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土地财政的成因及影响分析
闽南师范大学
毕业论文
土地财政的成因及影响分析
TheOriginsandEffectsAnalysisofLandFinance
姓名:
熊柔娉
学号:
101103123
系别:
经济学系
专业:
国际经济与贸易
年级:
2010级
指导教师:
陈蓉
2013年12月24日
摘要
近些年,地方政府通过经营土地获得土地财政收入在一定程度上缓解了地方政府的财政困难,但是长期来看,这种模式会对宏观经济的健康发展带来不利影响。
本文主要探讨了我国土地财政产生的原因以及运行中日益积累的各种阻碍社会经济发展的问题,寻找相应的对策来破解土地财政困境,减少地方政府对土地财政的过分依赖对促进我国社会经济发展具有重大意义。
关键词:
土地财政;影响;对策
Abstract
Inrecentyear,thelocalgovernmentearnedlandfinancerevenuesbysellingland,whichalleviatedfinancialdifficultiesoflocalgovernment.Butinalongterm,thismodelisunsustainableanditwouldaffectthesounddevelopmentofmacroeconomic。
Inthispaper,itmainlydiscussesthereasonsoflandfinanceandobstaclesaccumulatedinthesocialeconomicdevelopmentofourcountry.Therefore,Searchingforthecorrespondingcountermeasurestosolvethelandfinancialproblems,reducinglocalgovernment’sdependencyoflandfinanceareofgreatsignificancetothepromotionofChina'ssocialandeconomicdevelopment。
Keywords:
landfinance;affects;countermeasures
目录
中英文摘要………………………………………………………………………………(I)
一、土地财政的成因…………………………………………………………………
(1)
(一)“土地财政”的界定……………………………………………………………
(1)
(二)土地财政形成的体制背景……………………………………………………
(2)
二、土地财政产生的经济社会影响分析……………………………………………(4)
(一)土地财政对地方政府财政状况的影响………………………………………(4)
(二)土地财政对城镇化进程的影响………………………………………………(5)
(三)土地财政对利益分配格局的影响……………………………………………(6)
三、打破土地财政的对策……………………………………………………………(7)
(一)财税体制改革…………………………………………………………………(7)
(二)构建以民生为标准的政绩考核体制………………………………………(8)
总结………………………………………………………………………………(9)
参考文献…………………………………………………………………………………(10)
致谢…………………………………………………………………………………(11)
一、土地财政的成因
20世纪90年代以来,土地使用权和住房产权制度发生了很大改变,在城镇化、现代化的快速发展中,形成了在地方政府主导下以土地的资本化为路径的经济增长方式,继而产生了所谓的“土地财政”问题.
(一)“土地财政"的界定
目前,学界对“土地财政”的概念虽然还没有定论,但对其内涵已基本达成了共识,本文研究的“土地财政”是指地方政府利用土地所有权和管理权依靠卖地取得的收入来维持地方财政支出,又叫“第二财政”。
土地财政是在现有土地使用权制度、财政体制、政绩考核机制、地区竞争制度等局限条件下,地方政府为了追求收益最大化的结果.可以说,它反映了我国现代化、城镇化背景下现行制度、经济体制的内在矛盾.
土地财政涵盖的内容归纳起来包括以下几部分:
第一部分是土地出让金收入。
就是指政府以国有土地所有者的身份,将土地使用权出让给使用者使用一定的年限,并收取出让合同价款。
土地出让金收入被认为是“土地财政”收入的最主要来源,也是地方政府预算外收入中规模最大的一块。
2000年以来,全国各地土地出让金收入增长速度飞快(见表1),2001年,地方土地出让总收入占全国地方财政总收入仅16.6%,到了2010年上升至历年之最71。
7%,而且从2001年至2012年,土地出让金收入占总收入平均达50。
29%,可谓是土地财政的“半边天"了,由此可见土地财政是名副其实的第二财政.第二部分是土地相关税收收入。
主要包括五个税种和营业税的两个税目:
土地增值税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、契税及建筑业营业税和房地产业营业税.根据财政部2011年和2012年全国公共财政收入决算表统计数据,2011年,土地增值税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、契税五项税种合计收入为8828.45亿元,占全年税收收入额的比重超过9%。
2012年上述五项税种共实现收入10127。
99亿元,比上一年增收1899亿元,同比增长23%。
第三部分是与土地相关的行政性收费。
包括:
耕地开垦费、房屋拆迁费、新增建设用地有偿使用费、土地使用费、土地租金以及与农业、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门相关的费用.第四部分是土地投融资,地方政府利用储备土地作为抵押获得的银行贷款收入.据刘守英等人统计,东南沿海的一些县市,每年投入到基础建设上的资金中,土地出让收入大约占30%左右,地方政府自身投入的财政资金仅占10%,剩下60%的资金全部是靠抵押土地从银行获得的贷款收入。
审计署2013年第24号公告审计结果显示,截至2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额达38475。
81亿元,其中政府负有偿还责任的债务18437。
10亿元、政府负有担保责任的债务9079。
02亿元、其他相关债务10959。
69亿元.
