基于成本视角的我国农村信用社改革成效研究.docx
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基于成本视角的我国农村信用社改革成效研究
基于成本视角的我国农村信用社改革成效研究
[摘要]:
农村信用社改革是我国经济体制改革的一个重要组成部分,是我国社会经济制度变迁的重要环节。
农村信用社改革的目标是通过改革使其明晰产权关系,完善法人治理结构,转换经营机制,使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场活动主体和为农民、农业、农村经济发展服务的社区性地方金融机构。
我国农村信用社自2003年试点改革以来,取得了一定的成效,但这些成效的取得是以一定的改革成本为代价的。
本文主要分析农村信用社改革成本的构成及其形成原因,在此基础上进一步测算各项成本并分析各项成本在不同主体之间的分担,最后从改革成本视角探讨了我国农村信用社试点改革的成效。
[关键词]:
农村信用社改革成本成本测算改革成效
一、引言
2003年6月27日,国务院印发了《深化农村信用社改革试点方案》标志着我国农村信用社新一轮改革试点工作全面启动。
吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等8个省(市)作为第一批试点单位参加了深化农村信用社改革试点工作,在充分总结改革试点经验的基础上,2004年8月,国务院决定将深化农村信用社改革工作扩展到其他21个省(市)。
经过不断的探索和实践,农村信用社改革试点工作整体进展顺利,并取得了阶段性的成果。
通过改革,农村信用社新的管理体制基本框架初步确立,效果开始显现。
不同地区、不同经济环境、不同经营状态下的农村信用社都找到了符合自身实际情况的有效产权结构和组织模式。
截至2006年初,全国共建银行类机构48家,其中农村商业银行9家,农村合作银行39家,另有12家银行类机构批准筹备,组建以县(市)为单位的统一法人机构172家,另有273家已批准筹备。
随着农村信用社改革工作的全面开展,其资本实力明显增强,抗御风险能力迅速提高。
截至2005年6月,全国农村信用社资本净额1038亿元,比2002年末增加2256亿元,资本充足率为5.89%,比2002年末提高14.34个百分点。
农村信用社改革成效的背后是巨额的成本支出,有关数据显示,截至2005年第一季度末,国家共计向限期试点的8省(市)648家农村信用社发行专项票据368.82亿元,共计置换不良贷款318.93亿元,置换历年挂账亏损49.89亿元。
此外经国务院批准,人民银行对中西地区管理水平较高、资产质量较好的616家农村信用社增加资金扶持33.22亿元。
此次改革,全国农村信用社可享受中央银行资金扶持总额为1688亿元,其中专项票据1679亿元,专项借款8.3亿元。
国家负担的1600多亿的资金还只是改革所需资金的一半,还有一半需地方政府承担。
上述成本还只是改革过程中经济成本的直接支出,还有间接间接经济成本、社会成本、制度成本等目前还无法估算,因此明确农村信用社各项改革成本支出及其分担具有重要意义,改革成本分析及其测算也是考察农村信用社改革试点工作成效的重要依据。
二、农村信用社改革成本构成及其成因
农村信用社在深化改革过程中有成本支出,这些成本包括直接经济成本,如央行票据,也包括制度和社会方面无法直接估算的成本,如农村信用社改革对原有体制和有关利益主体的冲击,农村信用社改革“花钱买机制”愿望不能有效地实现,反而造成地方政府弄虚作假骗取民众财富和中央资金的情况也会造成改革成本的上升。
此外,国家运用资金深化农村信用社改革,却放弃了这些资金在其他方面可获得的收益,所以农村信用社改革存在着机会成本。
对农村信用社改革成本进行分类,大致可以分为四大类成本即经济成本、制度成本、社会成本、历史成本。
(一)经济成本
农村信用社改革的经济成本包括直接成本和间接成本。
