用地除不能用于商品住宅开发以外,其他用途的开发建设均在逐步尝试之中。
同时,城乡建设用地增减挂钩等用地模式也为土地开发提供了一条新的思路和途径。
此外,今年3月以来,国家开始设点试验利用集体建设用地实施保障房建设的工作,试验点包括北京、上海等地。
保障房无疑属于住宅范畴,但从其用途和性质上来讲,由于其具有公益性和社会保障性,故不属于经营性商业地产范畴。
从这一政策导向来看,在集体建设用地上建设具有社会保障性和公益性的住宅将成为集体建设用地开发的又一重要突破口。
二、养老业服务体系建设及其经营模式分析
根据国务院颁布的《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》,我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成。
另一方面,养老产业建设无论是政府主导还是市场运作,都不可否认其公益性质,但在是否以营利为目的上应有所区分。
养老服务机构从其是否以营利为目的来看,分为营利性和非营利性2:
(1)非营利性养老机构通常由政府主导建设、管理,其目的是为普通民众或符合福利帮助条件的“三无人员”、五保户等提供基本的养老服务,具有公益性和福利性,存在需求量大,要求较低的特点。
目前这一形式的养老机构主要体现为社会福利院及不以营利为目的的敬老院(或养老院)、社区老年服务机构。
(2)营利性的养老产业建设也就是我们通常所说的市场养老地产,其主要用途一方面也在于解决一般性养老需求,但同时也将目光着眼于满足高端的高产家庭,开发主导和开发消费由市场决定。
虽然它是属于市场运作这种方式,但仍不能否认其公益性质。
这一形式下的养老机构多体现为经营性社区老年服务机构、养老房产(居民小区)、经营性养老院(敬老院)、老年公寓、疗养院(康复院)及老年旅游等。
从其经营模式来说,养老产业建设有以下几类:
(一)机构护理型
机构护理型养老地产主要是指,由政府投资或社会力量投资兴建的各类养老院、护理院、敬老院、福利院等。
根据投资主体和管理主体的不同,可分为公办公营、公办民营、民办民营、村办村营(村办民营、村民联办联营)
1、公办公营
公办公营是由政府组织开发和经营管理的社会福利性老年机构,即属于传统的养老院与福利院,具有非营利性、保障性的特征。
其投资主体为政府,一般情况下,通过政府划拨的方式获得土地,土地性质为国有建设用地。
该种模式下可享受民政系统按床位给予的建设补贴和运营补贴。
其盈利模式为租金+服务费。
由建设经营主体持有养老地产的产权,以房间或床位为单位进行出租,收取租赁费,同时可根据老人身体状况和养护等级收取服务费,如需特殊服务的,还可以另收取特殊服务费用。
2、公办民营
该种模式下,政府为投资建设主体,民营企业(民间资本)为运营主体,土地一般为划拨用地,土地性质为国有建设用地。
政策支持方面,可享受民政系统按床位给予的建设补贴和运营补贴。
其盈利模式为政府通过公开招投标等方式选定各类专业化的服务机构负责项目的运营和管理,养老地产的产权由建设单位持有,专业化服务机构享有一定期限的经营管理权。
选定的专业机构可通过租金+服务费的方式取得收益,同时可以通过扩大公益性宣传、提高服务等方式取得慈善捐赠、政府补贴等其他收益。
3、民办民营
尽管属于民营企业投资建设、民营企业经营管理,但该类模式仍其非营利性,即具有福利性的特征。
从其土地取得模式上来看,为降低拿地成本,减少项目前期投入,可以通过整合、置换或转变用途等方式,将闲置的医院、企业、农村集体闲置房屋以及各类公办培训中心、活动中心、疗养院、小旅馆、小招待所等设施资源改造用于养老院的建设。
其盈利方式主要是由建设经营者持有养老地产的产权,主要通过租金+服务费+建设补贴+运营补贴的方式取得收益。
4、村办村营(村办民营、村民联办联营)
此类养老机构是在集体土地上建设,由村集体经济组织独立建设或联合社会投资者共同建设、经营的模式。
村集体经济组织可以在符合规划的前提下直接利用集体建设用地,或合作公司利用入股的集体建设用地使用权进行开发,土地性质为集体建设用地,土地使用年限可参照国有建设用地。
其盈利模式为租金+服务费。