表1全国土地出让总收入占全国地方财政总收入的比重(单位:
亿元)
年份
全国土地出让总收入
全国地方财政总收入
所占比重(%)
2001年
1295.89
7803.30
16。
60
2002年
2416。
79
8515。
00
28。
40
2003年
5385。
11
9849.98
54.70
2004年
5894。
14
11893。
37
49.60
2005年
5505.15
15100.76
36。
50
2006年
7676.89
18303.58
41。
90
2007年
11947。
95
23572.62
50.70
2008年
10259.80
28649.39
35。
80
2009年
14239.74
32581。
70
43。
70
2010年
29109.94
40609。
80
71。
70
2011年
33477.00
52434.00
63。
85
2012年
28886.31
61077。
00
47。
29
累计
156094。
71
310390.50
50.29
资料来源:
财政部和国土资源部统计数据.
(二)土地财政形成的体制背景
1.土地财政形成的体制背景之一-—分税制财政体制
财政体制要从1978年开始的财政改革说起,当时实行的是分灶吃饭的财政体制,到了90年代,中央面临很大的财政压力,为了提高中央财政的比重,1993年12月15日,国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]第85号),从1994年1月1日起全面施行。
根据建立社会主义市场经济体制的基本要求,新体制将税种明确划分成三种,即中央税、地方税和中央地方共享税。
这次改革不仅范围广而且影响深远,可以说是我国财政体制改革的分水岭,其中最核心的内容在于中央政府和省级政府之间收入划分方式的彻底改变。
1993年,地方财政收入为3391.44亿元,占总财政收入78.1%,地方财政支出3330.24亿元,占总财政支出的71。
7%。
中央财政收入为957.51%亿元,占总财政收入的21。
9%,中央财政支出为1312。
06亿元,占总财政支出的28。
3%。
1994年后,中央与地方的财政收支情况出现了根本的变化。
1994年,地方财政收入占总收入由78.1%下降到44。
3%,而中央财政收入占总收入的比例由1993年前的21。
9%上升为55。
7%,财政收入主要向中央政府转移。
然而,分税制对中央及地方的支出范围没有科学规范的划分标准,含糊不清的支出层层压给下级政府,有些原本应该由中央负担的事务却在实际执行中推给了基层,造成地方政府承担了较大的财政支出压力。
以2012年为例(见图1),除了外交、国防、国债付息支出的责任绝大部分由中央承担,其他支出几乎都是地方政府一力承当。
中央把更多的事权下放,很明显导致地方政府承担的责任不减反增.这就形成了地方政府收入与支出的不对等,缺口的规模扩大.因此,地方政府为了解决吃饭问题,为了负担城市基础建设支出、为了拿出政绩,想要有所作为,必然要寻找增加财政收入的途径。
分税制改革后,正好为地方政府获取预算外收入提供了有利的条件,因为改革明确规定地方政府可完全支配土地出让金的全部收入。
如此一来,土地出让收入自然成为地方政府增加财政收入的理想选择。
土地资源的社会属性是国有垄断,并且归各地方政府管辖,获取土地财政收入为地方政府弥补财力不足提供了最佳的渠道。
分税制改革只是对预算内财政资金进行规范管理,对预算外资金收入的运作模式并没有进行有效管理,而且这次改革只是初步理顺了省级政府与中央政府之间的分配关系,没有在市县级政府确立一个合适的财权分配体系。
这便是造成地方政府利用土地资源提高财政收入的制度原因.
