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粮食安全的国家战略
粮食安全的国家战略
廖西元,李凤博,徐春春,申红芳,方福平 2011-05-24
摘 要:
我国粮食安全所面临的“农民之困惑、地方政府之心病、中央政府之无奈”的突出问题,关键在于国家粮食安全战略的缺失。
为此,必须以综合生产力为基石、市场调节力为重点、主权控制力为保障,重构我国粮食安全的国家战略。
本文通过分析综合生产力、市场调控力、主权控制力现状,提出了实现从“生产粮食”向“经营粮食”的观念转变,精心设计利益协调、特殊保障两个制度,切实提高产区政府抓粮、广大农民种粮两个积极性,牢牢把握粮食收购加工、投入品经营两个主动权,积极用活粮食出口、加工转化两个调节器等建议。
关键词:
粮食安全,国家战略,综合生产力,市场调控力,主权控制力
粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。
党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了“加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系”的战略方针。
深入贯彻这一方针,迫切需要加快构建粮食安全的国家战略。
一、粮食安全的问题以及国家战略的缺失
粮食安全备受关注,这是由我国人多地少的基本国情决定的。
改革开放以来,通过政策扶持、加大投入和科技进步,我国农业发展尤其是粮食生产成就斐然。
但在粮食综合生产能力不断提高的情况下,我国粮食发展依然面临如下突出问题:
(一)广大粮农之困惑
改革开放以来,“卖粮难”、“打白条”与粮食价格的剧烈波动始终共生共存,“种”还是“不种”的问题始终困扰着广大粮农。
其中,“大豆困境”就是近年来粮农困惑的一个缩影。
一方面,我国大豆市场需求旺盛,2000年以来我国大豆进口量急剧增加,到2008年我国大豆进口量达3746.3万吨,大豆进口依存度高达70%;另一方面,由于跨国公司已经基本控制了原料进口、加工环节和流通环节,控制了大豆的定价权,大豆丰收的年景基本上都出现了“卖豆难”,但即便出现了严重的“卖豆难”农民却还是不能不种。
因为从全局利益看,一旦我国放弃大豆生产,跨国公司极有可能迅速抬高价格,从而使大豆产业陷入更危险的境地,整个国家的大豆及饲料等相关产业将为之付出高昂的代价。
(二)地方政府之心病
多年来,由于粮食生产的低效益及粮食调出的价值溢出,“产粮大省(县)”往往伴随产生“财政穷省(县)”。
主产区虽然有比较优势,但不敢放手发展粮食生产,担心粮多增加财政负担。
主销区虽然没有比较优势,但要“不惜代价发展”粮食生产,担心粮少不能平衡供给。
这种发展态势的结果:
一是主销区增产粮食的代价数倍于主产区,粮食生产全局不经济;二是主产区和主销区粮食生产步伐趋同,即进退同步、峰谷叠加,加剧粮食波动。
如图1所示,1985年和2000年两个波谷的出现,与当年13个主产省份和7个主销省份粮食生产同步萎缩、造成全国粮食大幅度减产的实际相吻合;而1990年和1996年两个波峰的来临,也同样是当年主产区和主销区同时丰收而带来全国粮食产量剧增造成的。
随着我国粮食宏观调控政策的改进,这种局面在2003年后有所改观,但总体来看,主产区不敢放手发展粮食生产、主销区不惜代价发展粮食生产的“心病”依然严重,关键在于产销有效衔接机制的缺乏。
图1:
1979-2007年全国产区和销区粮食产量波动图
注:
主产区包括黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河南、安徽、江苏、河北、湖北、湖南、江西、山东、四川等13个省份;主销区包括北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南等7个省份数据来源:
根据各年《中国统计年鉴》整理
(三)中央政府之无奈
