西部大开发税收研究.docx
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西部大开发税收研究
西部大开发税收问题研究
文建英鄢富国
一、西部大开发税收政策概述
2000年12月,国务院《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》明确实行西部大开发税收优惠政策。
2001年9月,国务院西部开发办下发了《关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》。
为保证西部大开发税收优惠政策落到实处,2001年12月,财政部、国家税务总局、海关总署联合发布《关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》,进一步明确了国家对西部大开发税收优惠政策的适用范围和具体内容。
2002年5月,财政部、国家税务总局又联合发布《关于落实西部大开发有关税收政策具体实施意见的通知》。
其后,又适时对部分政策进行了调整和完善。
根据上述文件,中央对西部大开发的税收支持政策主要包括:
1、设在西部地区的国家鼓励类企业,在2001~2010年间减按15%的税率征收企业所得税。
2、民族自治地方的企业,经省级人民政府批准,对内资企业可以定期减征或免征企业所得税;对外商投资企业可以免征、减征企业所得税地方部分。
3、对西部地区投资新办的交通、电力、水利、邮政、广播电视企业,其中内资企业自生产经营之日起,企业所得税“两免三减半”;生产性外商投资企业,经营期在10年以上的,自获利年度起,企业所得税“两免三减半”。
4、为保护生态环境,退耕还生态林、草产出的农业特产品收入,自取得收入年份起10年内免征农业特产税。
5、对西部地区公路国道、省道建设用地比照铁路、民航用地免征耕地占用税,其他公路建设用地是否免征耕地占用税,由省、自治区和直辖市人民政府决定。
6、西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口自用先进设备,除《国内投资项目不予免税的进口商品目录》和《外商投资项目不予免税的进口商品目录》所列商品外,免征关税和进口环节增值税。
7、将在我国境内没有设立机构、场所的外国企业取得来源于我国境内的利息等所得减按10%税率征收预提所得税的优惠政策,扩大到中西部等非开放地区。
8、在进口关税上,对中西部地区给予了适当照顾:
根据西藏自治区的要求,参照近年来我国税则税率水平,适当调低了适用于西藏的进口税目的税率。
2006年后,根据经济形势的发展变化,有关部门对税收优惠政策进行了调整和完善。
一是2006年调整更新享受西部大开发税收优惠政策的国家鼓励类产业、产品和技术目录;二是2007年将西部地区旅游景点和景区经营纳入西部大开发税收优惠范围:
三是2008年1月1日《中华人民共和国企业所得税法》实施后,在取消大部分区域性税收优惠政策的同时,为支持西部地区发展,明确规定西部大开发的企业所得税优惠政策可以继续执行;四是为配合增值税转型改革,规范税制。
自2009年1月1日起,对进口的自用设备恢复征收进口环节增值税,但继续免征关税。
二、安顺地税系统执行西部大开发税收优惠政策情况
国家实行西部大开发政策以来,安顺市地方税务局以服务经济社会科学发展为己任,坚持依法治税,严格按照法律、行政法规规定的权限办理减免税审批事宜,大力推行税收执法责任制,建立有效的考核监督办法,使西部大开发税收政策的落实在机制上得到保障。
地税机关负责征收管理的纳税人中,共有18户企业享受西部大开发优惠政策,减免税额共计1.66亿元(详见下表)。
安顺市地方税务局执行西部大开发优惠政策统计表
(单位:
万元)
企业名称
享受优惠时间
减免税合计
贵州红星发展有限公司
2001-2008
7845.16
贵州牛来香实业有限公司
2002-2008
35.60
安顺万吉旧机动车交易有限责任公司
2003-2008
16.24
紫云鑫润水电开发有限责任公司(民族政策)
2003-2008