该类养老地产应体现主要服务集体经济组织成员的公共福利性,在满足本集体经济组织成员养老需求的前提下,可面向更广地区的人员提供服务。
(二)社区居家型
社区居家型是指设立项目开发公司进行项目开发建设。
其中,项目开发公司由社会投资者出资成立,或是由社会投资者与政府平台公司合作共同出资成立。
土地取得方式有两类,一是以“招拍挂”出让方式获得土地用途为居住用地、公共服务设施用地的土地,二是以协议出让方式获得土地用途为其他住宅类用地的土地,但是该方式适用于早期拿地的情况,现目前很难通过此类方式拿地。
此种模式下的盈利模式为出售+租赁+服务费+物业管理费。
将所修建房屋对外出售或采取租赁的运营模式。
社区内修建的老年活动中心、老年食堂、医护站、社区医院等基础性配套养老服务,可实行会员制,通过收取服务费的方式获取收益。
同时,还有物业管理方面的收入。
(三)城市公寓型
此种模式通常由社会投资者出资成立项目公司来运营,土地取得方式一般为以商业办公用途立项获取土地,其盈利模式为出售+租赁+物业管理服务。
一般按照酒店式公寓(产权式酒店)形式进行规划建设,物业持有者可以将酒店式公寓出售(一般可以办理产权证)也可持有通过租赁方式收取租金。
不论是出售还是租赁,物业持有人成立物业管理公司提供统一管理和服务,收取相应的物业管理费。
(四)模式四:
乡村公寓型
此种模式由社会投资者合作出资成立项目公司,或由社会投资者与项目所在地的村集体经济组织合作成立项目公司来实施运营。
土地取得方式通常由三种,一是从项目所在地的集体经济组织直接流转集体建设用地,二是通过农村土地综合整治方式取得集体建设用地,三是通过集体建设用地使用权入股方式取得集体建设用地。
土地使用年限可以参照国有集体建设用地使用年限。
其盈利模式为租赁+物业管理服务。
按照酒店式公寓(产权式酒店)形式进行规划建设,最好通过租赁方式收取租金。
采取出售方式的,在产权办理上会出现一定的障碍。
物业持有人成立物业管理公司提供统一管理和服务,收取相应的物业管理费。
(五)医疗康复型
医疗康复型养老产业应是一个综合性的养老业项目,应包括老年住宅(公寓)建设,配套服务设施主要体现出医疗康复的功能,如医院、康体中心、急救中心、应急呼叫系统等,配套服务内容体现保健计划、专业医师服务、康复服务等。
此种模式又可分为医疗机构主导型和非医疗机构主导型。
其土地取得方式应按照建设内容的性质进行区分。
如老年住宅(公寓)以住宅、商业办公性质为主;公共配套设施以公共设施服务用地为主;一些环境上的打造,如园林景观等可考虑通过租赁林地的方式进行,土地性质可以为集体林地。
盈利模式一般为租金+房价款+服务费用+物业管理费用。
对老年住宅进行出售或租赁,收取房价款或房屋租赁款。
通过提供完善的医疗康复服务收取相应的服务费用。
组建专业的物业管理服务公司,对物业进行经营管理,收取物业管理费用。
(六)旅游度假型
旅游度假养老地产也是综合性养老地产项目,主要特色是以临近环境优美的风景区或者相间田园建立养老社区、俱乐部或度假酒店,并提供各式旅游休闲服务。
鉴于成都试验区的区域特征,成都试验区比较适合发展该类型的养老地产项目。
其土地取得通常是以旅游地产立项获取土地,土地取得方式以建设内容的性质进行区分。
经营性酒店、度假村、俱乐部等可以利用集体建设用地进行建设,周边的景观打造可以利用集体林地、农用地进行建设。
涉及老年住宅建设的,以招拍挂的出让方式取得国有建设用地。
盈利方式为租金+房价款+服务费+物业管理费。
旅游度假型老年社区主要针对身体健康且具有一定经济实力的老年人,采用候鸟型养老模式使老人有机会进行异地旅游、疗养。
三、不同土地上养老地产开发的用地模式分析
(一)国有土地上养老地产开发建设模式分析
1、国有土地上非营利性养老地产建设
养老机构本身其建筑用途是住宅类别,但非营利性的养老机构从其性质上具有福利性和公益性,应当属于土地利用分类项目下,“公共管理与公共服务用地”中的“医卫慈善用地”。
因此我们认为,纯粹以政府为主导,以福利、救济及公共服务为目的的非营利性养老机构用地并非一般住宅用地,而应归为公共管理与公共服务用地类别。
正是由于此类养老机构具有非营利性、福利性、保障性甚至救助性等特征,属于国家划拨用地目录的范畴,即“非营利性社会福利设施用地——老年人社会福利设施”,因此,要在国有土地上建设此类机构,建设单位可以通过申请无偿划拨的形式取得土地。