图12012年中央与地方政府主要支出责任划分情况
资料来源:
财政部统计数据。
2。
土地财政形成的体制背景之二-—政绩考核体制
分税制后中央的权利更加集中,中央政府和上级政府对下级有绝对的控制权,下级政府必须接受上级的考核,这是政绩考核的社会基础。
我国自改革开放以来长期坚持以“经济建设为中心",所以地方经济发展水平大都作为上级政府考核下级政府政绩水平的主要内容,这是政绩考核的经济基础.所谓的政绩是官员晋升的主要依据,虽然考核的指标很多,但是重心往往不是“绿水青山”、“民生安定”、“幸福指数”等难以量化的指标,而是“GDP"、“财政收入”等易于量化的指标.GDP作为政绩考核指标的原因有:
第一,GDP指标属于数量性指标,便于计量,而其他指标(特别是社会发展类指标)无法量化或量化难度较大,第二,GDP指标通用性较强,而其他指标可能随着地区情况不同而发生变化,第三,GDP指标与地方政府自身利益的相关性较为直接,而其他指标较为间接,第四,作为委托者的中央政府可以有效控制该指标,而其他指标的可控性较差.
那么,政绩考核体制为什么能够催生土地财政这一模式呢?
这是因为土地财政可以在短期快速地满足地方官员的政绩需要。
第一,土地经营的收入是地方财政的主要组成部分,第二,土地经营可以在短期内拉动房地产业、建筑业、服务业的发展,从而创造巨额的GDP。
而GDP正是前述政绩考核的主要指标.既然土地财政可以如此立竿见影,以地生财可以直接拉动GDP增长,地方政府有什么理由不去追求土地财政的快速增长呢?
一旦做大GDP、保证本级财政运转的同时上缴更多的财政收入,它就能最大程度地帮助地方政府跑赢“晋升竞标赛",其他任何行为都没有“土地财政”这么直接、有效。
很多学者研究了中国的政绩考核制度,也普遍认为当前评估地方政府政绩的基本准则是GDP。
例如密婷等学者的观点就是由于经济发展指标较易评估,使以GDP增长率为主要指标的经济考核体系得以确立,加大了地方政府对土地财政的依赖。
二、土地财政产生的经济社会影响分析
(一)土地财政对地方政府财政状况的影响
分税制改革后,地方政府面临着财权和事权不匹配的困境,财政支出的压力加大,为履行基本职能不得不寻找相应的增收途径,而获取土地财政便可有效缓解地方政府财政资金不足。
由表2可以看出,土地财政的主要组成部分土地出让金占地方财政收入总额呈上升趋势,2005年土地出让金仅5千多亿元,占地方财政总收入39%,2010年土地出让金上升到27000亿元,相比2005年翻了大概5倍,占地方财政总收入66。
5%,“土地财政"的出现切实增加了地方政府的可支配收入,确保了基层政权的正常有效运转。
1999至2008年间,我国土地出让金收入从514。
3亿元上升至10259。
8亿元,年均增长率39。
5%,剔除通货膨胀因素,年均增长率更是高达45%,无疑是财政来源中上升最快的一种。
从以上分析可知,巨额的土地财政收益在缓解地方财政不足方面产生了积极的作用。
但是,土地财政模式在缓解地方政府财政困境的同时也引发了相应的问题,即代际不公。
通过土地财政获取的财政收入实际上是釜底抽薪的办法,对于当届政府来说行之有效,然而下届再下届的政府财政收入情况将更加窘迫。
因为,土地出让金是若干年土地使用权的地租收入,土地作为一种不可再生的稀缺资源,在一定期限内可以使用的总量是有限的,本届政府获得的出让金实际是一次性预收并一次性预付了未来若干年的土地收益总和,这种透支的行为,会带来可预见的风险,也就是下一代政府能从土地中获得的财政收入更少了,甚至要为往届政府的土地财政行为买单.除此之外,当前政府以土地作为抵押建立融资平台进行地方债的融资途径及直接向银行贷款面临着巨大的金融风险,根据审计署2011年第35号公告,至2010年底,全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家,其中:
省级165家、市级1648家、县级4763家;有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。
融资的实质都是通过公司的形式将社会资金转化为地方政府的资本金,增加地方政府融资的杆杠效应。
这种土地融资依赖地方政府信用做支撑,土地做抵押,容易受地方官员影响,若风险管理不严格、责任模糊不清、运作不规范,将加大金融风险与财政风险。
例如,审计发现,2011年有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题,涉及金额2441。