666.65
贵州百灵企业集团制药有限公司
2004-2008
4864.98
安顺中水水电开发有限责任有限公司
2004-2008
1542.21
贵州盐业(集团)安顺有限责任公司
2004-2008
152.68
贵州黄果树扶梯有限公司
2004-2008
122.70
紫云黔冠水电开发有限公司(民族政策)
2005-2008
306.11
关岭黔冠水电开发有限公司(民族政策)
2005-2008
184.77
关岭物质贸易有限责任公司(民族政策)
2005-2008
103.44
紫云黔茂实业开发有限责任公司(民族政策)
2005-2008
35.40
紫云电力公司(民族政策)
2005-2008
102.46
紫云盐业有限责任公司(民族政策)
2005-2008
29.80
贵州百灵企业集团天台山药业有限公司
2006-2008
310.34
紫云自治县物资供应公司(民族政策)
2006-2008
3.86
贵州黄果树旅游集团有限责任公司
2006-2008
233.77
贵州省双阳通用航空有限公司
2008
13.98
合计
16570.15
三、西部大开发税收优惠政策的促进作用
西部大开发税收优惠政策实行近10年来,对西部企业发展和西部经济发展起到了积极的推动作用。
1、减轻了西部企业的税收负担,增强了企业的发展能力
在实施西部大开发的过程中,国家对符合条件的企业给予减免税优惠,税收负担相对降低,企业自有资金增加。
企业利用这些资金进行扩大再生产,把自身做大做强,增强自身的发展后劲和市场竞争能力。
对于那些成长性较好的优势企业而言,更是如此。
安顺市地方税务局进行的调查结果显示,贵州红星发展有限公司,贵州牛来香实业有限公司、贵州百灵企业集团制药有限公司、贵州百灵企业集团天台山药业有限公司等企业,普遍认为,税收优惠在企业发展壮大过程中提供了非常重要的支持。
尤其是百灵集团,在其发展壮大的过程中,地税机关积极送政策上门,优化服务,企业自2000年以来共享受了7000多万元的税收优惠。
使企业从资产1500万元且严重亏损的改制企业发展到资产12.8亿元、产值6.5亿元,年提供税收9000多万元的安顺首家上市公司。
百灵集团的成长壮大,是税收优惠政策助推企业发展腾飞的典型事例。
2、推动了西部地区的招商引资
税收优惠是影响企业区位决策的重要因素之一。
在当前各地招商引资竞争日趋激烈的情况下,政府实施的西部大开发税收优惠政策,无疑增加了西部地区的投资吸引力,有利于西部地方政府加大招商引资力度。
贵州红星发展有限公司,是安顺市镇宁县从青岛引进进行钡业生产的外来投资企业,被温家宝总理誉为“东西合作的典范”。
公司落脚安顺以来,共享受了7000多万元的税收优惠。
西部大开发税收优惠政策,成了吸引公司在镇宁县进行投资生产和再生产、推动企业发展、增强企业核心竞争力、抵御风险的重要因素。
3、促进了产业结构的优化
对西部大开发的税收优惠主要集中在国家规定的鼓励类产业和新办交通、电力、水利、邮政、广播电视基础产业领域。
这种与产业政策紧密配合的税收减免优惠政策,有力地推动了企业产品结构调整和技术改造,促进了地区产业结构的优化。
安顺中水水电开发有限责任公司、紫云黔冠水电开发有限公司等企业,享受西部大开发税收优惠政策,是税收优惠促进我市产业结构优化的体现。
贵州红星发展有限公司在应对国际国内市场变化的过程中,在税收优惠的支持下,正在实现从资源型企业向技术密集型企业的转变。
四、现行西部大开发税收优惠政策存在的主要问题
安顺市地方税务局在开展“执行西部大开发税收优惠政策调查”过程中,在感受到西部大开发政策对企业发展支持的同时,更深刻的感受是:
西部大开发政策对西部发展激励不足。
全市仅十几家企业享受优惠政策,享受优惠的大部分企业呼吁更大的税收优惠政策支持。
(一)税收优惠政策期限太短
从改革开放至今,东部沿海地区一直享受着税收优惠政策,即使在《企业所得税法》实施后,东部5个经济特区和上海浦东新区新设高新技术企业仍然享受“二免三减半”的优惠。