2、国有土地上营利性养老地产开发
(1)居家社区开发模式及其用地分析
社区养老是将机构养老中的服务引入社区,实行社区的在家养老,要求社区在建设过程中必须考虑到养老服务功能的设置。
从性质上来看,养老社区属于住宅建设及其公共配套设施建设的范畴;从形态和功能上来讲,养老社区应为小面积多功能的养老机构,这些机构可设置图书阅览区、养生健康康复区、家庭关系咨询区、健身娱乐区等职能部门,有条件的可以设置小生态园区3。
养老社区本身是居家养老的辅助形式,在实践中可以以具备养老特色功能的房地产项目进行综合配套开发,也可以专门针对已有的居民小区进行配套建设。
其用地性质要从项目属性上加以区分:
1)纯营利性质的高端养老房产开发
此种模式下开发的房产通过产权转让的形式以套为单位进行房屋出售,土地的使用年限为70年。
尽管此开发项目在功能上具备了养老服务特色,但并不因此改变其商业地产的性质,因此其用地取得应当遵循商品住宅用地的取得方式,即通过招拍挂形式公开取得。
2)带公益福利性质的养老社区配套开发
这类项目由于其不完全属于商业性质,并不以出售获取利益为目的,而在于部分有偿的为附近居民提供养老服务,具备一定的公益性质,即不属于法律规定的“商品住宅”范畴。
因此在其取得方式上,如果没有两家以上的意向受让者,那么可以采用协议出让的方式。
(2)老年公寓开发模式及其用地分析
老年公寓模式与养老住宅开发既有一定相似性,都是属于以套为单位的房屋修建与经营;但又有本质上的区别,老年公寓并是出售居家式的成套房屋,而常常采取类似于产权式酒店的经营模式,经营较为灵活,即可出售也可出租,同时提供配套的人员服务与设施服务。
老年公寓建设用地从性质上来讲不属于住宅类,除了养老服务用途还可配置相应的商务办公及商业服务功能,因此更倾向于商务金融用地或其他商服用地。
其土地用途一般商业类用地(使用年限40年)或综合用地(使用年限50年)。
取得方式上来说,商业用地或商服综合用地属于法律规定应通过招拍挂形式出让的土地范畴,因此也应当通过公开出让方式取得。
(3)疗养机构开发模式用地分析
营利性的养老机构在性质和服务对象上与非营利性的养老机构所有区别。
首先,其性质虽具备一定的公益性,但并不是完全以社会福利保障为目的,而是以有偿服务的形式进行经营并获取利益;其次,及服务环境及设施设备上较一般的福利性养老机构更为优越,能够提供更为舒适的养老服务;第三,其服务对象主要以具备一定经济基础、有高端养老需求的人员,而无偿性的社会保障性养老服务一般不涉及;第四,非营利性养老机构的名称多为福利院、养老院或敬老院,而营利性养老机构尽管功能相似,但名称上有所变通,通常以老年康复中心、疗养中心等带有市场意味的名称出现。
因此,营利性的疗养机构虽然在性质上具有一定的社会公益性,但不能像非营利性养老机构那样直接通过划拨方式取得,而必须通过出让方式。
其用地性质更接近于住宅用地,但又不属于商品住宅开发,因此在符合一定条件的前提下,例如区域政策扶持、没有其他用地意向者,那么可能采取协议出让的方式取得土地。
(二)集体土地上养老地产开发建设模式分析
从2008年党的十七届三中全会召开以来,以打破城乡二元结构为目标的城乡统筹改革在全国各地均开展了不同程度的探索,其中一项重要探索内容就是农村用地制度改革及农村产权要素盘活。
将集体建设用地开发建设与养老产业相结合,越来越成为当前发展的新趋势。
1、集体土地上非营利性养老机构建设
集体土地本身可以用于农村公共管理及公共服务建设,因此农村集体兴建以福利保障性质为主的养老机构,用于本集体经济组织或某一区域内的养老服务工作。
因此,具备农村公共服务性质的养老机构建设可以直接使用集体所有的建设用地。
但应当注意以下问题:
一是该用地应当符合乡村规划,且不得占用农用地;二是养老机构的建设事宜和服务方案应当通过村民大会或村民代表大会的决议通过;三是服务对象主要以本集体经济组织内部成员为主,应当突出其满足本区域村民福利保障需求的特征。
2、集体土地上营利性养老机构建设
(1)社会投资者与村集体联合兴办养老机构
