加强基础测绘建设丰富基础地理信息资源.docx
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加强基础测绘建设丰富基础地理信息资源
加强基础测绘建设
丰富基础地理信息资源
李维森
摘要:
本文总结了“十一五”以来基础测绘建设取得的主要进展、存在的主要问题,分析了当前面临的机遇挑战,在此基础上研究提出了下一阶段全国基础测绘建设的总体思路、主要任务和对策措施。
关键词:
基础测绘;数字地理空间框架;测绘基准;基本地形图;基础地理信息数据库
基础测绘是国家基础性、公益性事业,广泛服务于经济建设、国防建设和社会发展,关系国家主权、国防安全和国家秘密,是实现经济社会可持续发展的基础条件和重要保障。
基础测绘建设的主要内容包括:
建立全国统一的测绘基准和测绘系统,进行基础航空摄影,获取基础地理信息的遥感资料,测制和更新国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品,建立、更新基础地理信息系统。
国务院将基础测绘纳入国民经济和社会发展第十一个五年规划专项规划序列,并引发了由国家测绘局等九部门联合编制的《全国基础测绘中长期规划纲要》,为推动基础测绘快速发展、提高基础测绘保障能力和服务水平创造了良好的条件。
“纲要”实施三年多来,基础测绘建设取得了丰硕成果,同时也存在一些制约基础测绘发展的突出问题。
本文拟在对基础测绘建设现状进行分析的基础上,进一步理清基础测绘建设的思路。
一、基础测绘建设的基本形势
(一)取得的主要进展
“十一五”以来,测绘部门以科学发展观统领基础测绘建设,认真落实《全国基础测绘中长期规划纲要》,基础测绘建设取得历史性进展,积累了较为丰富的基础地理信息资源,为开拓全方位的社会化服务奠定了坚实的基础。
测绘基准现代化进程进一步加快,国家现代测绘基准体系基础设施建设项目正式立项,2000国家大地坐标系经国务院批准正式启用。
各地卫星定位综合服务系统建设势头正劲,部分系统已经建成并开始向社会提供服务,空间定位精度、速度显著提高。
航空遥感影像进一步丰富,截至2008年底累计完成283万平方公里的国家基础航空摄影任务。
地形图测制工作积极推进,1:
5万地形图对陆地国土覆盖率由80%提高到85%,1:
1万地形图对陆地国土覆盖率由44%提高到47%,1:
2000及更大比例尺地形图基本覆盖了全国城镇地区。
基础地理信息数据库建设全面开展,1:
5万数据库全面更新工作已接近尾声,30个省、自治区、直辖市启动了本地1:
1万数据库建设,其中9个已经全面建成,一批大、中城市建成大比例尺基础地理信息数据库,并初步实现了按需更新。
在太原等50多个城市实施了数字城市建设试点,为数字城市建设全面推广积累了宝贵的经验。
(二)存在的突出问题
基础测绘建设虽然取得了较大进展,但也存在一些突出问题。
一是投入力度不足。
基础测绘投入统筹机制不健全,部分地区还没有形成稳定的基础测绘投入机制,从总体上看,基础测绘投入水平同基础测绘事业发展的实际需求还存在较大差距。
二是共享机制不健全。
系统内、部门间的共建共享机制很不完善,基础测绘建设效率有待进一步提高。
大部分基础测绘成果没有实现社会化共享,在很大程度上制约了地理信息产业的发展。
三是测绘科技发展现状和基础测绘装备水平同经济社会的需求存在较大差距。
创新体系不健全,创新能力薄弱,技术储备不足,核心技术缺乏竞争力。
自主测绘卫星投入使用尚需时日,高分辨率卫星影像的获取主要依赖进口,价格昂贵且受制于人。
现有的航空摄影装备不适应发展需要,缺少高分辨率数码航摄仪等航摄新技术装备。
数字化测绘装备面临升级换代,高精尖技术装备配备明显不足,应急测绘装备严重缺乏。
四是基础测绘队伍现状越来越难以适应形势的发展。
当前基础测绘队伍在生产组织结构方面仍按照大地、航测、制图的传统生产技术流程划分,缺乏竞争能力,急需按照测绘信息化的发展要求进行调整。
(三)面临的机遇挑战
当前基础测绘建设面临良好机遇。
一是党中央、国务院对基础测绘工作高度重视。
2003年3月,胡锦涛总书记对测绘工作指示,加强测绘统一监督管理和基础测绘工作,推进数字中国地理空间框架建设,加快信息化测绘体系建设,提高测绘保障服务能力。
