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读无缝隙政府政府再造
读《无缝隙政府——公共部门再造指南》有感
(2011-12-1322:
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杂谈
【摘要】无缝隙政府是我们正在经历着的这场静悄悄的公共管理革命的主要原因和特征,同时也是由生产者社会向顾客社会转变的一种反应。
本书用来自各级政府的管理之中,详述了再造的步骤,说明了政府再造过程中怎样评估、设计,怎样克服阻力,怎样实施根本性的变革,揭示了无缝隙政府不是全盘推翻现有的行政运作程序,不是以部门、职能为导向或以数量、规模为导向,而是以顾客为导向,以结果为导向,以竞争为导向。
【关键词】无缝隙组织流动性政府再造再造
《无缝隙政府》作者林登是维吉利亚大学政府管理学院规划项目的指导者,哲学博士,联邦行政学院的高级成员,拉斯·林登协会的负责人。
拉塞尔·M·林登一直以来研究美国和日本的创新性组织。
林登的教学研究主体是自我管理团队,过程再造,团队建设,变革的实施,以及公务员、民选官员和任命者之间的关系。
他所研究的这些系统性知识也为本书的成功奠定了坚实的理论基础。
19世纪中期以前占绝对主导地位,与顾客保持这密切联系的个性化的商业和政府组织,在工业化模式的影响下,逐渐按照亚当·斯密的《国富论》中的分工原则设计组织,发展成为大规模的、非人性化的、分割官僚机构,并以各种各样的划分为特征:
劳动力的划分、管理层次的划分、专家的划分、生产者和顾客的划分等。
这一系列的特征均符合了同一时期的以美国著名管理学家——弗雷德里克·温斯洛·泰勒(1856-1915)为代表所提出的科学管理方式。
为了提高工作效率,科学管理法将各项工作拆分成细小的部分,并将每部分标准化教与工人,让工人只重复同样的标准工作。
把计划职能同执行职能分开,变经验管理转变为科学管理。
在过去近两个世纪里,官僚机制的确有着无可厚非的优点提高着工作效率,,与一个生产者导向的社会所要求集权的、划分明显的组织体系相适应。
到了20世纪60年代,这种官僚体制即体现出无可弥补的缺点,如部门分工僵化、层级分工过细、缺乏人性化、个人主义、缺少集体主义等弊端不断显现。
随着社会的发展,一个以顾客为导向的社会逐渐形成。
而其人性化、多样性、弹性等特点恰与官僚制相背离,由此亦可知这种机制的与时代之不适应。
因此,一种强调可以自由流动、灵活、弹性、透明、连贯等特点的新型组织形态——无缝隙组织应运而生。
这本书的结构遵循了最为重要的再造原则:
围绕结果来重组。
再造的结果是一个无缝隙的机构。
以下是全书的大致结构:
第一章:
描述了顾客社会的特征和无缝隙组织对顾客社会需求的回应方式。
第二章:
回顾了公共和私有的官僚体制的历史,它展示了最初的无缝隙的商业和政府机构如何在19世纪中叶变得日益官僚化和各自为政。
这段历史是重要的,因为构建出历史上一个工业化的官僚体制的压力依然存在,若我们想要承受得住它,就必须先理解它。
第三章:
深入地考察了无缝隙组织的特性——在这个组织中工作的感受,它的顾客的感受,以及它和支离破碎的官僚机构的根本不同。
第四章:
详细地叙述了再造的七个原则,它们的来源,以及它们是如何转变官僚机构的。
第五章:
描述了再造的模式,探讨了这一模式的第一阶段:
评估,列举了开始这一过程需要的条件,以及在再造过程中需要有人来充当的主要角色。
第六章:
描述了再造的四个步骤,并用案列加以阐释。
第七章:
谈论的是在公共部门再造中出现的问题:
你是否可以像再造所要求的那样,从头做起,像在一张白纸上作画那样再造你的机构?
