管理学原理.docx
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管理学原理
一、管理学原理
(一)管理的含义与特征
管理,就是在特定的环境下,对组织资源进行有效整合从而实现预定组织目标的过程。
科学性和艺术性最能刻画出管理工作的本质特征。
(二)管理学的研究对象
管理学科可以分为两个大类、四个层次。
两个大类是:
一类是经济管理学科,亦成作盈利性管理学科,这类管理学科适用于以盈利为目标的经济组织,这类组织以盈利的高低作为判别管理水平的主要标志;另一类是非经济管理学科,亦称为非盈利管理学科,这类管理学科主要适用于不以盈利为主要目的的非经济组织。
四个层次是:
1、微观管理学,它以组织个体为研究对象,研究单一组织中的管理问题;2、中观管理学,它以多个组织组成的组织群体作为研究对象;3、宏观管理学,它以多个组织群体的组织整体作为研究对象;4、管理学,它以管理学科的基本原理、基本理论作为研究对象。
(三)管理的原理与方法
管理的基本原理包括:
系统管理原理、人本管理原理、动态管理原理和科学管理原理。
1、系统管理原理,可以引申出的符合该原理的管理原则有:
指挥统一原则、等级原则、协作原则、整体原则、信息反馈原则。
2、人本管理原理,思想基础是认为人是具有多种需要的、复杂的“社会人”,引申出的符合该原理的管理原则有:
利益协调原则、行为激励原则、控制适度原则、权责对等原则、参与管理原则。
3、动态管理原则,引申出的符合该原理的管理原则有:
随机制宜原则、弹性原则。
4、科学管理原则,引申出的符合该原理的管理原则有:
管理理论与管理实践相结合的原则、定性分析与定量分析相结合的原则、不断更新管理方法与管理手段的原则。
管理的方法包括:
经济方法、法律方法、行政方法、教育方法。
(四)管理的一般过程
1、计划,其程序和内容为:
确定方向和目标;制定业务决策;编制行动计划。
2、决策。
3、组织,其程序和内容为:
设计组织;人员配备;组织变革。
4、领导。
5、控制。
6、创新。
公共行政知识体系
行政与公共行政:
含义、范围、原则和作用
学科概述行政管理学的产生与发展
转型时期中国的公共行政
类型:
宏观、中观、微观
行政环境模式:
融合型、棱柱型、衍射型
行政环境与行政管理的关系
含义与特点
行政职能类型:
基本职能、运行职能
我国行政职能:
弊端、转变(职能重心、职能方式、职能关系)
行政组织:
含义、构成、行政组织理论
行政主体我国行政组织:
特点与改革
人事行政
行政决策:
特点与过程
行政过程行政执行:
原则与易出现的问题
行政监督:
:
内容、特点与类型
涵义、特征、分类
行政程序基本制度
基本过程
行政权力体制
行政体制行政领导体制
行政区划体制
行政效率要素
行政效率影响行政效率的原因
提高行政效率的途径
行政改革与发展的含义与动因
行政发展西方行政改革:
主要内容与发展趋势
中国行政改革与发展
二、公共行政
(一)行政与公共行政
1、行政的含义与特点
行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会事务和行政机关内部事务的活动。
行政的特点:
(1)行政是以提供公共服务为目的的社会管理活动;
(2)行政是为国家政治统治服务的政治性活动;(3)依法办事是现代行政的本质特征;(4)社会民主是有效行政的基础保证;(5)公平行政是现代行政的出发点。
2、公共行政
公共行政是指政府处理公共事务、提供公共服务的管理活动。
公共行政的主体是以国家行政机关为主的公共管理组织,客体即对象是公共事务,包括国家事务、共同事务、地方事务和公民事务。
公共行政的范围是公共领域,包括基本公共产品领域和混合公共产品领域。
公共行政的原则是法治原则、服务原则、效率原则三者的统一。
公共行政的作用为:
导向作用、管制作用、服务作用和扶助作用,其中,导向作用是公共行政的核心作用,是政府“领航”和“掌舵”作用的具体体现。
