广东地方治理创新课件.pptx
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广东地方治理创新课件.pptx
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广东地方治理创新,中山大学政治与公共事务管理学院张紧跟教授,内容提要,一、广东概况二、广东地方治理创新的形成三、广东地方治理创新的主要内容四、面向未来的思考,一、广东概况,一、广东概况,1.地理位置广东省地处中国大陆最南部,全省土地面积17.98万平方公里。
东邻福建,北接江西、湖南,西连广西,南临南海,珠江口东西两侧分别与香港、澳门特别行政区接壤,西南部雷州半岛隔琼州海峡与海南省相望。
一、广东概况,2.行政区划全省合计21个地级市,23县级市、41个县、3个自治县、54个市辖区,4个乡、7个民族乡、1139个镇、434个街道办事处。
一、广东概况,3.地方文化汉语方言:
广州方言、客方言、潮州方言地方戏剧曲艺:
粤剧、潮剧、汉剧、雷剧、山歌剧、广东音乐等名胜古迹:
白云山、南越王墓、西樵山、罗浮山、丹霞山、飞霞山、七星岩、惠州西湖等,一、广东概况,4.经济增长1978年为185.85亿元,2014年为6.78万亿元,连续26年高居中国大陆省级单位第一位.2014年广东省全年地方公共财政预算收入8060.06亿元,连续24年排名全国第一。
2007-2011年的经济增长,2008-2014年经济增长,1978-2012年世界、中国、广东GDP增长速度,2000-2013年广东三次产业结构变动趋势,广东产业结构的变化,在快速工业化进程中,广东的产业结构发生了深刻变化。
第一产业的比重在1982年之前呈现温和上升趋势,从1978年的30%上升到1982年的35%,此后持续下降,到2014年为4.7%。
第二产业1978年的比重为47%,1978-1994年呈现出先降后升发展态势,到2014年为46.2%。
第三产业则从1978年的24%上升为2014年的49.1%。
广东的城镇化,根据国家统计局常住人口测算方法和2008年颁布的统计上划分城乡的规定计算,2013年广东常住人口为10644万人,人口总量居全国首位,其中城镇人口达7212万人,占全国城镇人口的十分之一,规模列全国第一。
广东城镇化率(人口占总人口比重)为67.76%,比全国平均水平(53.73%)高14.03个百分点,仅落后于上海、北京、天津三个直辖市,居全国第四位,在全国各省中排首位,标志着广东人口城镇化发展进入一个崭新时期。
2000-2013年广东城乡居民收入差距发展趋势图,2000-2012年广东劳动者报酬占GDP比重趋势图,2007-2011年地方财政收入增长,广东公共财政收入的增长,1978年,广东地方公共财政预算收入仅41.82亿元,1988年首次突破100亿元,2001年实现1000亿元,并于2011年和2012年分别突破5000亿元和6000亿元大关,已连续22年居全国各省区市首位。
广东公共财政支出的增长,1978年,广东地方公共财政预算支出仅28.70亿元,1999年首超1000亿元,20102012年间逐年突破5000亿元、6000亿元和7000亿元大关。
特别是2008-2011年地方财政一般预算支出年均增长20.7%,其中对教育、医疗等民生领域投入年均增速更达20.8%和32.5%。
民生支出在增加,全省公共财政预算支出主要情况如下:
教育支出1960亿元;科学技术支出360亿元;文化体育与传媒支出160亿元;社会保障和就业支出830亿元;医疗卫生与计划生育支出715亿元;节能环保支出331亿元;城乡社区支出760亿元;农林水支出640亿元;交通运输支出720亿元;住房保障支出220亿元。
广东城镇居民收入在增加,1986年,广东城镇居民人均可支配收入首次超过1000元;2001年则突破10000元大关;2012年达30227元,突破3万元大关,比1978年增长72.3倍。
1990年,广东农村居民人均纯收入超过1000元;2012年达到10543元,首次突破万元大关,比1978年增长53.6倍。
广东居民的收入增长,2007-2011年广东城乡居民收入及增速,广东的区域一体化进程,二、广东地方治理创新的形成,1.形成于改革开放的历史进程之中广东是中国改革开放的先锋、理论创新的热土。