2009年1月,李克强副总理要求继续深入贯彻落实科学发展观,进一步完善体制机制,加强自主创新,着力构建数字中国,加强信息化测绘体系建设,为保持经济平稳较快发展做出新贡献。
国务院2006年转发《全国基础测绘中长期规划纲要》,2007年印发《关于加强测绘工作的意见》,2009年颁布了《基础测绘条例》。
党中央、国务院的高度重视为加快基础测绘发展提供了重要保障。
二是基础测绘需求旺盛。
从政府需求到社会需求,从领导需求到民生需求,从重点需求到日常需求,从纸图需求到数据与服务需求,从信息需求到技术信息一体化需求等,为基础测绘提供了广阔的发展空间。
三是科技发展为基础测绘建设提供了强劲动力。
遥感、地理信息系统、全球定位系统等测绘高新技术日新月异,特别是自主对地观测体系建设快速推进,将为基础测绘数据源建设奠定坚实基础。
与此同时,基础测绘发展面临严峻挑战。
基础测绘发展现状与党和国家的期望尚有较大差距。
基础地理信息资源现状与国家、社会、企业、民生对基础测绘工作的需求不相适应的结构性矛盾仍然突出。
当前经济全球化和全球一体化迅猛发展,有效应对国际政治、经济、外交争端,维护我国的全球利益,也对基础测绘保障服务提出了更高的要求。
二、基础测绘建设的总体思路
(一)以法规政策为依据,积极争取财政支持
《全国基础测绘中长期规划纲要》《国务院关于加强测绘工作的意见》《基础测绘条例》以及党和国家领导人对基础测绘的要求,既是指导我国基础测绘建设的重要指针,同时也为基础测绘加快发展创造了条件。
各级测绘部门应积极同财政、发展改革等部门进行沟通,加大基础测绘申请的力度,进一步完善基础测绘投入机制和基础测绘技术装备更新机制。
同时根据实际情况联合有关部门争取对基础测绘发展具有重要意义的重大基础测绘项目,带动基础测绘跨越式发展。
(二)以完善体制机制为重点,加大基础测绘统筹协调力度
按照“统筹规划、分级管理、合理布局、协调发展”的原则,推动国家测绘与区域测绘、军事测绘与民用测绘的协调发展,统筹国家和地方各级基础测绘建设,协调好测绘部门与其他相关部门之间的关系,提高财政资金的使用效率,避免重复测绘,为基础测绘发展创造良好的内部和外部环境。
进一步建立和完善国家和地方基础地理信息资源建设联动机制,促进各级基础测绘相互配合与优势互补,实现国家基础地理信息资源的统筹协调和共享。
加强基础地理信息标准化建设,为分建共享和逐级缩编更新奠定基础。
找准制约发展的瓶颈和推进发展的关键点,集中力量重点突破。
(三)以需求为导向,加快基础地理信息资源建设
基础测绘建设要紧密围绕党和国家的中心工作,结合实际情况,区分轻重缓急,科学安排基础测绘内容和进度计划。
基础地理信息资源建设应达到以下目标:
全面完成新一代多功能、全覆盖、高精度、动态测绘基准体系建设,基础航空摄影需求能够得到基本满足,现势性强的1:
5万基础地理信息覆盖全部陆地国土并实现每五年更新一次,1:
1万基础地理信息实现必要覆盖,1:
2000或更大比例尺基础地理信息基本覆盖县级以上城镇建成区并实现定期更新;基础测绘技术储备进一步增强,标准的适用性显著增强,测绘基础设施更加完备。
(四)以数字省区(城市)建设为载体,促进基础地理信息应用
构建数字省区和数字城市地理空间基础框架,建立权威、唯一、好用的地理信息公共平台,不仅有助于为各类专业信息的交换、整合以及应用系统的搭建提供支撑,而且可以避免重复投入、重复建设,也可以避免定位基准、技术标准的不统一导致的信息孤岛等问题,大大提升信息综合利用的水平和能力。
要进一步完善中央、省(自治区、直辖市)和城市政府三级互动的工作机制,完善管理措施和办法,加快数字省区(城市)建设示范推广,促进基础地理信息的广泛、高效利用。
三、基础测绘建设的重点任务
(一)加快现代测绘基准体系建设
测绘基准和测绘系统是开展测绘工作的基础条件。
《国家现代测绘基准体系基础设施建设一期工程》项目已经由国家发展和改革委员会批准,即将正式启动实施,这对于推动我国测绘基准体系的现代化进程、提高测绘保障服务能力具有重要意义。
测绘部门一方面要统筹规划、科学管理,做好项目实施的有关工作。