3、转型时期中国的公共行政
在整个转型时期,中国的公共行政必须处理好以下几个方面的问题:
(1)政府定位问题;
(2)政府官员问题;(3)制度建设和创新问题;(4)依法行政问题;(5)观念更新问题。
(二)行政环境
1、行政环境的含义与类型
行政环境是制围绕行政活动和行政现象这一主体的外部境况,是各种直接地或间接地作用和影响行政活动的客观因素的总和。
行政环境可以分为宏观行政环境、中观行政环境、微观行政环境。
宏观行政环境即通常所说的国情,它是行政环境的基础,对行政环境有决定性的作用。
中观行政环境是指行政系统的组织结构和运行情况,包括行政组织的结构是否合理,职权划分是否明确,沟通是否顺畅,制度是否健全等。
微观行政环境是指一个一个行政机构内部甚至一个行政领导班子内部的具体情况,包括结构是否合理、责任是否明确、人际关系是否良好、工作方法技术是否科学等等。
微观行政环境对行政活动的影响是最直接的。
2、行政生态学
行政生态学涉及社会环境、文化环境、心理环境和生理环境四个方面。
利格斯将行政模式分为融合型、衍射型和棱柱型三种。
融合型是农业社会的行政生态,其基础是农业生产方式;衍射型是工业社会的行政生态,其基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济;棱柱型是农业社会向工业社会过渡时期的行政生态。
3、行政环境和行政管理是双向的、辨证的关系。
(三)行政职能
1、行政职能的含义与特点
行政职能是政府依法对国家生活诸多领域进行管理所具有的职责和作用,它反映了国家行政管理活动的实质和基本方向。
行政职能具有共同性、差异性和动态性。
2、行政职能类型
基本职能包括政治职能、经济职能、社会职能和文化职能,它是按照政府管理所涉及的领域划分的。
运行职能主要包括计划、组织、控制三项职能,它是按照行政管理的过程来划分的。
3、实现行政职能的基本手段
(1)法律手段,具有严肃性、权威性和规范性。
(2)行政指令手段,具有强制性、垂直性、具体性、灵活性。
(3)经济手段,具有间接性、利益性等特点。
(4)纪律手段。
(5)教育手段。
(6)宣传手段。
4、我国现有政府职能的主要弊端和政府职能转变的基本内容
我国现有政府职能的主要弊端为:
政企不分;主要运用行政手段管理经济和社会事务。
政府职能转变的基本内容:
(1)转变职能重心。
(2)转变职能方式:
由以行政手段为主变为以经济手段为主,并辅以必要的法律和行政手段;由直接管理、微观管理为主转向间接管理为主;由重计划、轻市场转向计划和市场的有机结合。
(3)转变职能关系:
理顺中央与地方、上级与下级政府的关系,实质上就是处理集权与分权的关系;理顺政企关系,基本原则是权力下放、政企分开,具体做法是:
所有权和经营权分开,政府的国有资产所有者职能与其行政管理职能分开,实行国有资产分级管理体制;理顺政府与社会的关系;理顺政府与市场的关系;理顺政府内部各职能部门的关系。
(四)行政组织
1、行政组织的含义与构成要素
行政组织有三层含义:
从静态考察行政组织机构的设置和权责划分的组织实体;从动态考察行政组织功能的运行过程;从心态考察行政组织中人员的意志和职能的组合。
行政组织由职能目标、机构设置、权责体系、人员构成、运行程序和法制规范等六个基本要素构成,其中职能目标是行政组织存在的基础,机构设置是行政组织的核心。
2、行政组织的结构与设置
(1)行政组织的结构形式
层级制结构:
指由中央政府机关到地方各级政府机关依照隶属关系所建立起来的层级制结构。
职能制结构:
指同一层次政府机关中按照不同的职能或任务设置若干工作部门的一种形式。
(2)行政组织设置的依据:
政府职能及发展变化;国内外形势和实际工作的需要;政府管理方式的变化;行政组织要素的实际情况。
(3)行政组织设置的原则:
职能需要原则;完整统一原则;精干高效原则;管理层次与幅度适度原则;职、责、权一致原则;依法设置原则。
3、我国行政机构的特点与类型
特点:
(1)实行中央集权的单一领导体系;