机构里有众多的顾客和不同的构成因素,他们之间的需求经常发生直接冲突,你如何从顾客的需求这一终端着手,逆向地进行改革。
第八章:
论述的是整合的一些重要问题,在工作的程序和结构做了改动后,下一步必须采取的措施就是整合。
在再造中,这一阶段显得不那么激动人心,不那么引人注目,有关再造的报道很少涉及它。
整合意味着重新设计各种制度(绩效评估、预算、信息资源、奖励等等),使它们和新的组织方式保持一致。
这对于再造是十分必要的,甚至是关键的。
在组织采取了革新措施之后,如果它的制度和过程不能整合到这一变革之中,被淘汰的工作方式就会卷土重来。
第九章:
详细地讲述了两个政府部门的再造势力。
第十章:
提供建议,教大家怎样应对技术专家、核心员工和其他因为再造而惴惴不安的员工的抵制行为。
结束语:
研究了创造一个无缝隙政府机构所面临的挑战。
本文将从以下五个方面介绍《无缝隙政府》一书。
一、危机导致革命
20世纪90年代,美国有关政府衰败的明显迹象以及公众的不满到处可见,它们充斥了形形色色的报刊杂志的大字标题:
每年以2500亿美元的速度递增,联邦政府债务总额达到了4万亿美元;1992年总统大选中,公众抗议性地投向罗斯·佩洛特,选票总额达到19%(这是迄今为止获得的最多选票)……这一系列的政府危机让执政者不得不面对一个痛苦却又不得不为之的革命现实。
本文作者将之称之为一种“静悄悄的革命”。
即一场主要以无缝隙组织的出现为特征的组织改革。
作者在全书多出强调,其所谓的“无缝隙组织”是指可以用流动的、灵活的、完整的、透明的、连贯的词语来形容的组织。
作者这一理论是建立在通用电气公司执行总裁杰克·韦尔奇(1990)“无界限组织”的基础之上。
他认为“无缝隙”要比无界限更能够揭示新型组织形式的本质。
书中以美国为例,将无缝隙政府服务的趋向总结为以下三个重要的方面:
1.政府机构内部“柏林墙”的倒塌
由于高度组织化、官僚化的机构在机构间构筑了无形的墙壁,这些墙对组织内部的信息进行封锁,而对其他部门的信息则实行绞杀。
对组织内部的成员来说,只要达到本部门的直接目标就可以获得回报,他们自然就没有考虑全局的动力和动机。
阿尔文·托夫勒在1980年写道,“我坚信我们今天已经处于一个新的综合时代的边缘。
在所有的只是领域……我们都可以看到对大思路、对普遍理论以及对将零碎的部分重新整合为整体的回归。
”之所以说成回归,我们可以从本书第二章提到的得出解释,原因是其实我们的组织发展是一种弧形发展:
无缝隙组织→官僚体制,严格的技术分工→无缝隙组织。
这一系列的变化即是随着社会导向的改变而改变。
组织界限逐渐模糊的事实可以从书中提到的以下几点看出:
越来越多的公共部门(同样也表现在私人部门)使用自我管理的团队;由来自不同职能部门的成员组成的职能交叉团队正越来越多地得到使用;政府开始重视一步到位的服务和项目;某些学校也开始学习打破界限和将支离破碎的部分重新整合;许多政府机构正在清楚内部障碍,从而创建真正的团队——能够在任何时间、任何地方组织起来并且一旦任务完成就立刻解散的团队。
2.发展政府机构与顾客及供应商之间的同盟关系
别于传统的智慧,政府机构开始形成特定的结构,促使政府机构和它们的顾客之间协同努力地解决问题或是改进服务,使得这些同盟成为可操作的标准步骤。
发展同盟关系的具体措施有一下三点:
(1)建立伙伴关系
制作一份伙伴协议将政府机构、承包商以及其他力量团结在一起为同一个项目而努力。
用这种伙伴关系改变政府订约的对抗性质。
(2)社区政策
社区政策正在为过去互为敌手的团体之间牵线搭桥。
(3)科学技术
科技正在将过去互不关联的团体之间建立沟通网络和联盟关系。
3.强调为顾客提供服务的速度
由于官僚机构并不是基于速度这一目的而建立的,它们最初建立的目的是为了实施控制。