受多种因素影响,多年来我国粮食家底不清、粮食预测预警失灵、政策调控滞后,导致中央政府在确保国家粮食安全时不得不生产量越多越好、储备量越大越好。
粮食安全代价高昂。
1990年以来我国粮食库存消费比平均保持在30%以上,2000年更是高达72.3%,远远超过联合国粮农组织推荐的17%~18%底线标准。
两个“越多越好”不仅加重财政负担,而且易使生产陷入大幅度波动的无奈困境:
粮食丰产→农民卖难→种粮积极性受挫→粮食播种面积下滑→粮食减产→各级政府不惜代价发展粮食生产(如经济调控和行政手段并施,发补贴和保粮价并用)→新一轮粮食增产,周而复始地陷入一种“短缺”与“过剩”交替发生的循环波动之中。
粮食安全从农民、地方政府和中央政府三个主体的困惑来看,其根源是我国粮食安全的国家战略缺失:
豆农之困惑,反映出国家大豆定价权的缺失,以及定价权背后国家应对国际竞争机制的缺失;产销地方政府之心病,显示出产销有效衔接机制缺失;中央政府宁多勿少的无奈,则反映预测预警能力和调节能力方面有限。
二、粮食安全的国家战略构建及现状分析
基于粮食安全存在的问题及原因,笔者提出以综合生产力为基石、市场调节力为重点、主权控制力为保障,加快构建我国粮食安全的国家战略。
(一)综合生产力现状
综合尹成杰、肖海峰、陈百明等学者观点,结合2006年农业部提出的提升粮食综合生产能力的五大指标(资源保障能力、科技支撑能力、物质装备能力、抵御风险能力、政策支持能力),笔者认为影响我国粮食综合生产能力的主要因素有资源承载能力、条件装备能力、科技支撑能力和政策引导能力。
1.资源承载能力减弱。
耕地面积连续12年下降,2008年我国耕地面积比1996年净减少了1.2526亿亩,年均减少1044万亩,耕地数量越来越接近18亿亩的政策“红线”;耕地质量下降,20世纪80年代我国耕地平均有机质含量为20.5克/公斤,目前全国耕地有机质含量平均已降到10克/公斤;复种指数降低,2007年的复种指数仅有1.26,比20世纪90年代下降了0.29。
水资源短缺且分布失衡,在现有的18.26亿亩耕地中,尚有9.8亿亩为无灌溉条件的干旱地。
我国水资源主要分布在秦岭淮河以南,以北水资源量只占12.7%,耕地占全国的63.7%,粮食产量约占全国的52.3%。
据研究,我国粮食产量的重心在不断北移,2000-2007年粮食产量中心纬度北移了近1度,水资源区域供需失衡将更明显。
此外,尽管1998年后国家加大了水利建设投资,但由于我国农田水利设施建设集中在20世纪50-70年代,历史欠账多,且近年来水利建设重点放在“大江大河”治理上,针对农灌水库及配套工程、沟渠堤坝等农田小水利的建设投入明显不足,渠系老化,引水不足、排水不畅,农田用水困难、利用率低、成本高。
总体来看,国家的水利投资虽保住了大江大河的安全,却没能形成有效的粮食生产力。
2.条件装备能力提高。
我国农业机械装备水平不断提高,特别是近年来,在国家农机具购置补贴等政策的大力扶持下,粮食生产的条件装备能力进一步提高。
如农机总动力从1990年的2.8亿千瓦提高到2008年的8.22亿千瓦,其中2004-2008年农机总动力增加了2.18亿千瓦,增幅达36%,特别是耕种收综合机械化发展更快,2008年耕种收综合机械化水平达到45%以上,比2003年提高了13个百分点。
2008年大中型机械保有量达到240万台左右,联合收割机保有量超过70万台,玉米收获机械4.1万台,插秧机20万台,分别比2003年增长146%、93%、236%、900%。
到2008年,我国机械化耕地、播种和收获总面积达到29.6亿亩,小麦机播和机收水平分别达到78.7%和82.2%;水稻机械化栽植和收获、玉米机播和机收发展很快。
3.科技支撑能力增大。
从品种增产潜力看,国家区试结果表明,水稻区试产量平均高出124.94公斤/亩,冬小麦区试产量高出186.55公斤/亩,玉米区试产量高出255.16公斤/亩,大豆区试产量高出61.81公斤/亩。