5亿元;由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目,盈利能力较弱,有26。
37%共计1734家融资平台公司出现亏损.②
表22005—2012年土地出让金
年份
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
土地出让金总额(亿元)
5884
7677
13000
9600
16000
27000
31500
26900
地方财政收入总额(亿元)
15101
18304
23573
28650
32582
40610
52434
61077
土地出让金占地方财政收入比例
39%
42%
55%
34%
49%
66.5%
60%
44%
资料来源:
财政部和国土资源部统计数据。
(二)土地财政对城镇化进程的影响
自2000年以来,我国城镇和城市的建设突飞猛进,其秘诀就是地方政府通过征地再出让积聚了大量建设资金,由于征地成本低,出让收益高,这就大大降低了地方政府基础建设的成本。
一些学者通过实地调研发现20世纪90年代末以来土地在我国经济增长中扮演着重要的角色,推进了我国工业化、城镇化快速发展。
1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,决定停止住房实物分配,实施住房商品化。
商品房市场的启动,带动了土地市场的活跃,全国土地出让成交价款从2000年的595.58亿元增至2012年的28886.31亿元。
既然土地出让收入全部划归地方,那么地方政府必然可以名正言顺进行圈地,扩大城市范围。
实体经济的发展也离不开土地,地方政府通过征地获得廉价的农用土地,再以低价提供给企业达到招商引资的目的,一方面,企业可以获得优惠的政策照顾,从而刺激企业的扩张,形成大规模的经营园区、经营城市的新模式,加快了工业化的进程;另一方面,集体所有的农业用地转为国有的非农土地,刺激了城镇的扩建,带动了房地产业、服务业的发展,提高了市民生活质量,也促进周边农村经济的转型与发展,客观上加速了城镇化的步伐。
有学者即指出,土地实际是中国工业化和城市化的“发动机"。
所以,土地财政在一定意义上推动了我国城镇化的发展。
但是土地财政在推进城镇化发展的同时也存在诸多问题。
例如土地利用效率低、注重外延疏忽内涵、在土地开发利用中只关心城市扩张、盲目圈占土地以及忽略土地的潜能挖掘等,导致城市中新增建设用地的利用效率逐年递减。
尤其是小城镇,很多建成的房屋无法招来投资和住户,造成土地资源的闲置浪费,空心村、空心城大量存在,加大整理改造难度.由于缺乏有效的区域统筹协调,重复建设严重,许多城市产业结构趋同,城镇土地利用空间结构不合理,造成土地资源浪费。
因而土地财政模式将造成城镇化发展的不可持续。
(三)土地财政对利益分配格局的影响
我国土地制度实行城市土地国家所有制和农村土地集体所有制形式。
法律规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
这就在形成了农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权之间的不平等地位。
由于卖地价格与征地补偿价格之间的巨大差异,地方政府、开发商、银行成了最大的受益者,而被拆迁和圈地的城镇居民和农民权益受到了不同程度的侵犯。
特别是在征地过程中出现的强拆强迁行为,由此引发的群体事件和上访接连不断。
此外,政府大量征地会导致农民无田种地,据统计,一般情况下每征用1亩农地,就会伴随1.5个农民的失业,农民既失地又失业,过多的失业人口不仅不利于经济的发展,同时也会危及社会稳定与和谐。
同时,由于“国家建设用地"和“公共利益”缺乏明确的法律界定,地方政府借“公共利益”之名征用土地,而土地属于稀缺、不可再生资源,大量征地导致耕地流失,对土地资源的可持续利用产生了严重的影响。
我国人口众多,耕地流失必然严重地威胁我国粮食安全。
随着城镇化进程的加快、人民生活水平的提高和人口的增加,我国粮食消费以每年90亿斤的速度递增,粮食供求的缺口越来越大。
据估计,到2030年,我国人口将达到16亿,届时人均占有耕地仅在1亩左右,已远远低于国际标准。
以如此少的土地来养活庞大的人口数量,不仅会对国内的粮食供应安全形成极大的威胁,而且也会对国际市场形成很大的依赖与压力。