它们擅长于分配责任,提供了职责明晰的工作职位,能够处理大批量的信息,它们在许多方面有着独特的有点,但速度并不是其中一项。
因此,强调速度的改革正一步步改变着现状。
表现在办理护照,从过去的一个多月到现在的一周;提供许可,仅在一些地方政府部门在几个小时之内即可拿到企业或建筑的许可;社会服务,人们可以在几天内得到接待或服务……
从20世纪60年代开始,美国逐渐发展成为一个顾客导向的社会。
大规模生产的诸多优点在它越来越明显的弊端和限制勉强安然失色——少得可怜的产品种类、对市场变化的迟钝反应、差强人意的产品质量、对个体偏好的好不关注。
顾客导向社会的兴起是以选择机会的日益增长为特征的,而顾客选择机会的增加在很大程度上影响着政府机构的活动。
二、官僚体制的历史
前文已经提到本书介绍这段历史的原因,在此不再赘述。
实际上,无缝隙组织是19世纪中期以前在每个经济中占绝对主导地位的个性化的商品生产和服务方式的再生。
当然由于今天在生产规模、沟通及交通速度上的巨大变化,它不可能完全地如出一辙。
但是,正在兴起的无缝隙组织和那些在200年前的商人、工匠、技师以及农场主有着非常相似的特征。
这也即是前文所提出的组织形式实际上是一个弧形发展轨迹。
无论是商业还是政府组织最初都是由一些通才领导的小规模的行业类型的单位,它们逐渐发展成为庞大的、分割的。
零碎的官僚机构,这种官僚机构以各种各样的划分为特征:
劳动的划分、专家的划分、管理层次的划分、生产者和顾客的划分,等等。
其发展轨迹可从以下几个方面得出:
1.无缝隙工匠的生产
19世纪四十年代,通才一统天下:
农场主几乎掌握所有的劳动技能、商人从购买到财务会计到实地交易,无所不包。
强调工作中
效率和专业化
19世纪中后期,个人联系让位于非个人联系,现代的组织层级将人们归入了不同部门科室,并划分为管理人员和普通工人。
2.通往我们最早的现代层机制之路
1841年马萨诸塞州火车相撞,组成一个由一流成员组成特别委员会
调查,并由其提供的建议产生了最早的官僚科层制。
生产力
19世纪80年代,铁路领导者们完成现代企业的层级制建设,发展了的发展
直线参谋制的概念和现代财务核算步骤,并建立了控制和评估众多负
责运行系统的管理人员工作的信息系统。
19世纪末20世纪初,以泰勒为代表的科学管理取缔经验管理逐渐形成。
三、无缝隙组织的特征
1.无缝隙组织与大规模生产的区别:
具体方面
大规模生产形式
无缝隙组织
工作
狭隘,条块分割,很难控制工作的过程和决策的制定
广泛;具有多种技能的团队;通才能够较好地掌握工作程序和做出决策
测评
建立在投入与活动,员工与预算规模的基础上
建立在结果,顾客满意的基础上
技术
用于控制,集中各种活动
用于下放各种活动
内部组织
条块划分的部门和职能,收到组织内部需要的驱使
完整统一过程的团队,根据顾客需要提供服务
时间敏感度
低下,按自己的步骤运作时效率最高;对外部需求和机会反应迟钝
很高,对终极顾客和结果的关注,使迅速的反馈成为首要因素,提供快捷及时的服务
角色的明确性和清晰度
很高;内部分工、组织、顾客与供应商之间区别对待
低;由跨职能的团队进行组织;供应商和顾客共同承担以前由公司执行的任务
产品或服务的性质
标准化,以组织生产最简便化为导向,缺乏变化性,高投入,几乎没有顾客参与
顾客导向性,致力于顾客的需求,灵活多变,高投入
2.与过程相对的职能
在比较规模生产、官僚机构和无缝隙政府组织时,我们经常用到的两个最重要的词是结果和过程,它们二者是紧密相关的。
大多数在等级制官僚机构工作的人习惯于从部门和职能的角度考虑问题。
当你的工作内容是以职能为导向而不是以过程和结果为导向时,你对自己的角色和对整个机构可以发挥哪些更多的作用所知甚少。
你知道自己具体执行哪些任务,但是你知道你和你的同事们对什么样的结果负有责任吗?