从防灾减灾潜力看,近年我国粮食因灾损失都在4500万吨以上,如加大保护措施则损失率可降低7~30个百分点;从科技到位增产潜力看,农业部科技人户示范工程跟踪调查结果表明,2005~2007年水稻科技入户工程示范户比普通农户单产提高61.2~94.1公斤/亩,玉米提高90.1~100.5公斤/亩,小麦提高32.1~51.2公斤/亩,大豆提高24.2~30.3公斤/亩。
由此可见,我国粮食单产有平均提高50公斤/亩以上的潜力。
表1:
三个时期总产量的变化特征及主要相关政策
时期
生产特征
政策特点
1981-1984
连续四年增产
家庭联产承包责任制
亩产贡献率110%
购销价格提高
面积贡献率为负
财政补贴
1996-1999
连续四年产量5亿吨
米袋子省长负责制
单产贡献率74%
两次提高收购价格
面积贡献率26%
2004-2008
连续五年增产
“四补贴”
单产贡献率60%
“四减免”
面积贡献率40%
最低收购价
4.政策引导能力增强。
改革开放以来,我国粮食持续三年以上增产的有1981-1984年和2004-2008年两个时期,而1996-1999年连续四年粮食总产量维持在5亿吨高位。
分析近30年粮食发展历程可以看出,国家在继续完善行政性粮食政策的同时,持续加大经济性政策力度,政策更具综合性和可持续性(见表1)。
2004-2008年连续五年增产就是国家实行一系列惠农补贴和最低收购价等经济性政策的结果。
综上所述,虽然粮食资源约束加大,但只要进一步加大支农惠农政策,充分发挥复种潜力和科技潜力,我国粮食综合生产力仍将得到较大幅度的提高,完全可以满足人口高峰期粮食消费需求。
(二)市场调节力现状
粮食市场的调节力主要体现在预测预警能力、储备轮转能力、物流运输能力和监督管理能力等四个方面。
1.预测预警能力较弱。
我国粮食预测预警能力较弱主要表现为:
一是政府信息公开的广度和深度不够,预测预警难以形成有效的体系;二是预测数据不准确,半年左右短期预测较为准确,但预测期在一年以上的长期预测结果与实际吻合度低;三是库存家底不清,对国内的粮食库存、消费信息无法做到全盘把握。
这固然与我国粮食生产区地域广泛、分季节粮食品种较多、清仓查库难度较大有关,同时也与一些地方粮食部门虚报瞒报、管理不善有关。
2.分层储备能力较大。
基于我国人口基数大、消费量大的国情,中央高度重视“手中有粮”,重视“储粮于库”。
经过十余年发展,我国已基本建立了中央储备与省、市、县三级地方储备相互补充的体系。
特别是中央储备数量大,已达到非经济的状态。
1990年以来我国粮食库存消费比均值高达32.6%,最高的2000年达到72.3%,而同期世界粮食库存消费比仅为18%(见图2),远高于国际公认的安全标准底线(17%~18%)标准,也高于日本等国家的储备水平。
以稻谷为例,1990年以来我国稻谷库存消费比平均高达29.2%,最高的2000年达到了69.1%,同期世界稻谷库存消费比为17.9%,日本稻谷库存消费比也仅是23.4%,比我国低了5.8个百分点(见图3)。
因此我国的粮食储备偏重于追求安全性而缺乏经济性,总体而言储备能力较强但储备效率不高。
图2:
1990-2008年世界和中国粮食库存消费比变化
数据来源:
美国农业部。
下同
图3:
1990-2008年世界、中国和日本水稻库存消费比变化
3.物流运输能力较低。
目前我国粮食综合生产能力在5亿吨左右,商品粮约占其中的1/3,加上进出口粮食,我国粮食流通量每年大致保持在2亿吨水平。
随着主产区越来越集中,主销区越来越分散,物流运输能力至关重要。
2000年以来我国粮食生产地域重心由南向北、由东向中转移,“北粮南运、东粮西运”格局形成,仅黑龙江省2005-2007年平均粮食净调出量就达到211.35亿公斤。
目前,“北粮南运”已逐渐演变为北粮“难”运:
一是存在季节性难题。
东北粮食外运旺季在第四季度和次年第一季度,水路冰冻,铁路就成为了粮食外运的主要选择。
二是地理位置制约。
不少粮食主产区地处铁路网末端,严重制约了东北地区物流运输的发展。
三是运输成本高。
主产区经济欠发达,居民相对购买能力低,具有单向运输的特性,需要从销区调运空车进产区运输粮食,车皮紧张时企业还需要付出高额的“请车费”。