直接成本是指在农村信用社改革过程中中央银行发行的专项票据1679亿元以及专项借款8.3亿元,共1688亿元。
此外还包括地方政府为深化农村信用社改革所承担的财政配套资金。
这些直接经济成本的支出也是深化农村信用社改革的机会成本。
因为将这些资金运用农村信用社改革就放弃了其利息、投资等收益,因此改革的经济成本也可以从机会成本角度来衡量。
农村信用社改革的间接成本是指由于国家对农村信用社不良资产的置换而发行专项票据以及提供专项借款从而导致基础货币的增加,引发通货膨胀,由广大社会公众承受的改革成本。
农村信用社改革中间接经济成本的支出也可以通过通货膨胀率以及社会公众资产的贬值来间接测算。
当然通货膨胀的发生是由多方面的原因引起的,有需求拉上、成本推进及结构性通货膨胀。
因此,从间接成本的角度测算农村信用社改革有一定的难度,只能通过间接方式来进行估算。
改革试点过程中,中央银行和地方政府采取措施帮助信用社消化不良资产、摆脱经营困境也构成了农村信用社改革的经济成本。
如中国人民银行对江苏省农村信用社核拨了5年期的50亿元无息再贷款。
江苏省政府从2000年开始,在随后5年每年从农村信用社营业税收入中提取8%建立省信用社风险补偿基金,支持贫困农村信用社的发展。
广东省财政拿出12亿元支持农村信用社改革,这些都构成了深化农村信用社改革的经济成本支出。
(二)制度成本
农村信用社改革的制度成本是指改革必须支付的组织创新成本及改革过程中制度强制执行所花费的成本。
此外,农村信用社改革“花钱买机制”,经济成本已经支付,但是农村信用社良好的运行机制以及完善的法人治理结构却未真正建立起来,从而产生的超出经济成本之上的成本也属于制度成本。
制度变迁理论认为,有效的组织是制度变迁的关键,而组织是否有效,取决于组织是否具有实现组织最大化目标所需的技术、知识和学习能力以及创新能力。
而我国农村信用社是行政主导型合作金融组织,信用社的发展方向、目标市场定位很大程度上取决于政府和中央银行的行为,缺乏独立的发展方向。
因此对农村信用社的发展导论和发展模式缺乏独立设计,也必然加大制度成本。
同时,农村信用合作社作为合作金融组织应该具备公司法人治理结构,所有权与控制权在一定程度上分离,因而信用社的经营管理者已现实地掌握着对信用社的控制权,存在经理人损害股东或外部股东利益行为的“内部控制”现象。
由于信用社的民主管理流于形式,下方给信用社的经营自主权事实上落到了信用社主任和员工等内部社员手中,外部社员不能有效地对经营管理者的行为实施控制,从而出现“内部人控制失控”的现象,背离了合作制的初衷,这无疑加大农村信用社改革的制度成本。
因此农村信用社的改革需从根本上改变“内部人控制”的局面,建立完善的公司法人治理结构。
此次农村信用社改革是要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以服务农业、农村和农民为宗旨,按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求,加快信用社管理体制和产权制度改革,使其真正发挥农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用,促进城乡经济协调发展。
可见,农村信用社改革是要从制度上对原有体制进行改革,改变原有管理体制和产权制度。
改革不一定能使农村信用社建立有效管理体制、明晰产权关系、转换经营机制、完善法人治理结构,因此改革必须承担相应的制度成本。
农村信用社得到央行资金支持需要符合一定的条件,这些条件包括统一法人的信用社资本充足率达到4%,农村合作银行和商业银行应达到8%。
按“一逾两呆”口径考核,与2002年12月末相比,不良贷款比率降幅应不低于50%。
通过近一年的试点改革,试点省(市)农村信用社资本充足率明显提高,不良贷款率明显下降,利润明显增加,改革效果较为明显。
但是较短时间内取得显著成绩的背后可能是巨额制度成本的支付。
在央行承诺注资的激励下,地方政府以承诺高息分红、存款股金化、强制入股等手段增资扩股,以使本地农村信用社能达到央行票据的兑付标准,从而取得中央的资金支持。