我们可以把这些以职能为导向的方式与美国设菲尔德护林员森林服务区采用的方式比较一下。
设菲尔德地区像大部分官僚机构一样——是根据职能组织的。
大部分工作人员对这种安排相当满意,因为他们对此已经是轻车熟路了。
但是,他们对由此造成的问题感到非常棘手:
部门纷争、预算缺乏灵活性……最重要的是各部门的专家之间几乎没有沟通和统一。
这种隔膜和地盘之争使他们无法采取高效的跨越职能的方式开展工作。
在1988—1989年,设菲尔德拆除了职能壁垒,取而代之的是以过程为导向的方式。
现在的员工组成信息管理小组、设计小组和运作小组。
每个组里都有职能和技术人员。
如图,显示了设菲尔德从职能导向到过程导向的转变。
旧的体系:
根据职能
木材管理
野生动物管理
设施管理
再生和火灾管理
执法管理
新的体系:
根据过程
信息管理
投入:
顾客结果:
公众进入
信息,国家森林,可持续森林
需求,
设计
问题,
冲突,
操作
过程小组:
几乎代表所有职能
改革的结果大大加强了交流和统一管理。
专家成了综合型人才,他们相互学习,从整体出发处理森林的各种情况。
当然,以过程为导向的方法也存在问题,毫无疑问——设计向操作的推诿一定要小心的加以避免,小组工作人员担心项目的质量和技术统一性难以保证——但是他们正在解决这些问题,一点没有退到职能壁垒之后的意向。
3.核心过程和支持过程
过程是指用来实现特定结果的一系列相关活动。
组织当中有两种过程:
核心过程和支持过程。
核心过程满足组织外部顾客的重要需求。
支持过程则满足内部顾客的重要需求——员工和越来越多的供应商的需求。
许多政府和服务组织共有以下的核心过程:
顾客满意、项目交付、信息交付、执照和许可证的获取、投诉管理、合同管理、紧急服务、决策。
许多政府和服务组织共有的支持性过程有以下几点:
预见/计划、采购、填补空缺职位、员工发展、预算、信息管理、团队建设。
根据经验所得,首先,没有单独的“评估”。
其次,许多支持过程可以并且应该由部门管理者自己负责。
再次,当员工看到过程,明白自己的位置后,会出现一种“横向效果”。
书中描述了无缝隙组织的性质。
从官僚机构转化为无缝隙组织的运动要求一种新的思维方式和一整套不同的组织原则。
这些组织被成为商业流程再造,它们是组织转变强有力工具。
它们把工作人员注意力集中到顾客的结果,而不是组织内部的活动上。
它们围绕过程而不是职能展开工作。
它们计算出冗长、单调的过程所支付的成本。
它们引发了生产效率的大幅度提高,因为工作人员从全局出发进行整合,直接与最终用户接触,完成整个工作任务。
四、商业再造的流程
通观全书,政府官僚机构在进行“政府再造”,将“改革政府”变为现实、创建面向顾客、服务公众的创新性组织,以满足顾客无缝隙的需要,提升政府的绩效和服务质量的过程中,尤其把顾客导向、竞争导向、结果导向作为创建无缝隙政府这一改革的重要内容。
书中以公共组织再造的原则、为公共部门再造创造条件、公共组织再造的步骤、清楚公共部门的障碍、整合不同的体制,提供无缝隙的服务来具体论述商业再造的流程。
1.公共组织的再造原则
在序言再造的定义,它是围绕预想的结果,通过彻底地重建组织的过程、体系和结构来挑战组织得以建立的基本假设。
再造过程设计原则来源于三个方面:
第一个也是最好的来源是成功的经验;第二个源于制造业中的并行工程和由大野为丰田所创造的经意生产过程;第三个来源是不断关注基于时间的竞争,其中包括并行工程和精益生产的因素。
上述过程再造三个来源的主要设计原则可以概括为并行工程原则、精益生产和基于时间竞争的原则、主要的规划原则。
而这些再造原则所具化成的具体组织行为可以概括为如下表所示:
组织行为
主要内容
假定转变
原有假定
新假定
围绕结果而不是职能进行组织
服务方式取决于顾客想要的结果是什么,也就是说,全面质量管理和其他方法都是通向结果是什么。
围绕结果进行组织的三种方法有:
1.围绕顾客进行组织。
2.围绕产品进行组织
3.围绕生产过程进行组织
执行同样职能的人应该共事
出于同一工作进程中的人应该共事。
几个过程并举代替顺序操作