(2)实行“条块结合”的双层领导体制;(3)机构设置分工过细,部门较多;(4)过去行政机构处于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的不断变动状态。
按照工作性质、职能作用的不同,我国行政组织可以分为:
(1)领导机关,指中央人民政府与地方各级人民政府的行政首脑机关;
(2)职能机关,指在行政领导机关的直接领导下,分管某一方面行政管理事务的专业性的执行机关;(3)辅助机关,可分为综合性、政务性、专业性、事务性四种,各级人民政府的办公厅(室)是综合性辅助机关,政府的政策研究部门是政务性的辅助机关,行政组织内部的人事、财务等部门是专业性的辅助机关,机关事务管理局是事务性的辅助机关。
(4)咨询参谋机关;(5)派出机关;(6)非常设机关。
3、我国行政机构的改革
主要内容:
(1)坚持精简机构。
(2)坚持党政分开和政企分开。
(3)坚持集体领导和个人分工负责相结合的制度。
基本原则:
(1)按照社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开;
(2)按照精简、统一、效能的原则,调整政府组织结构,实行精兵简政;(3)按照权责一致的原则,调整政府部门之间的职责权限,明确划分部门之间的职能分工,相同或相近的职能交由同一个部门承担,克服多头管理、政出多门的弊端;(4)按照依法治国、依法行政的要求,加强行政体系的法制建设。
(五)行政领导
1、领导的本质与领导者的素质
领导的本质就是服务。
(1)政治品格:
要有马克思主义的深厚功底;要有高度的事业心和责任感;要有顽强的进取心;坚持民主,坚持为人民服务。
(2)学识素养。
(3)能力素养:
筹划和决断能力;组织指挥协调能力;人际交往能力;灵活应变能力;改革创新能力。
(4)体格条件。
(5)时代精神。
2、领导群体的结构
领导群体结构优化的标准:
有一个坚强而富有凝聚力的领导核心;有清晰的职责范围和明确的职权界限;有健全的沟通网络。
领导群体结构的基本内容:
知识结构;专业结构;职能结构;年龄结构;性格气质结构。
3、领导方式及其理论
按照领导者运用权力的程度可以将领导方式分为:
独裁式、推销式、征询式、共商式、有限自决式、支持式。
按照领导者在处理事和人两个方面可以将领导方式分为:
以事为中心的领导方式、以人为中心的领导方式。
国外领导方式理论主要包括:
支持关系论、双因素模式论、管理方格法、领导生命周期理论、目标导向理论。
4、领导职能与作风
社会主义领导者的基本职能大体可以概括为:
预测职能、决策职能、用人职能、组织协调职能、关心群众生活职能、思想政治工作职能。
领导作风主要包括:
解放思想、实事求是的作风;民主作风。
5、领导方法与艺术
主要的领导方法有:
实事求是、群众路线是根本的领导方法;科学决策的领导方法;善于用人的领导方法;
领导艺术主要包括:
(1)权力运用和权威接受的艺术。
(2)授权的艺术。
主要类型为:
刚性授权、柔性授权、惰性授权、模糊授权。
主要原则是:
因事择人,视能授权;明确职责,适度授权;授权留责,监督控制。
(3)用人的艺术。
(六)行政过程
1、行政决策
(1)行政决策的特点与类型
行政决策具有目的性、强制性、政策性、社会性、选择性、非营利性等特点。
行政决策的类型:
依据行政决策主体的地位,可以分为高层决策、中层决策和基层决策;依据行政决策问题重复程度,可以分为常规型决策和非常规型决策;依据行政决策的方式,可以分为经验型决策和科学型决策;依据行政决策的可靠程度,可以分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策;依据行政决策涉及的内容,可以分为业务管理决策和机关管理决策。
(2)行政决策体制
现代行政决策体制一般有信息系统、咨询系统、中枢系统、执行系统和监控系统五个方面组成。
(3)政决策的过程
政决策的过程主要包括:
确定问题和目标要求;拟定决策备择方案;选择和决定决策方案;修正完善决策方案。
2、决策执行
执行活动的原则:
要忠实执行国家政策和法律;要保证中央政府的行政领导权威。
(原则性与灵活性相统一的原则、领导与群众相结合原则、准确性原则、系统性原则)
行政执行易出现的问题:
政策失调、自定政策、腐败行为、结构紊乱、控制不当。
3、行政监督
(1)行政监督的特点与作用
行政监督具有法制性、多样性、强制性和全民性。
行政监督具有控制作用、纠错作用、改进作用。
(2)行政监督的类型
外部行政监督,主要包括:
政党监督;国家权力机关的监督;国家司法机关的监督;社会团体的监督;人民群众的监督;社会舆论监督。
内部行政监督,主要包括:
一般监督,指有隶属关系的行政机关之间产生的互相监督,是行政机关内部的纵向监督;职能监督,指政府具体职能部门就其所主管的工作,在各自职权范围内对其他部门实行的监督;主管监督,指国务院各部委和直属机构对省一级政府的相应工作部门实行的监督,地方上一级政府工作部门对下一级政府的相应工作部门实行的监督;专门监督,指监察监督和审计监督。
(3)完善我国行政监督制度的内容:
加强制度建设,完善法规体系;强化权力约束,实行以权制权;健全司法体制,实现依法治国;发扬人民民主,实行人民监督;完善内部监督机制,提高内部监督效力。
(七)行政程序
1、行政程序的特征:
(1)行政主体是行政程序中的当事人;
(2)行政程序主要体现为单方性;(3)行政程序的启动方式具有多样性。
2、行政程序的分类:
(1)强行性程序和裁量性程序;
(2)对内程序和对外程序;(3)事先程序和事后程序;(4)主动程序和依申请程序。
3、行政程序的基本制度:
(1)听证制度,这是现代行政程序的关键性制度;
(2)告知制度;(3)公开制度;(4)证据制度;(5)回避制度;(6)时效制度。
(八)行政体制
!
、行政体制的含义
行政体制是指行政系统内部围绕权力的划分和运行而形成的制度化的关系模式。
行政体制的核心是行政系统内职权的划分和配置。
2、行政权力体制:
集权型和分权型
3、行政领导体制:
首长制和委员制
首长制,又称一长制,或独立性,或首长负责制,其最主要的特征在于行政首长享有并依法行使最高的行政决策权。
美国的总统制是典型的首长制。
委员制,又称合议制,是指在行政系统中最高的法定决策权和指挥权有两个以上的人员共同执掌。
瑞士的联邦委员会是典型的委员制。
4、行政区划体制
我国行政区划应遵循的主要原则:
政治原则;民族平等原则;经济原则;精简、统一、效能原则。
行政区划体制的三种基本类型:
传统型,这是我国也是世界上多数国家普遍采用的行政区划建制;发展型,这是一种适应社会化、工业化、商品化、现代化生产发展,充分发挥城市中心作用的地方行政区划建制;特殊型。
(九)行政道德
1、行政道德的特点与原则
行政道德的特点:
强制性、政治性、广泛性、示范性。
行政道德的原则:
公利性原则、公正性原则、合理性原则、责任性原则。
2、我国公务员的道德规范:
忠诚可靠、诚信正派、尽职尽责、廉洁奉公。
3、行政道德建设
行政道德教育的途径最主要的有:
考核、社会评价、职业培训。
行政道德教育的内容:
道德理念认同教育、道德情感认同教育、道德习惯教育。
(十)依法行政
1、依法治国与依法行政
依法治国包括以下三层含义:
(1)法律至上而非权力至上,权力必须受法律制约;
(2)依据宪法和法律规定管理国家事务和社会事务;(3)法律面前人人平等。
依法行政包括以下几层内容:
(1)法无授权不行;
(2)法有授权必行;(3)行政行为必须纳入法定程序;(4)行政行为违法必须追究。
依法行政与依法治国的关系主要表现为:
(1)依法行政是依法治国在政府各部门的贯彻和落实;
(2)依法行政是依法治国的重心;(3)依法行政是依法治国的保证。
2、行政立法
行政立法的主体仅指行政机关。
我国行政立法主要有职权立法和授权立法两种形式。
3、行政执法
(1)行政处罚
行政处罚主要分为:
限制或剥夺权利的处罚;科以义务的处罚;影响声誉的处罚;
行政处罚与行政处分的区别主要有:
性质不同;主体不同;对象不同;形式不同;补救手段不同。
(2)行政强制
间接强制包括代履行和执行罚两种。
以罚锾形式表现出来的执行罚与行政处罚中的罚款的区别主要体现为:
起因不同;目的不同;后果不同;性质不同。
直接强制主要包括:
人身强制、财产强制、行为强制。
(3)行政许可
行政许可大体上可以作以下三种分类:
排他性许可和非排他性许可,前者如专利许可、商标许可,后者如驾驶执照。
附义务的许可和不符义务的许可,前者如建设用地许可,后者如药品生产许可、持枪许可等。
资格许可与行为许可,前者如律师资格许可、会计资格许可等,后者如开业、生产、经营许可等。
(十一)行政效率
1、行政效率的要素:
(1)效益要素。
行政管理活动的社会效益是测定行政效率的前提和基础。
(2)经济要素。
(3)时间要素。
2、我国行政效率低下的主要原因:
(1)行政理论研究薄弱。
(2)行政法规制度很不健全。
(3)政府服务的社会化程度过低。
(4)旧传统的束缚。
(5)行政权力配置不合理、不科学,行政监督不力。
3、提高行政效率的途径
(1)加大行政体制改革力度,推进机制更新。
(2)贯彻依法行政,实现行政管理法制化。
(3)提高行政人员素质,实行公务员激励机制。
国家公务员的激励机制包括:
绩效工资制;结果取向预算制度;功绩制。
(4)实现管理技术和方式的现代化,建立电子政府,推行绩效评估。
电子政府的含义是:
政府从网上获取信息,推进政府信息化管理;政府在网上设立自己的网站和主页,向公众提供非保密的政府信息检索服务,使政务公开;建立网上服务系统,使政务在网上与社会公众互动处理;政府采购电子化;利用网上信息资源为本国经济、文化、科教发展服务,为本地资源开发服务。
“政府上网”的主要功效有:
政府上网将极大地提高行政效率;政府职能输出有了高效可靠的物质技术基础;政府工作的透明度将大大提高。
(5)改善行政环境和工作条件。
4、政府绩效管理
政府绩效管理的一般过程:
(1)制定工作规划和绩效标准
制定工作规划着重贯彻三个原则:
协调原则;SMART原则,即工作规划要符合具体的、可衡量的、可达到的、相关的、基于时间的五项标准。
政府绩效管理的一般标准:
责任、公正、理性、有效、参与。
(2)进行绩效评估
个人绩效评估的方法:
图表式评估法;排列等级法;强制分布法;书面描述法;目标管理法;关键事件法;行为锚定评分法。
组织绩效的评估方法:
项目测定法;综合评估法;标杆测量法。
(3)反馈与改进
(十二)行政改革与行政发展
1、行政改革与发展的动力因素
行政改革与发展的动力因素概括起来可以归结为两个方面:
行政改革与发展的经济环境;行政改革与发展的社会环境。
2、当代西方行政改革的主要内容与发展趋势
当代西方行政改革可以划分为两个方面:
一是结构的变革,也就是行政机构的改革,主要是合并职能性质相同的部门,明确划分各部门的权力界限和责任界限,简化处理事务的手续和程序;二是行为的变革,也就是着眼于行政管理中人的因素。
具体的说,当代西方行政改革的主要内容与发展趋势主要体现为:
(1)非国有化和公私合作;
(2)政府机构改革;(3)预算改革;(4)公务员制度改革;(5)中央与地方关系的改革。
3、中国行政改革与发展
(1)政府机构改革
1988年机构改革以转变政府职能为关键,以经济管理部门为重点。
1993年机构改革的重点是转变政府职能,转变政府职能的根本途径是政企分开。
1998年机构改革是一次规模宏大、意义深远的变革,这次改革使我国逐步形成了适应社会主义市场经济需要的行政管理体制框架。
(2)中国公共行政的未来发展
中国公共行政的未来发展主要体现为:
第一、行政理论的创新。
第二、公共行政观念创新。
第三、公共行政体制创新,具体包括:
行政权力体系创新;行政组织体制创新;行政运行机制创新;行政法制创新。
七、公共政策
(一)公共政策的性质
公共政策是公共权威当局,为解决某项公共问题或满足某项公众需要,所选择的行动方案。