事实上,政府卖的地,基本是通过征用农村集体土地,而农村集体土地的使用权不能直接进行交易,必须通过政府征收转化为国有土地,政府充当了集体土地经营的操纵者,有了土地一级市场的垄断权,政府为了完成政绩考核,增加地方财力,将征收来的土地高价批租给开发商,再经过投机商的一次次转手,在层层利益的驱动下,土地价格节节攀升。
对于房地产企业来说,地价上涨导致土地取得成本的增加,出于追求利润最大化,必然会提高房价,将增加的土地成本转移到消费者身上,也就带动了房地产价格的高涨,这使国家房地产调控难度加大,房地产市场的泡沫加剧。
房价过高已经成为我国一个非常突出的社会问题,买不起房成为民生的焦点,高房价让许多人沦为房奴,在沉重的房贷压力下,居民不敢消费,不敢结婚生子,从而抑制了内需。
总结起来,土地财政已严重影响各个群体的利益分配格局。
三、打破土地财政的对策
综上所述,在当前的体制背景和经济发展阶段下,地方政府出于自身利益考虑,在追求经济发展特别是GDP增长、提高政绩指标等作用力下土地财政是其必然的理性选择。
土地财政一方面缓解了地方政府的财政压力,另一方面对促进城市化发展有一定的作用,但是从长期来看是弊远大于利的。
要从根本上解决土地财政问题,就要改革现行的财税体制和政绩考核体制。
(一)财税体制改革
地方政府走上土地财政道路的关键原因是由于财权事权不对等,因此,破解土地财政的重要途径之一,就是合理划分中央和地方的事权与财权,建立起财权与事权相适应的财政体制。
其中,赋予地方政府合理的财权是最重要的,主要措施包括:
一是扩大地方政府的税权.我国应当根据地方事权的特点,通过法律的形式扩大地方的税权,将地方税的解释权、减免税等的税政权、征管权赋予地方。
可以考虑改革房产税,解决现行房地产税收不统一、房地产税中重流转轻持有的局面。
对长期持有和短期持有房地产者在税收上加以区别对待,对长期持有房地产者,在交易转让时应予以税收优惠,对交易过于频繁且带有明显投机行为要课以重税。
稳步推进省直管县财政管理体制改革,如省级和县(市)级应分别有各自的主体税种,特别是县(市)级作为财政体系中的基础层级,应有税基稳定的税种作为其主要财政来源。
二是合理并清楚地界定中央政府与地方之间以及地方政府之间的事权.调整和完善财政分级管理体制,加大中央对基础性公共服务的支出责任,减轻目前强加在地方的不合理事权,减轻地方政府的支付责任。
省级政府应主要负责本辖区内的宏观调控、调整经济结构、改善自然环境、社会保障、区域道路交通、公共秩序与安全等。
市、县、乡级政府应主要负责本辖区内的公共秩序与安全,公用事业、城乡建设等。
建议关系到全国人民基本利益的社会保障、医疗卫生、教育、科学技术、国土气象等公共服务类的财政支出应主要由中央来承担。
(二)构建以民生为标准的政绩考核体制
在我国财政体制变迁过程中,地方政府的行为受经济与政治双重激励与约束机制的影响.改革开放之初,面对贫穷落后的经济状况,我国的首要任务是加快发展经济、提高生产力水平、增强综合国力。
因此,经济建设摆在突出位置,在这种情况下,可量化的GDP指标一时成为衡量经济发展快慢的“硬指标",也是考核地方官员的政绩的核心指标。
在现有的经济发展数量指标与政绩显示直接挂钩的激励下,地方政府社会公共服务的职责与地方经济增长和地方财政收入增长往往是冲突的。
因而较少考虑经济增长的资源环境代价和社会保障率、居民满意度等民生指标。
随着我国经济发展向小康社会推进,GDP这种单一维度的物质财富增长指标已经无法涵盖一国或一地经济社会生活的全部。
实际来看,经济增长只是手段,人的发展和幸福才是目的。
因此,要构建以民生为标准的政绩考核体制,对地方政府官员的考核不能只以GDP和财政收入为主要标准,而要地方政府更多的关注社会保障率、失业与就业率、教育实现率、居民收入增长率、居民幸福指数、生态和环境指标达标率、社会治安良好率、重大责任事故发生率、对突发性事件的应急反应能力等与人民生活质量密切相关的社会领域的发展.这样,地方政府就会减少基本建设投资冲动,增加居民实惠,改变财政资金收入结构和支出方向,进而督促地方政府转变执政理念,达到减少地方政府“经济人"行为特征的目的,最终成为城市公共治理的主导者角色。
总结
我国正处于大规模城市化和现代化发展阶段,土地问题是发展中的核心问题。
土地财政作为一个现象问题反映的是地方政府对即期利益的追求及地方财政运行和公共投资对土地性收入的过度依赖,其中隐含着当前财政体制和制度、经济长期稳定与安全的深层次矛盾。
研究土地财政的影响与治理对策有利于地方财政安全和经济社会的可持续发展,具有重
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