再造过程中,几个过程同时进行代替顺序操作。
几个过程同时进行的方法使计算机领域的许多人感到兴奋
为了保证质量和确定责任,工作必须按部就班
一个顾客社会不会等待顺序进行的方案和服务
把后阶段的信息反馈到前阶段
工作伊始,就将后阶段的信息反馈到前阶段,这样给组织中的大部分人带来了有用的东西:
一切尽在掌握之中
信息会随着时间的改变而变化,是按顺序产生的,只能在顺序的相关点上得到
信息可以在任何时间、任何地点得到,预先得到信息的才最有价值
在源头一次捕捉信息
在源头,省掉多次询问捕捉信息的步骤,一次性捕捉全部所需信息
必须经常获取信息,以保证控制和准确性
信息必须一次获取,使过程更有效率并保证准确
尽可能地为顾客和供应商提供单独接触的机会
在一个以顾客为导向的社会,我们拥有选择权,而我们所做的大部分选择是,在进行商业活动或政府机关打交道时,尽可能地减少与人接触
组织应该围绕明确的职能进行组织,为各个部门提供便利
组织应该围绕各个过程来组织。
顾客和销售方应与代表整个过程的代理人进行接触,为顾客提供便利
确保“主要序列”的持续流动
关注于能够直接为最终用户增值的活动
为了保证质量,放慢进程
不必牺牲质量就可以实现客户的主要需求,即速度和便利
不要为田间小径铺路:
首先再造,然后自动化
自动化是最后的而不是最初的关键性步骤,首先工作过程必须进行再造,然后才能自动化。
先进技术提供了生产力
在过程中技术强化了力量(或弱点)
2.为公共部门再造创造条件
要为公共部门再造创造必要的前提条件可以经过以下步骤进行:
首先要明示真实的痛苦、阐明面临的痛苦或威胁以及对之置之不理的代价、制定应对痛苦或威胁的明确的计划、需要领导的积极参与。
3.公共组织再造的步骤
当再造的前提条件都具备时,高级经理们开始向再造设计阶段迈进。
再造是在一个领导团队的控制下进行的,这个领导团队选择人马组成设计团队,负责设计出再造的过程。
这些步骤对那些从事再造项目的人将提供非常有益的帮助,这些步骤分别是:
描述现存的过程、从最后着手,逆方向进行改革、设定一个延伸了的目标、从一张白纸开始。
4.清楚公共部门的障碍
如何实行再造的步骤,攻破一道道再造的障碍,书中为我们提供了以下几个方法:
(1)在政府中从一张白纸开始
其具体步骤有向别人介绍从一张白纸开始的好处、争取高权位重的人对改革的支持、谨记规章制度的制定是为了防止问题的出现和职权滥用、向面对一张白纸那样从头开始、考虑政府部门的员工如何能够“从最后开始”就考虑到顾客的需求、
(2)哪一个过程应当第一个被造
再造过程优先权的决定有三个标准:
对顾客和消费者、支持者的影响;对机构的总体表现的影响;可行性。
在这三个标准中,前两个标准最为重要。
再造是一个组织自上而下的过程,建立对再造的信任,不要过多地依赖于一定能够成功的赢家,而要更依赖于选择顾客、支持者和机构有可能有物质受益的过程。
5.整合不同的体制,提供无缝隙的服务
书中除了介绍了各种成功与失败的整合案例外,为读者介绍了一种增强整合的分析工具——20世纪70年代末期,麦金西公司发展的“7—S”构架。
他们将技能放在了中间,为的是表明这个机构的工作熟练到了如此的程度,以至于其他的六个都支持这些技能。
技能一句其他变量的变化而变化,反映其他变量的一致性和力量。
7—S能够非常有效地引导管理者整合他们的机构。
在这个“快乐的原子”构造中,六个外部条件是同等重要,共同决定一个机构的技能。
而作者则建议将策略和结构置于优先的地位。
再造就是承诺,就是挑战。
这本书向我们叙述了大部分进入公共服务部门的公务员都迫切希望接受挑战,他们相信公共服务对他们是一个巨大的召唤。
几年当中他们在官僚的重重壁垒和无法跨越的路障面前不断碰壁,才失望地发现承诺和挑战消失了。
再造请我们重新找回当初的抱负和对工作和服务的价值观念。
如果我们让自己用新的思维方式来考虑自己的工作,这些抱负和价值都会得到实现——以无缝隙的方式。
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