一方面要以项目实施为依托,摸索重大测绘项目管理的经验,不断提高重大测绘项目管理的水平。
有关地方的测绘部门要在国家现代测绘基准体系基础设施建设的基础上,根据实际情况,加快制定本地测绘基准现代化建设方案,完善省级基础控制网。
有条件的地区,应加快建设和完善以卫星定位连续运行基准站为基础,以面向多行业、多部门及公众提供动态定位和导航服务为目标的数据处理、监控和信息发布的综合服务系统。
其他地区要以实现全省统一的基础控制网为最基本要求,加密布设与需求相对应的卫星定位连续运行站和卫星定位控制点,更新改造现有C级GPS网,加密布测等级水准。
(二)加快航空航天遥感影像获取
航空航天遥感影像获取基础地理信息的重要数据源。
为了解决数据源的瓶颈问题,满足基本比例尺地形图测制和更新、数字城市建设、新农村建设测绘保障等方面需求,要进一步拓宽投资渠道,加大航空航天遥感资料获取力度。
要在深入调查有关部门和各个地方的基础航空摄影需求的基础上,研究制定“国家基础航空摄影十二五规划”。
加强国家基础航空摄影计划的执行监督和质量控制,加强项目实施及其成果应用的追踪问效力度,提高项目资金和成果资料使用效益。
加强基础航空摄影项目实施管理,完善约束机制,探索基础航空摄影项目实施“代建制”,解决基础航空摄影项目实施过程中的超投资、超期限等问题。
我国首颗高分辨率立体测图卫星将于2011年左右升空,要加快相应的地面应用系统建设。
根据测绘应急保障和基本地形图测制等需要,积极向有关部门争取建立测绘部门自主的航摄力量,配备中低空飞机、小飞机等多类型的数据获取装备,提升测绘部门数据获取能力。
(三)加快基本地形图测制和更新
基本地形图是基础测绘成果的重要表现形式,在经济建设、社会发展等方面得到广泛应用。
加快西部测图工程的实施,确保2010年完成我国西部约200万平方公里1:
5万比例尺无图区的航空航天遥感影像数据获取,完成5032幅1:
5万比例尺地形图测绘与印刷,完成西部地区1:
5万比例尺基础地理信息、专题数据库建设和基础地理信息公共平台建设,完成西部地区地图集编辑出版工作,实现全部陆地国土1:
5万地形图和基础地理信息数据的全部覆盖,印刷新版全国1:
5万地形图。
加快更新自然灾害多发地区以及国民经济、国防建设和社会发展急需的地形图,加强地形图缩编技术和流程研究,建立国家、省、市之间的更新联动机制,加大缩编更新地形图的力度。
有关地方要通过国家级工程建设,进一步改善当地测绘基础设施条件,带动本地基础测绘的发展。
要科学、合理设计1:
1万及更大比例尺地形图覆盖范围和更新周期,加快测制和更新步伐。
(四)加快基础地理信息数据库建设和更新
基础地理信息数据库向各类用户和各类专业信息系统提供了统一、权威、数字化的的空间载体。
进一步加快1:
5万数据库更新工程实施步伐,明年年底之前完成1:
5万数据库的第一轮更新,具体包括完成3900幅地形数据的更新、9000幅图的地形和地名数据建库、5600幅图DOM数据建库、19186幅图的DEM更新和建库,同时完成19186幅更新版地形图制图数据生产和数据库管理系统研发,进一步丰富国家1:
5万基础地理信息内容,全面提升数据的现势程度。
由于各级比例尺的基础地理信息数据具有相关性,通过大比例尺数据缩编更新小比例尺数据是今后更新的主要手段。
当前各级地方中、小比例尺基础地理信息数据库建设和更新工作蓬勃开展,应加快研究通过1:
1万基础地理信息更新1:
5万基础地理信息的工作机制和方法。
上级测绘部门要加强对下级测绘部门基础地理信息数据库建设的指导,逐步统一技术规程、规定,为今后动态、实时更新做好准备,为测绘系统内的共建共享打下基础。
同时要开展缩编更新经费调研、测算工作,使经费水平与工作量基本匹配。
(五)加快数字省区(城市)建设示范和推广
构建数字地理空间框架是基础测绘建设的重要目标,数字理空间框架包括数字中国、数字省区和数字城市等各级地理空间框架。
目前数字省区地理空间框架是数字地理空间框架建设的薄弱环节,应通过示范、试点等方式,加快推进数字省区和数字城市建设,形成结构完整、内容丰富、标准统一、功能齐全、服务广泛的数字地理空间框架。