西部大开发仍处于由起步打基础向纵深推进的过渡阶段,一些新兴、特色产业还在培育期内,特别是对西部大开发具有战略性奠基作用但工期长、投资回报慢的基础设施建设还未能享受优惠,与东部沿海地区相比,10年的优惠期确实太短。
(二)税收优惠政策对招商引资激励作用不强
从国家已出台的西部优惠税收政策看,基本上只是过去对东部沿海地区优惠政策的重复,不足以构成像当年东部地区那样的税收优势。
实践已证明实施足够份量的税收优惠,是改善地区投资软环境的行之有效的经济政策。
目前,西部地区企业的税收负担仍然偏高。
以税费与销售收入之比来度量税费负担,2005年,东南沿海和环渤海地区的税费负担较低,分别为4.1%和4.5%:
而西南和西北地区较高,分别为6.3%和5.8%;东北和中部地区处于中间水平,分别为4.4%和3.9%。
西部企业税负较重的事实说明,目前的优惠政策力度不够,难以根本改善西部地区政策环境,进而有效地提高西部企业竞争力。
总体看来,给予西部的税收优惠含金量不高,基本上只是把东部地区现行的优惠政策搬到了西部地区,最多只是拉平了东、西部地区之间原有的政策差距,难说是真正的优惠。
在几乎同等的政策条件下,国家对西部的税收优惠政策不仅难以消除区域差距,而且对东部企业投资西部的吸引力不大。
由于西部地区目前在基础设施、政府效率和市场化程度等方面与东部地区尚存在差距,西部地区对资本的凝聚力仍然较小,使得西部大开发的税收优惠政策效应并不明显。
现行优惠政策不仅相比改革开放初期的特区政策、沿海开放政策、浦东开发政策等颇有不足,与东北老工业基地振兴政策相比含金量也偏低。
同时东部地区由于有着充足的财政来源,往往有余地取消一些行政性收费,同时实行“放水养鱼”政策,加大税收优惠的力度:
西部地区则由于财政紧张给予企业的优惠幅度较小,税收征管比较严格,各种行政收费较多,甚至发生收“过头税”的现象。
享受西部大开发的所得税税收优惠政策上有点“口惠而实不至”。
对企业而言,为了享受更多的税收优惠政策,肯定会将资金投往可以享受税收优惠政策较多的经济特区、经济技术开发区、沿海开放城市等,而较少选择享有税收优惠较少的西部地区。
笔者在与贵州红星发展有限公司座谈时,公司负责人直言不讳指出:
西部大开发税收优惠政策与高新技术企业税收优惠政策以及沿海的开发区、特区、保税区优惠相比,没有优势,与发达地区实行的一些“土政策”相比,对吸引外来投资更没有优势。
(三)优惠政策覆盖面偏窄,对西部企业发展扶持不够
现行政策对国家鼓励类产业企业规定,其主营业务收入必须占企业总收入的70%以上才能享受优惠,政策门槛偏高,使得企业放弃多元化经营战略或对辅业收入进行控制,不利于企业转变经营方式,优化产业结构。
从优惠对象上看,所得税“两免三减半”优惠主要针对新办企业,没有对西部传统产业的技术改造和升级以及国有企业改组改造给予足够的税收支持,庞大的西部地区存量产业得不到税收政策扶持,无力进行产业结构的战略性调整和重组。
此外,优惠政策仍是内外有别,有违税收公平原则,不利于内资企业发展。
这些因素导致优惠政策覆盖面偏窄。
2009年,安顺市企业总户数(地税部门管户)大约为3853户,其中享受西部大开发税收优惠的企业只有18户,所占比例不到0.5%。
18家享受优惠政策的企业,有14家(近8成)企业减免税金额在330万元以内。
税收优惠集中在4家企业,占减免税总额的近90%。
(四)税收优惠政策的产业导向性不明
在我国的西部大开发实践中,由于过分偏爱区域税收优惠而忽略了产业税收优惠,在某种程度上给我国民族地区经济的发展环境和秩序带来了一系列问题,所产生的负效应也是不言而喻的。
民族地区迫切需要投资的是能源、交通、通信、原材料以及高新技术产业,但现行税收优惠政策对基础产业重视不够,对科技投入以政府为主向以社会为主转变,企业用“挖、革、改”资金进行技术开发和创新以及对科技成果转化等方面仍缺乏支持力度。
税收优惠政策往往鼓励内外资向建设周期短、利润高、风险低的传统工业和加工工业投资,必然会造成短期投资增多,投机行为扩大,不利于产业结构调整,加剧了经济的无序竞争和政府收入的流失,从而降低了税收对资源配置的调节作用,使制约民族地区经济发展的“瓶颈”现象始终难以缓解。