在此模式下,通常由村集体出地,社会投资者出资金,联合兴办养老机构,一方面用于解决村集体自身的养老福利需求,另一方面投资者也可自行对外经营,从而获得收益。
按照此模式,村集体属于兴办养老机构的主体之一,实际参与了养老机构建设,而为村集体内部提供养老服务的功能也使其具备了农村公共服务性质,符合集体土地的建设类别。
因此,开发建设此类养老机构的土地取得途径为村集体入股。
但其中也有几个问题需要注意,一是在开发建设类型上,鉴于国家相关法律法规明令禁止利用集体土地修建商品住宅,因此集体土地上的养老机构建设不应选取居民社区建设的模式。
结合农村本身具有的良好的自然风光和生态环境,将项目设计为疗养性、康复性的养老机构,或租赁型、产权型的养老公寓都较为适宜。
(2)社会投资者自行投资建设养老机构
在此模式下,社会投资者通过土地转让,支付转让费用获得一定期限的集体土地使用权限进行自行开发。
按照此模式,村集体不直接参与养老机构建设,而只是作为集体建设用地使用权的转让主体,收取土地流转费用。
社会投资者与村集体签订土地转让合同,取得土地使用权。
需要注意的是,建设项目在不具备农村公共服务性质的前提下,能否使用集体土地进行建设,因地区改革探索政策的不同而有所差异。
按照现行法律规定,纯开发营利性质的养老机构建设不能使用集体土地,只能依法申请使用国有土地;但成都市作为全国首批统筹城乡综合配套改革试验区,在集体土地流转方面已经做出了重大改革探索,即允许符合规划的集体建设用地流转用于除商品住宅用途及其他法律禁止用途之外的开发建设,当然也包括住宅性质以外的养老机构建设。
因此,选择此模式进行投资建设的应当因地制宜,而不可一概而论。
(三)旅游度假类养老地产开发模式
旅游度假类养老产业是目前新兴的一类养老地产开发模式,是将旅游、度假、休憩、疗养与老年产业结合起来。
此种模式一般是依托地区本身具有的自然风光资源或旅游景区资源,将其与养老产业相结合,设计适合老年人的旅游路线或建设可提供老年人服务的专门设施,从其性质上多为经营性(营利性)的模式。
此模式用地性质为旅游用地,使用年限为40年,取得方式应当依法采取招拍挂的公开出让方式。
四、对养老地产发展涉及土地问题的思考与建议
尽管“养老地产”这一概念近年来在实践中被广泛提及,且众多国内地产大鳄纷纷投身于养老地产的开发中,但在国家法律规范方面,始终未对“养老地产”进行正名,也无相关配套土地政策出台给予指引和规范。
我们认为可以从以下几方面来思考解决养老地产涉及土地问题的政策不完善问题:
一是借鉴地方实践经验,在全国范围内形成统一的法律规范。
目前,上海、北京、天津、重庆、成都等多个城市都针对养老机构服务管理工作制订了具体的规范,其中不乏对土地政策的指引。
如成都市人民政府办公厅于2009年制定出台了《关于加快我市老龄服务社会化产业化发展的意见》,其中明确规定:
“解决好养老服务产业项目建设用地。
社会力量举办养老服务机构,必须符合‘城市总体规划、土地利用总体规划、养老服务产业发展规划及其布局规划’,并按照市场原则,以招拍挂出让方式合法取得项目用地...”以及“将老龄服务业纳入我市现代服务业发展体系,并将符合条件的社会化投资、市场化运作的产业化项目列入市服务业发展引导资金支持范畴。
”
二是考虑借鉴现有的保障性住房供地制度,尽快规范养老机构建设规范供地问题。
目前,国家对于保障性住房的分类、建设标准、供地方式等都形成了一套相对完善的管理制度,而养老产业无疑也具备了社会公益保障性这样的功能,是解决我国当前老龄化问题的必由之路。
在社会发展需求和产业发展要求的双重现实之下,借鉴现有的保障性住房供地制度尽快出台养老产业的专门性土地政策法规,无疑将为养老产业的进一步规范、蓬勃发展提供更为广阔的天地。
(作者:
伍波来源:
国浩律师事务所)
“非标金融的非诉法律服务创新与金融类律师业务转型拓展实务培训”
9月13-14日·上海·
第一讲资产管理业务交易结构及前沿法律问题解析
第二讲信托主要业务模式及创新热点法律问题探讨
第三讲金融信托创新与非标业务的法律实务热点问题
第四讲金融行业投融资税务规划与税务风险管理最新实务
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