国家通过发行央行票据深化农村信用社改革的初衷是为了明晰信用社的产权关系、完善其法人治理结构、转换经营机制,更好地支持农村信用社在农村发挥商业与政策性金融作用。
然后,一些地方政府为了本地农村信用社能获得央行资金支持,加强对农村信用社的干预,采取一些非常规手段增资扩股显然不符合国家“花钱买机制”的意愿,造成了较多的额外制度成本支出。
此外利益既得着为了自己利益不受损害,抵制改革,不利于深化农村信用社改革工作的顺利开展也属于制度成本的支出。
因此,制度转换成本是构成农村信用社改革的重要成本支出。
(三)社会成本
农村信用社改革的社会成本主要是指改革方式选择失误而造成的社会信用环境恶化、道德风险加剧以及失信行为普遍发生而给社会造成的不良影响。
此次农村信用社改革,中央政府和地方政府将为农村信用社的不良资产买单,这种财政担保将会使得地方政府进一步加强对信用社的干预,地方政府非市场化的干预手段将会扭曲农村信用社改革的初衷,不利于信用社改善经营管理,增加社会成本。
在政府买单条件下,农村信用社也没有动力加强债权追讨,改善经营管理。
在这种情况下,债务人将会产生赖债不还的心理,从而导致社会信用环境恶化,农村信用缺失,从而带来沉重的社会成本。
此外,地方政府采取强制手段增资扩股,损害广大职工与农户的利益,造成了不良的社会影响,不利于当地经济持续、快速、健康发展也会增加农村信用社改革的社会成本。
因此,如果农村信用社改革对社会经济发展及良好环境的构建造成不良影响则构成了改革的主要社会成本。
(四)历史成本
农村信也设改革的历史成本主要是指传统体制下的历史性成本积累。
即农村信用社的历史包袱积累,也可以看作是沉淀成本。
农村信用社改革的历史成本主要包括农业银行和农村信用社脱钩时遗留的呆帐、保值储蓄贴补支出以及农村合作基金会关闭时带进的呆账。
此外,由于信息不对称的原因,农村信用社也可能利用自身的信息优势将由于自身经营不善,在正常情况下造成的损失归结为历史包袱,从而增加农村信用社改革的历史成本。
1994年以前,农村信用社处于农业银行的直接领导下,各种形式的不正当干预和风险转嫁给农村信用社的经营带来了消极影响。
农业银行基层机构指令农村信用社发放的贷款,现在已有相当一部分形成不良贷款。
此外,农业银行个别机构还通过采取“突击换据”的方式将很多自身发放的不良贷款转嫁给农村信用社。
上述成本构成了农业银行和信用社脱钩是遗留的呆帐,也是农村信用社改革历史成本形成的重要原因,农村信用社保值储蓄贴补支出也是由于历史原因形成的沉淀成本。
1999年后,因清理整顿农村合作基金会及城市信用社等政策性原因导致农村信用社接受了相当部分的不良资产,这也是农村信用社历史成本形成的重要原因。
由于历史原因,农村信用社背上了沉重的包袱,因此,深化农村信用社改革必须支付相应的历史成本。
三、农村信用社改革成本的测算与分担
(一)农村信用社改革成本的测算
农村信用社改革的成本主要包括经济成本、制度成本、社会成本及历史成本,测算农村信用社改革成本必须明确各项成本所包含的内容及其形成原因。
通过第二部分的分析可知,农村信用社改革成本的测算可以采取定量与定性相结合的方法。
有些成本是可以直接进行定量测算的,如经济成本和历史成本,特别是经济成本中的直接成本支出。
而另外一些成本则只能进行定性分析,如制度成本与社会成本。
因此,明确农村信用社各项改革成本所包含的内容是进行正确测算的前提。
农村信用社改革的经济成本可以通过国家与地方政府投入资金的多少来进行测算。
通过此次深化农村信用社改革,全国农村信用社可享受中央银行资金扶持总额为1688亿元,其中专项票据1679亿元,专项借款8.3亿元。
这些直接的经济成本支出还只是中央政府为改革所付出的成本,只占全国农村信用社2002年底实际资不抵债数额的50%,经济成本支出还有50%需地方政府财政负担,两部分成本支出之和构成了农村信用社改革的主要经济成本。