4.市场监管能力较差。
在成品粮市场主要体现为粮食市场准入门槛低。
2004年《粮食流通管理条例》出台后,我国粮食市场进一步开放,国家鼓励多种所有制市场主体从事粮食经营活动,虽然活跃了市场但增加了监管难度。
粮食收购的门槛是要有两个必备条件,一是要有3万元以上的资金,二是要具备50吨以上的仓储条件,而符合这两个条件的企业和个人很多,这就有可能使粮食市场处于过度竞争状态,不利于构建有序的粮食市场。
在投人品市场体现为农资价格监管不到位。
在粮食作物需肥用药的关键时节,化肥、农膜等主要农资价格大幅度上涨,而在粮食生产淡季农资价格立刻下跌。
“季节性涨价”现象严重,影响农民种粮积极性。
总体来看,我国具备了一定的粮食市场调节能力,但依然亟待提高。
运用1961-2008年世界和中国粮食的总产数据,用剔除长期趋势后的数据计算出变异率而绘制的短期波动曲线(见图4)可以看出,47年来我国粮食生产波动幅度明显要大于世界粮食生产波动,变异率绝对值的平均数达到0.0337,是世界的1.47倍。
波动越大说明调节力越需加强。
图4:
1961-2007年世界和中国粮食总产短期波动
(三)主权控制力现状
粮食主权控制力的核心是粮食产业的国际竞争力,主要包括制度竞争能力、企业竞争能力、进出口控制能力。
1.制度竞争能力堪忧。
我国在粮食安全上的巨大成就是社会主义制度优越性的集中体现。
但是,在市场经济条件下、在经济全球化背景下,制度的优越性还主要集中在生产组织上,但在以下几方面缺乏有效的政策措施:
一是在构建产区与销区紧密衔接的机制上,急需中央政府协调建立涉及产加销多方面、企业集团与政府多层次的产区与销区利益一体化机制,消除产区与销区的“心病”。
二是在粮食企业和生资企业“逆向操作”管制上,中央政府急需进一步强化对垄断性国有大型企业的监控和管理。
目前,国有储备粮企业在新粮上市前抛粮打压粮价,而当大部分农民粮食销售将尽时提升粮价已呈常态;生产资料企业在粮食作物需肥、用药关键时节大幅度涨价,而在粮食生产淡季价格立刻下跌的“季节性涨价”现象十分普遍,农民利益受损严重。
三是在应对跨国企业竞争上,急需建立全国一盘棋的准入限制。
目前,跨国公司利用地方急于招商引资、发展地方经济的迫切心理,出现绕过中央政府而对地方政府进行各个击破的局面。
2.企业竞争能力太弱。
国内企业经营规模和市场占有率与跨国企业差距巨大。
目前,ADM、邦吉、嘉吉和路易达孚等四大跨国粮商垄断世界粮食交易量的80%。
2008年ADM、邦吉、嘉吉、丰益国际四家企业的净利润分别达到18.02亿美元、10.64亿美元、39.51亿美元、15.31亿美元,共计约合人民币578亿元。
相比之下,2007年我国粮油加工企业有11977个,现价工业总产值4880.7亿元,利润总额149.4亿元。
国内粮食企业竞争能力不强还体现在对跨国企业竞争策略缺乏应对措施方面。
目前,跨国粮商第一步采用各个击破、化零为整的进入策略。
以食用油为例,跨国粮商通过各省招商引资,一个地区进入、一个企业控股,开始不觉得有太大影响,可是若干年后这些企业整合起来就控制了我国食用油加工量的70%,取得了产品和原料的定价权。
第二步,跨国企业采用强强联手、链条控制策略。
粮油加工跨国企业与种业、化肥、农药生产资料跨国企业间建立利益联盟,以期实现从田间到餐桌的产业链垄断。
第三步,期货市场和现货市场协同,操控国际粮价话语权。
随着全球粮食金融化的推进,国际上大宗商品买卖大多数以期货价格为基准,国际竞争已从传统制造业领域演变为金融衍生品领域的竞争,由于国际四大粮商垄断了世界粮食交易量的80%,控制了美国、巴西、阿根廷等主要原料市场及全球运输和仓储系统,因此期货市场的定价权也被跨国资本操纵。
3.进出口逆向操作。
分析我国粮食出口量与粮食产量间关系可以看出(见图5),我国粮食出口总体上是生产量多的时候出口量少。