试点工作可以由国家测绘局、省级人民政府、省级测绘行政主管部门合作,按照“需求牵引、设计统一、共同投资、资源共享”的原则组织实施。
国家局负责提供基础航空摄影、数据整合、技术创新等方面的支持。
试点省份人民政府要对框架建设有明确、积极的态度,有可靠的资金投入,并从政策上确保所建的地理空间框架是城市政府各部门共用的、唯一的地理信息公共平台。
试点省份测绘行政主管部门负责立项申请工作。
有条件的省区应抓住机会,积极参与,主动申请。
几年来数字城市建设示范取得了良好效果,接下来要做好数字城市的推广工作,总结试点经验、完善政策措施、加大支持力度。
各推广城市的技术支持应主要由各省级测绘主管部门承担,由国家测绘局提供相关技术培训,提高各地技术支持能力。
各省级测绘主管部门要结合本地实际,总结数字城市建设试点经验,坚持典型引路,以点带面,整体推进,推动数字城市建设全面开花。
(六)加强测绘和地理信息标准建设
标准是实现共建共享的前提条件。
一是完善标准形成机制。
测绘主管部门和有关单位,要积极利用有效的反映意见的机会和渠道,及时、准确地将需求和意见反映给标准化工作部门或标准起草单位,以使大家的意见建议能够得到及时采纳,使标准的内容准确有效地反映标准需求。
具备条件的单位还应积极申报和承担有关标准的起草工作,为测绘与地理信息标准化贡献力量。
二是继续坚持抓紧标准的制、修订工作,完善基础地理信息资源的采集、加工、存储、交换、发布标准规范。
加强标准体系建设的统筹协调,保证标准之间的一致性和可操作性。
三是高度重视标准的培训与宣传贯彻,层层抓培训,让大家充分了解标准、正确使用标准。
分级负责人员培训,各自制定详细的培训计划,投入一定的经费,将标准培训工作落到实处。
四是加强对标准实施情况的监督检查。
各级测绘行政主管部门要切实担负起对测绘与地理信息标准化工作统一监管的职责,采取有效的监督管理手段,督促各企事业单位认真执行和实施测绘与地理信息标准。
承担基础测绘项目的单位,要做到在基础测绘工作中严格执行国家标准和测绘行业标准。
四、基础测绘建设的保障措施
(一)强化组织领导
组织领导能力和水平的高低决定着基础测绘建设的成效。
各级测绘主管部门要以科学发展观统领基础测绘建设,着眼大局,把握方向,强化管理,加强对基础测绘的组织领导。
一是统一思想、明确方向。
要充分认识基础测绘建设工作的长期性、复杂性和艰巨性,以更加坚决的态度,更加有力的措施,更加扎实的工作,取得更加明显的成效。
要进一步认清当前基础测绘工作面临的形势,准确把握基础测绘工作的总体思路。
要树立全国一盘棋的思想,根据全国基础测绘建设的基本思路,结合本地区实际,进一步明确本地区基础测绘建设的目标和任务,精心组织,强化措施,努力开创基础测绘工作的新局面。
二是完善机制、加强管理。
要加强对基础测绘建设的统筹协调和具体指导,要深入基层,深入基础测绘生产第一线,加强调查研究,帮助基层单位解决工作中的实际问题,强化政策支持,建立起完善的基础测绘工作机制。
坚持按需测绘,建立有效的基础测绘需求会商协调机制,优先安排需求量大而且迫切的基础测绘项目。
加强基础测绘项目管理,完善项目管理办法,健全项目实施监督管理和绩效评估机制。
地方测绘部门应结合实际情况,探索建立具有地方特色的基础地理信息更新机制。
加强同本级政府应急管理部门的联系和沟通,建立健全基础测绘应急保障机制。
(二)推进共建共享
基础测绘共建共享是最大程度发挥财政资金使用效益、提高基础测绘建设效率的根本途径。
共建共享首先要实现测绘系统内部实现。
目前国家测绘局正在实施的几个大项目都有地方测绘部门的参与,初步建立了国家、地方的共建共享机制,摸索出了一些实践经验。
测绘部门应该在总结前期实践经验的基础上,在不违背基础测绘分级投入、分级管理的原则的条件下,逐步建立和完善各级基础地理信息协同更新和共建共享的机制,逐步形成各级测绘部门相互配合、上下联动的良好局面,使基础测绘建设资金的使用效益最大化。
各级测绘行政主管部门应当加强同本级政府和有关部门的协调和沟通,按照《基础测绘条例》的相关要求,建立本地基础航空摄影和用于测绘的高分辨率卫星影像获取与分发的统筹协调机制,以及行政区域界线、地名、水系、交通、居民点、植被等地理信息更新的部门协作机制,避免重复建设。