历史成本的测算则主要是通过计算农村信用社由于历史原因而形成的不良资产,主要包括农行与信用社脱钩是遗留的呆帐,信用社保值储蓄贴补支出以及农村合作基金会关闭带给农村信用社的不良资产。
历史成本的三个组成部分可以直接进行定量测算。
国家关于农村信用社保值贴补息和税收减免的核定落实工作也正在稳步推进。
历史成本中比较难以测算和区分的主要是信用社利用自身信息优势而将自身经营不善造成的损失归结为历史包袱的那部分。
经济成本中的间接成本支出则可以通过参考通货膨胀水平来进行估算,而制度成本和社会成本由于不是深化农村信用社改革的直接支出,它们强调的是强制执行深化农村信用社改革工作而带来的社会影响及地方政府为本地信用社符合改革要求而造成的间接、隐性成本支出,因而只能在结合地方直接成本支出的基础上进行定性分析。
改革过程中各个地方被报道出来的强制入股,存款股金化等现象可以作为分析此次农村信用社改革制度成本和社会成本的参考。
此外,农村信用社改革过程中的一些制度成本和社会成本在短期内也不易衡量,因而制度成本和社会成本只能通过定量与定性相结合,主要以定性方法为主进行测算。
(二)农村信用社改革成本的分担
农村信用社改革成本分担的主体主要包括中央政府、中央银行、地方政府以及农村信用社,明确农村信用社改革成本所包含的内容及其形成原因是改革成本分担的前提和基础。
具体来说,经济成本主要由中央政府、央行和地方政府共同承担。
因为此次深化改革化解不良资产主要是由中央银行发行专项票据、专项再贷款以及地方政府财政配套资金来解决,而历史成本主要因为历史、政策原因造成,因而解决历史包袱的成本支出主要是由中央政府和央行来承担,如果历史成本汇总因信用社自身经营不善而造成损失的那一部分能有效测算,该部分成本应由农村信用社承担。
制度成本和社会成本是在改革过程中的隐性、间接成本支出,是地方政府扭曲中央政策意图而造成的成本支出,当然也包括信用社自身经营积极性不高造成的成本支出,因此主要应由地方政府和农村信用社共同承担。
因此,农村信用社各项改革成本的分担应根据成本形成的原因来具体分析,明确成本支出的主要原因,正确测算改革的各项成本支出,才能有效地分析、处理改革成本在中央政府、央行、地方政府和农村信用社之间的承担。
四、农村信用社改革成效及其评价
(一)农村信用社改革成效
我国农村信用社改革试点工作自2003年实施以来取得了阶段性的进展,农村信用社找到了符合自身实际情况的组织形式,大多数省(市)都采取了省级联社模式,各级地方政府也采取了一定的措施帮助农村信用社清收不良贷款,信用社增资扩股效果明显(见表1)。
表1、信用社股东人数与股本金
试点单位
第一批试点省份
第二批试点省份
年份
2002年
2004年
2002年
2004年
样本观察值
48
48
23
23
股东数(个)
52169
27898
17812
19263
其中自然人数(人)
51538
26084
17285
18750
股本金(万元)
2633
13090
736
1159
表格资料来源:
谢平、徐忠、沈高明,农村信用社改革绩效评价,2006
通过表1可以看出,信用社股东人数与股本金方面,第一批试点省股东骤降。
自2002年每个联社平均52169个股东下降至2004年的27898个股东,但同时股本金急剧增加,从2002年的2633万元增加到2004年的13090万元,第二批试点省份自试点改革后股东人数与股本金都有一定幅度的增加。
通过深化改革,农村信用社的不良贷款比例明显下降,资本充足率明显上升(见表2)
表2、部分省(市)农村信用社试点改革前后对比单位:
%
项目
时间
吉林
江西
陕西
重庆
贵州
不良贷款比例
改革前
43.3
44.84
39.2
36.41
27.0
改革后
13.8
35.18
27.5
26.2
13.8
资本充足率
改革前
-52.85
-7.1
-3.1
-6.0
-0.9
改革后
5.45
5.19
3.7
2.4
2.0
表格资料来源:
赵丙奇,农村信用社改革:
现状、问题与对策,2006