虽然1996-1999年我国粮食产量基本上在5亿吨左右,而我国粮食出口量不到1000万吨,而在2000-2003年我国粮食产量连续减产的情况下,粮食出口量却增加,特别是2003年我国粮食产量仅43069万吨,粮食出口量竟达到2221万吨;而我国连续五年增产后粮食出口量却不断下降,2008年我国粮食出口量仅有388万吨。
图5:
1996-2007年我国粮食出与粮食产量波动
分析我国粮食出口量与价格关系可以看出,我国粮食出口总体上呈现国际粮价低时出口量多、国际粮价高时出口量少、逆向操作特征明显的特点(见图6)。
1996年国际粮价高达268.6美元/吨,当年我国粮食出口量仅143万吨;而2003年国际价格仅为174.2美元/吨,我国粮食出口量却达到2221万吨。
2007年国际粮价再次上涨到272.4美元/吨,我国出口量仅1032万吨;2008年国际粮价迅速上涨,而我国粮食出口量随之迅速减少,粮食出口量不到500万吨。
综上所述,目前我国粮食安全战略各构成要素的现状可概括为:
“较强的综合生产力,一定的市场调节力,较弱的主权控制力”。
所幸的是,较强粮食综合生产力为市场调节力和主权控制力奠定了坚实的基础,也使我国粮食安全国家战略的重构成为了可能。
图6:
1996-2007年我国粮食出口与国际粮价关系
注:
1996-1997年价格为国际大米、玉米、大豆价格的平均;其他各年为四大作物价格的平均
三、建议
(一)转变一个观念
实现“生产粮食”向“经营粮食”观念转变。
第一,从全局高度谋划好粮食。
解决好十几亿人口的吃饭问题始终是治国安邦的头等大事。
粮食安全既要讲政治性和社会性,也要讲经济性。
要立足有限的资源、最低的成本保障粮食安全。
第二,从全球视野谋划好粮食。
立足国内自给,确保粮食自给率保持在95010以上。
同时善于利用好国内外两种资源、两个市场,实现粮食安全利益的最大化。
第三,从全产业链角度谋划粮食产业。
解决粮食问题不仅要重视生产,更要重视加工和销售,重视产销衔接,因为这是粮食商品价值实现的关键。
(二)构建三力战略
粮食安全的国家战略,以综合生产力为基石、市场调节力为重点、主权控制力为保障,三力相辅相成构成战略框架。
第一,要充分认识到仅有综合生产力是不足以保障粮食安全的。
为此,需要在不断提高综合生产力的基础上,着力强化市场调节力和主权控制力。
第二,形成三力相辅相成的格局,需要在国家层面建立统一制度设计、生产经营、市场监管、进出口调控等协调机构。
当前粮食领域“管销不管产”、“管产不管销”、“主权控制没人管”的局面急需改革。
(三)强化四项措施
第一,精心设计利益协调、特殊保障两个制度。
利益协调制度,就是协调好中央与地方、产区与销区、政府和农民三大利益关系,以共同分解和承担粮食安全责任,确保国家粮食安全;特殊保障制度建设,就是进一步完善建立外商准入、企业并购、配额管理、技术壁垒、农业补贴等特殊保障制度,确保我国农业产业尤其是粮食产业安全、持续和健康发展。
第二,切实提高产区政府抓粮、广大农民种粮两个积极性。
建立主产区利益补偿制度,加大对产粮大县的财政转移支付力度;积极引导产区和销区企业建立长期稳定的粮食购销协作关系;通过政策促农、科技富农和投入帮农等措施提高种粮农民收入。
第三,牢牢把握粮食收购加工、投入品经营两个主动权。
尽快提高外商进入粮食加工流通领域和种子经营领域的门槛,严格水稻、小麦等口粮加工产业和种业的外商准人制度,控制外资进入的速度与规模;切实加强外资进入口粮加工产业和种业的宏观管理,避免外商从各地各个击破;要由国家协调,尽快实现央企与央企、中央与地方联手,建立粮食加工流通的大型企业集团,尽快提升竞争力与市场占有率。
第四,力争用活粮食出口、加工转化两个调节器。
要在建立完善的粮食安全预警系统的基础上,充分利用国内外市场,科学强化粮食进出口调控,避免粮食波动,保持粮食稳定;在坚持生物质能源消费“不与人争粮,不与粮争地”原则的基础上,充分利用粮食能源消费来调剂粮食市场供需,建立粮食向能源转化的弹性制度,既避免谷贱伤农,又防止粮食加工转化产业停滞。
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