加大对基础地理信息知识产权保护力度,明确信息共享主体的责、权、利,解决基础地理信息资源产权单位对于资源共享的后顾之忧,促进成果广泛共享。
各地要配合国家测绘局加强全国测绘成果目录服务系统建设,进一步丰富数据资源,逐步实现国家级、省级、地市级测绘成果目录、馆藏测绘档案目录及行业测绘成果目录等数据的网上发布。
(三)加快科技创新
测绘科技创新是基础测绘发展的不竭动力。
大力实施“科技兴测”战略,以加强测绘基础研究和能力建设为重点,进一步完善测绘科技创新体制机制,着力推进产学研的有机结合,大力加强测绘科技成果的集成、转化和推广应用,更好发挥科技对基础测绘发展的引领和支撑作用。
进一步优化测绘科技资源布局,建立健全以需求为导向、产学研相结合的测绘科技创新体系,形成一批测绘科技创新和产业化基地,积极争取成立争取成立地理信息工程国家重点实验室和国家测绘工程技术中心,支持生产单位建立研发部门,力争把更多的测绘科研项目列入国家和地方科技计划。
加快海岛(礁)测绘关键技术、高分辨率遥感影像地形自动提取技术、地理信息网络化服务、网格技术等方面的关键技术攻关和推广应用。
加强机载干涉雷达、国家应急遥感数据获取平台等测绘高新仪器装备的研究开发,基础测绘技术装备建设应优先考虑自主知识产权的测绘软硬件产品。
进一步完善测绘科技项目管理制度、科技评价制度、成果登记和信息发布制度、科技经费管理制度等科技管理制度。
(四)加大投入力度
稳定、充足的投入是基础测绘持续、健康、快速发展的前提条件。
各地在继续争取财政加大对基础测绘投入力度的同时,探索建立多元化的基础测绘投入方式。
基础测绘已经列入本地区经济社会发展计划的要进一步稳定现有机制,还未列入计划的要加快相关工作进度,加快推进地方政府对基础测绘稳定投入机制的形成。
各省级测绘部门应按照《基础测绘条例》的有关要求,积极推动建立本级基础航空摄影和基础测绘设施的投入机制。
要通过宣传、开展试点示范等方式,引导本地区市县级政府加大对基础测绘的投入。
研究探索市县大比例尺地形图测绘及其地理信息数据库建设、航空摄影和高分辨率卫星遥感影像获取等领域政府主导下的多元化基础测绘投入模式,调动社会资金投入基础地理信息的采集和服务。
加大重大基础测绘规划项目的争取力度。
有关省、自治区要根据实际情况制定支持本行政区域内的边远地区、少数民族地区基础测绘发展的财政政策,形成长效机制。
要积极争取财政部门对应急测绘保障能力特别是影像数据快速获取能力建设的财力和政策支持。
紧紧抓住国家扩大内需促进经济增长的有利时机,加快论证和实施一批对推进基础测绘具有关键性作用和全局性影响的重大专项,带动基础测绘事业快速发展。
加强对基础测绘经费管理和使用情况的监督检查和追踪问效。
(五)强化队伍支撑
高效精干、装备精良的队伍是基础测绘事业发展的根本保证。
根据当前测绘科技的发展趋势,改变现有生产组织结构模式,以事企分开、合理分工、增强活力、优化结构为原则,按照数据获取、处理、管理和分发服务的现代测绘生产流程,建立一支精干的基础测绘队伍,实现基础测绘生产力的合理布局和基础测绘资源的优化配置。
加强领导班子思想政治建设和能力建设,增强以科学发展观统领基础测绘各项工作、着眼大局、把握方向的能力,大力培养选拔优秀年轻干部。
加强职工队伍建设,要关心职工的工作和学习,为职工全面发展创造条件。
要健全并落实安全生产的各项规章制度,着力改善工作环境和条件,保障职工生命财产安全。
帮助解决职工群众最关心、最直接、最现实的利益问题,切实把职工利益实现好、维护好、发展好,解决职工的后顾之忧。
大力实施“人才强测”战略,不断优化人才结构,造就一支高素质基础测绘人才队伍,特别是加快测绘领军人才、高技术人才、高技能人才培养,建立科学的人才考核、评价、激励机制,努力创造优秀人才脱颖而出的环境。
加强测绘文化建设,大力弘扬测绘精神,以远大理想凝聚人,以先进事迹教育人,以崇高精神塑造人,增强测绘职工的责任感和使命感,增强基础测绘队伍的战斗力和凝聚力。
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