由此定义,我们可以理解公共政策的特质为:
(1)公共政策乃是公共权威当局所进行的活动。
所谓公共权威当局是指对公民个人的行动或私部门和其他社会组织的行为具有治制权和合法权的机构。
(2)公共政策的选择行动是一种有意识的行动。
一般而言,一项公共政策有一个或一组特定的目标;有一个基本的方针;有一条选定的行动路线或方案。
(3)公共政策是问题导向的。
公共政策的主要目的在于解决社会问题。
(4)公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动。
公共政策既包括政府机关“积极”采取行动纲领,对社会生活进行干预,解决社会问题,也包括政府的不行动或不作为。
公共政策的类型
(1)管制性政策。
这种政策类型是指政府设定一致性的管制规划和规范,以指导政府机关和标的团体)从事某种活动和处理不同利益的政策。
例如,污染管制政策、交通管制政策、外汇管制政策、出入境管制政策等。
(2)自我管制的政策。
这是指政府并未设定严格的、一致性的管制规划和规范,而仅仅设定原则性的游戏规则,由各政府机关和标的团体自行决定采取何种行动,而政府不加干预的政策类型。
(3)分配性政策。
指政策将利益、服务和成本,义务分配给不同的政府机关和标的团体享受和承担的政策。
如社会福利政策、教育政策、财政补助政策等。
(4)重分配性政策。
指政府将某一标的团体的利益或义务,转移给另一标的团体享受或承担的政策。
如个人收入累进所得税基本上就是对于富有阶层的财产通过累进税率的征收,转移给贫困阶层,以缩小贫富的差距。
(二)公共政策问题的建构
1、政策问题的性质
所谓的政策问题,就是经由政策制定者(或分析者)认定,进入政府议程而欲加以解决的公共问题。
当代政府所遇到的治理或政策问题,其性质是复杂的,在范围上亦日益广泛。
依政策分析学家邓恩(Dunn,1994,140--141)的看法,当代的政策问题的性质有下列特性:
(1)互赖性(Interdependence)。
政策问题并非是单独存在的孤立实体,事实上,某一领域的政策问题经常影响另一领域的政策问题,因而发生纵横交错的复杂关系,增加了解决问题的难度。
在解决政策问题时,必须采取整体的观点,将问题视为整体问题不可分割的一个组成部分。
(2)主观性(Subjectivity)。
政策问题是人类对环境所采取行动的思考产物。
虽然政策问题有其客观情势,但最主要的它是人类以概念诠释问题情景的感觉产物,是人类心智的产物(MentalArtifacts)。
由于政策问题的主观性,因此政策问题的解决必须有人文的关怀;政策问题解决的方法和知识也必须重视心灵的感受和设身处地的理解。
(3)人为性(Artificiality)。
政策问题是人类主观判断的产物,它不能脱离那些试图界定该问题的利害关系人;因此,政策问题是基于社会需求而建构的、维持的与改变的。
政策问题的人为性使得我们重视政策利害关系人的重要性,当我们分析一项政策时,千万不能忘记公共政策的制定可能影响人民的权益,也有人、企业影响公共政策。
(4)动态性(Dynamics)。
政策问题的情境不同,问题自然也不同。
一个政策问题可能具有不同的答案,答案本身也很可能转变成为一个问题,因此,问题与解决方案经常互相流动。
如果问题未被正确加以陈述,则解决问题的方案会逐渐失去其时效。
当代政策科学家对政策问题的认定,许多学者认为是一种开放型问题(Open-endedProblem)、复杂的问题(ComplexProblem)或者是“恶劣的问题”(WickedProblem)。
2、政策问题建构的方法
公共政策所处理的问题大多数是结构不良的问题,今天政府所面对的也多属于结构不良的政策问题。
我们可以从分析方法与实质内涵两个角度加以说明:
(1)四种分析方法:
包括问题感知(ProblemSe
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