(五)西部地区财政承受能力制约了优惠政策作用的发挥
西部地区经济落后,企业效益不佳,各级地方财政财力不足,普遍吃紧,有的地方给了优惠政策也未必减得起。
因此,西部地区的普遍紧张的政府财政状况不利于税收优惠政策发挥应有的作用。
五、西部大开发税收优化政策调整建议
针对特定地区实施特殊财税政策的实践,沿海经济特区的建设和发展无疑提供了成功的典范。按照构建有利于科学发展的财税体制机制要求,实施倾斜的财税政策,是推进西部加快发展的必要条件。
(一)加大西部吸引外资的税收优惠力度
经济特区一般地处沿海,政策着力点在于吸引外资、扩大开放、加强对外交流,因此,财税政策的优惠更多地表现在对外资的优惠上。而西部发展重点是缩小与东部的差距,提高西部企业的竞争能力和西部地区自我积累、自我发展的能力,政策的着力点在于广泛吸引包括外资、东部资本及西部民间资本在内的所有社会资本。因此,财税政策的优惠也应该是不论经济成分的普遍优惠。税收优惠政策要有利于吸引各类投资主体积极投资于西部地区基础设施建设以及国家鼓励发展的有市场前景的产业和项目,最大限度地利用一切社会民间资本,调动多个投资主体的积极性。因此,有必要在新的企业所得税法的框架下,在引进外资和西部以外资金时,适当放宽税收政策,如提高税前扣除标准、扩大扣除范围、加速折旧、实行投资抵免或再投资退税等,增加吸引力。当前及今后一段时期,在整个西部地区,国家要根据产业转移规律,实施鼓励东部劳动密集型产业向西部地区转移的税收优惠政策,通过实现产业转移推动西部发展、推动东北产业升级,实现整个国民经济增长方式转变。
一是要延长税收优惠的时限。
鉴于西部大开发战略的长期性、艰巨性和重要性,国家对西部大开发政策扶持年限至少不能短于东部沿海地区的政策扶持年限,现行主要税收优惠政策,尤其是对国家鼓励类企业减按15%的税率征收企业所得税政策,应延长10年或20年;二是要清理和取消对东部地区特殊的税收优惠政策,规范各地相关优惠政策,以体现西部大开发税收优惠的优势;三是要建立对关键区域、问题区域的特别税收优惠制度。
西部地区情况复杂,贫困、民族、边疆问题突出,还存在大量处于困境中的国有经济和资源枯竭的城市和地区。
对于这些关键区域和问题区域,一般性的税收优惠政策对这些地区刺激效果不显著,而且这些地区往往税收收入微薄,地方政府财力困窘,应该制定一些特别税收优惠制度;四是要制定西部边境地区的“特区”政策。
对边境地区,适当放宽西部边境地区设立外向型工业园区的审批条件,增设边境出口加工区、保税区等,区内享受国家出口加工区税收政策。
在国家级特困地区实行“无税区”,除在一定期限内享受减免地方税、企业所得税外,还可享受减免其他税费的优惠政策。
(二)支持西部特色产业发展
根据西部地区经济社会发展的实际情况,在产业结构上不应一味追求大而全,而应该突出重点,有所为有所不为。财税政策的制定必须有利于西部地区特色产业的发展,加大对西部地区特色产业发展的支持力度,有选择地在西部地区建立旅游经济区、能源开发区、特色产品加工区等,通过财政直接投资、产业税收优惠等政策,扶持西部地区的经济发展。同时,财税政策的制定必须有利于西部地区现有经济结构调整和产业升级。西部地区应当抓住国家调整宏观经济结构的难得机遇,加大工作力度,以市场为导向,从各地资源特点和自身优势出发,加快产业结构调整,大力培养扶持发展特色经济和优势产业,培育新的经济税收增长点,促进西部特色资源的合理开发和高效利用。
要扩大优惠政策的覆盖面。
一是制定适合于西部地区的产业目录,或在现行产业目录中增加特别条款,将西部地区的特色优势产业纳入目录。
二是降低政策门槛,将国家鼓励类产业企业主营业务收入必须占企业总收入的70%以上规定降为60%或50%,扩大优惠政策覆盖面。
三是取消内外资有别的优惠政策,公平税负。
相关税收优惠政策应该服务国家和地区产业发展政策,适时进行调整。
在安顺,要对军工民品企业、旅游业等实行特殊的税收优惠。
为此,必须首先解决一个税权集中的问题。
税收政策具有很大的普遍性,而按照支持西部发展的要求,需要区别对待。
我国幅员辽阔,不同地区发展水平不同。