通过表2可以看出,改革后各试点省(市)不良贷款比例下降明显,其中以贵州下降幅度最大,改革后不良贷款比例下降了13.2个百分点,资本充足率增加幅度以吉林最为明显。
农村信用社改革的成效的评价不仅依靠股本金的增加、不良贷款比率的下降以及资本充足率的增加是不够的,以上指标的改变主要表现为农村信用社抗风险能力的增强,评价信用社改革绩效还应从其盈利能力出发对其绩效进行初步判断。
随着农村信用社改革的不断深入以及中央资金的不断投入,农村信用社经营状况不断改善,盈利水平不断提高(见表3)。
表3、信用社盈利状况表单位:
万元
项目
年份
样本观察值
平均值
最小值
最大值
税前利润
2001
73
-254.70
-5075
3186
2002
72
377.94
-4627
14001
2003
71
669.35
-3674
10133
2004
69
1528.33
-2124
18048
税后利润
2001
73
-470.57
-5636
8175
2002
73
-126.00
-4897
4574
2003
72
450.74
-3887
16580
2004
72
1037.12
-2351
21504
表格资料来源:
谢平、徐忠、沈高明,农村信用社改革绩效评价,2006
从表3可以看出,样本信用社盈利能力自2002年开始不断提高,试点改革后,盈利水平更是明显提高,从2003.年的平均669.35万元增加到2004年的平均1528.33万元。
农村信用社十位农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构,应充分发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用,更好地支持农村经济建设。
因而农村信用社改革的绩效还应表现在支农信用贷款的发放上。
通过改革,中西部地区农村信用社对农户信用贷款比例有所增长,改革使得经济落后地区农村信用社支农力度加大,更好地发挥了农村信用社联系“三农”,支持农村经济建设的作用,通过表4可以看出,改革后部分省(市)农村信用社“信贷支农”力度在一定程度上的增加。
表4、部分省(市)农村信用社信用贷款占比情况表单位:
%
省份
样本观察值
2001年
2002年
2003年
2004年
江西
6
33.19
34.12
35.59
38.93
四川
5
36.33
26.61
29.43
31.30
陕西
6
22.79
24.47
28.36
29.29
宁夏
2
11.34
5.82
6.94
8.41
表格资料来源:
谢平、徐忠、沈高明,农村信用社改革绩效评价,2006
由此可见,深化农村信用社改革试点工作取得了阶段性成果,在一定程度上改善了农村信用社的组织形式,完善了其法人结构,增强了其抗风险能力,提高了盈利能力。
农村信用社政策性金融服务水平也有所提高,对于解决“三农”问题,促进农村经济建设取到了一定的促进作用。
但是应该明确,改革有收益也有成本,评价农村信用社改革成效应结合其改革成本综合考虑。
因为改革成效的取得可能是以巨额成本支出为代价的,因此,应从成本角度综合考察农村信用社改革的成效,只有当边际成本等于边际收益(MC=MR)时,改革成效才最为显著。
(二)农村信用社改革成效评价
深化农村信用社改革付出了一定的经济成本,为的是实现“花钱买机制”的良好愿望。
成本的付出是为了实现农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体以及服务“三农”的金融主力军和联系农民的金融纽带。
但是如果花钱却买不到农村信用社良好运行的机制,那么改革所增加的不仅是经济成本,还会导致制度成本和社会成本的增加。
从表面上来看,此次农村信用社改革在较短时期内取得了较为明显的成效,但是成效背后所付出的经济、制度、社会成本却不容忽视,改革背后还存在着一系列问题甚至引发新的问题,因此结合成本,从改革成本角度考察农村信用社改革成效尤为重要。