在税收立法权高度集中的情况下,国家出台新政策或者对现行政策的调整,是基于全国的大局进行考虑,往往以平均的全国发展水平为基础,这就难以适应各地区不同的发展情况,尤其不利于西部落后地区的发展。
所以,应该赋予不同地区相应的税收立法权,或者加大针对不同地区出台政策力度,对不同发达程度的地区,具体的税收政策要不同。
现行税收法律体系中,没有作为整个体系基础的法律。
如果中央出台这样一个基本法,授权各地在此基础上结合地区实际出台例如实施条例等税收法规,应该是一种适当的安排。
分散税权,各界已经呼吁了很久。
考虑到我们中央集权的政治体制,上述建议也许是可行的选择。
财政部办公厅培训团在《美国促进区域经济协调发展的财政政策及其启示》一文中也分析指出:
美国联邦政府针对不同区域的经济发展水平实行有差异的税制,起到了增强落后地区自我发展能力的根本性作用。
我国也应对西部实行有效的减免政策,应特别强调以中央税的减免为主,真正体现国家对中西部的实际扶持。
在税收管理权限和税收分成比例方面,中央财政应给予中西部地区财政更多的优惠;国家在建立和完善地方税体系的前提下,应逐步扩大中西部各省区政府的税收管理权限,同时适度提高西部地区共享税中的地方分成比例。
(三)着力增强西部地区地方政府财力
作为落后地区,要缩小与发达地区国民收入差距,西部地区面临更加艰巨和紧迫的发展任务。
而西部地区的经济发展,主要是以政府为主导的。
在此情况下,进一步增强落后地区政府财力,以增强其发展和调控能力,显得非常重要。
在这个问题上,改革现行中央与地方所得税分享体制十分必要。
建议:
一是彻底理顺企业所得税征管体制。
所有企业所得税,统一由一家税务机关管理,以确保税收管理方式的统一和规范,确保税负均衡。
企业所得税分属国、地税两套机构管理,国、地税局在企业所得税征管方面存在交叉,归属权争议频频发生。
国家税务总局针对这些问题下发了一系列文件,但是在实际工作往往出现各自对政策的理解不一,甚至影响到纳税人,不利于税务机关实施税务管理,不利于优化纳税服务,不利于实现税负公平。
并且由于企业所得税在选择征管方式上的不同,或查账征收,或核定征收,同一类型的企业,两个税务机关可能采取不同的征管方式,从而导致企业税负不公平现象。
二是西部地区企业所得税收入全部归地方级收入。
根据分享改革后国家税务局确定的征管范围,新办企业所得税征管权归属于国家税务局。
而“新老更替”是自然界一切事物发展的必然规律,经济发展也不例外,往往是新办企业在无限增多,老、旧企业将逐步萎缩、退出经济舞台。
按照这一客观规律,国家税务局的企业所得税征管范围将越来越大,地方税务局负责征收的企业所得税税源将越来越狭窄。
地方税收税基呈逐年下降趋势,将增加地税机关组织税收收入工作的难度,最终将可能完不成税收收入任务,进而长期影响地方政府可用财力。
三是对企业所得税实行属地管理,所得税在当地主管地税机关缴纳。
在具体税收征管工作中,企业实行总公司制度,使企业所得税实现转移,不利于西部地区发展。
以电力企业为例,我省的电力销售企业基本上都属于南方电网公司,由于实行所得税到总公司汇缴,在我省经营盈利的税收转移到了广东。
安顺市普定换流站,属于南方电网公司,税收到总公司缴纳,据初步估算,2007年以来,普定换流站产生的所得税、城建税和教育费附加收入约4000万元,一分都没有留在普定县。
分税制改革后,中央税收收入占全国税收收入的比重不断提高,2002年达到61.3%。
2006年,东部地区税收收入占全国税收收入70%左右,财政实力远远高于中、西部地区。
2007年,贵州省完成财政总收入556.78亿元,其中,上缴中央收入271.84亿元,基本上占总收入的一半。
贵州省地方税务局上缴中央级收入为40.48亿元,占该局总收入的21%,占全省上缴中央总收入的15%。
由此可见,我省企业所得税全部由地税机关征管,收入全部归地方,对中央收入影响不大,也不影响中央转移支付大局,却可以有效补足地方财源。
(作者单位:
安顺市地方税务局)
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