就改革成效而言,有人认为农村信用社改革只是财务重组上获得了成功,而在智力结构、管理模式、监管模式、经营机制转换、信息披露等方面还存在着不少问题。
农村信用社改革过程中,地方政府为了使本地农村信用社达到央行票据的兑付标准,采取非市场化手段增资扩股、强制本地职工入股、存款股金化、对“资格股”以高息代替分红的方式吸引储户入股等。
据有关报道,河南省新乡、开封以及湖南等地,各地方政府为了能够达到央行资本充足率指标争取可兑换票据,出现了大量有关地方政府强制入股现象。
如安阳市龙安区政府给该区职工下达的存款任务是:
县处级2万元、科级1万元、副科级7000元、一般人员2000元至3000元不等,存款3年不取。
地方政府扭曲中央政府的政策意图而采取的一些行为,很显然会导致改革的经济成本增加,并造成一定的社会影响,引起改革的制度成本与社会成本明显增加。
这种情况下,改革只是加大了地方政府包装农村信用社的力度,农村信用社没有动力来改善经营机制、完善法人治理结构。
组织形式上的变革和统一法人管理机构的成立却不能从根本上改变农村信用社的经营模式,农村信用社良好运行机制建立不起来,那么改革成效是要大打折扣的。
如果花钱没有买到机制却导致了制度成本和社会成本的大幅增加,那么改革不仅不能达到预期的目的,反而可能出现农村信用社集重难返的新的恶性循环。
深化农村信用社改革后不良贷款占比的明显下降虽是改革成效的表现,但这种成效的取得应该考虑成本因素。
因为如果考虑专项票据置换因素,实际不良贷款减少数额将减少。
如截至2005年6月末,先期试点的8省(市)不良贷款占比9.87%,比2002年末下降15.58个百分点,扣除专项票据置换因素实际占比为13.72%,下降11.82个百分点。
因此改革成效的取得应综合考虑成本的因素。
此外,根据国务院印发的关于深化农村信用社改革试点方案,组织管理方面,信用社的管理交由地方政府负责,省级人民政府应坚持政企分开的原则,对信用社依法管理,不干预信用社的具体业务和经营活动,不把对信用社的管理权限下放给地(市)和县、乡政府。
信用社贷款利率方面,允许信用社贷款利率灵活浮动,贷款利率在基准贷款利率的1.0至2.0倍范围内浮动,对农户小额信用贷款利率不上浮,个别风险较大的可小幅(不超过1.2倍)上浮,对受灾地区的农户贷款还可适当下浮。
组织管理方面本着精简、高效的原则,简化管理层次。
然而,改革过程中除北京、上海和天津成立以市为单位的农村商业银行或合作银行外,其他各省均采用了省联社模式。
单一省联社管理模式将会增加改革的风险,因为不通过比较很难证明省联社模式就是各个地方的最佳管理模式,即使省联社模式失败也没有替代模式,从而导致改革风险集中。
单一省联社管理模式的设立是依据改革试点方案中将信用社的管理交由地方政府负责这一规则而选择,因此可以将这种改革的风险看作是制度成本的产物。
改革后的农村信用社盈利能力有所增加,从成本视角来考察信用社的盈利能力则可知利润的取得在很大程度上取决于政策的优惠以及制度成本与社会成本的支出,因为改革后信用社利润的取得需要考虑税收减免和中央银行票据获得的利息等因素,这一点通过表5可以看出。
表5、首批改革试点省(市)信用社盈利与央行票据和税收减免情况表单位:
万元
项目
2001
2002
2003
2004
税前利润
-48.94
451.47
1009.38
2253.18
税后利润
-364.95
25.69
454.37
1544.16
央行票据
8881.52
税收减免
593.86
表格资料来源:
谢平、徐忠、沈高明,农村信用社改革绩效评价,2006
根据表5可知,如果信用社2003年平均税后利润约450万元加上税收减免约600万元以及中央银行票据按利率1.89%计息约170万元的话,2004年税后利润也应为1220万元,仅比2004年实际利润减少320万元。
320万元税后利润的取得
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- 基于 成本 视角 我国 农村信用社 改革 成效 研究