20世纪70年代末,南粤大地吹响了改革开放的号角,迈开了探索中国特色社会主义道路的第一步;1992年春,邓小平同志在广东发表了著名的南方谈话,要求继续解放思想,推进改革开放;2000年春,江泽民在广东提出“三个代表”重要思想,要求广东增创新优势,更上一层楼,率先基本实现社会主义现代化;2003年春,胡锦涛在广东提出科学发展观的思想,要求广东加快发展、率先发展、协调发展,在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化进程中更好地发挥排头兵作用。
二、广东地方治理创新的形成,“三个定位,两个率先”是习近平总书记在2012年末视察广东时提出的殷切期望:
广东要努力成为发展中国特色社会主义的排头兵、深化改革开放的先行地、探索科学发展的实验区,为率先全面建成小康社会、率先基本实现社会主义现代化而奋斗。
二、广东地方治理创新的形成,从开放看,从率先创办经济特区到形成全方位对外开放的格局,广东以开放促改革、以开放促发展,对外开放始终被置于先导地位;就改革而言,在“摸着石头过河”的探索中,广东以经济体制改革为改革的主战场,大胆进行市场化取向的经济改革和相关的行政改革以及社会改革,推动改革从单项突破到综合配套、从外围战到攻坚战、从个点先试到全面铺开的不断展开,成为全国改革的实验区和示范区。
二、广东地方治理创新的形成,2.是改革年代历任领导人接力的结果第一代广东主政者为20世纪80年代的习仲勋和任仲夷,他们不仅在上个世纪80年代为广东省争取了较高的地方自主权(即广东可以实施某些“特殊政策、灵活措施”),推动广东内部的开革开放,为广东的经济起飞创造了前提条件,而且以“对外更加开放、对内更加放宽、对下更加放权”的“三放”政策为广东模式的形成奠定了精神基调;第二批主政者包括林若、谢非和李长春,他们在推动广东经济建设的同时大踏步地深化了广东市场化取向的经济改革;第三代主政者包括张德江、汪洋和胡春华,他们在保持广东经济持续高速增长的同时,开始着手进行社会建设,并尝试深化某些政治行政层面的变革,力图使广东成为实践“科学发展观”的排头兵。
改革年代历任省委书记谈改革,习仲勋(1978.111980.11,任广东省委第一书记)广东作为一个省,等于人家一个或几个国家,但现在全省的地方机动权力太小,中央统得过死,不利于国民经济的发展。
我们的要求是在全国的集中统一领导下,放手一点,搞活一点。
这样做,对地方有利,对国家有利背景:
在1979年的中央工作会议上,习仲勋代表广东向中央“要权”,希望广东在改革开放中“先走一步”,得到了邓小平等中央领导的认可,直接促成了经济特区的设立。
改革年代历任省委书记谈改革,任仲夷(1980.111985.07,任广东省委第一书记)“不可否认,实行改革开放,在长期封闭的墙上打开窗口,随着新鲜空气进来的,也难免有少许污浊的气息和蚊子、苍蝇。
但盲目排外是错误的、愚蠢的;自觉排污是必要的、明智的。
”背景:
上世纪80年代初,因为实行开放政策,“近水楼台先得月”的广东,也受到来自西方国家的各种思潮的冲击。
是否应当关上“南风窗”,成为当时社会的热点话题。
1982年5月,任仲夷在接受世界经济导报记者采访时,针对此问题,提出了著名的“排污不排外”观点。
改革年代历任省委书记谈改革,林若(19851991年,任广东省委书记)“广东的市场经济从特区开始,逐步走向全国,已取得了相当大的成绩。
但是要看到还有很多不完善之处。
现在搞市场经济,千万不可保守,一保守就会落后。
”背景:
上世纪80年代末,针对当时部分地区出现的对已有成绩沾沾自喜,导致工作停滞不前的状况,林若指出,改革开放是不进则退的工作,切不可过于保守守成。
在看到成绩的同时更要看到问题,只有解决这些问题才能更快更好地发展。
改革年代历任省委书记谈改革,谢非(1991.011998.02任广东省委书记)“要敢于借鉴和吸收人类社会创造的一切文明成果为我所用,不去人为地给它贴上姓什么的标记。
”背景:
改革开放初期开始的“姓资还是姓社”的问题一直困扰着人们。
政策的出台和工作的执行都受到这种思想的干扰。
针对这个问题,谢非指示,不要受制于意识形态的争论,人类社会创造的一切文明成果都可以成为我们借鉴和吸收的对象。
改革年代历任省委书记谈改革,李长春(19982002年任广东省委书记)“对各地的改革试验,要不急于下结论,不争论,不刮风,不搞一刀切;要保护广大干部群众从实际出发进行改革探索的积极性。
”背景:
上世纪90年代后期,当经济体制改革推进到一个关键时刻,李长春指出,要保护群众改革探索的积极性,让群众的主动性得到发挥。
只要是符合“三个有利于”的,都可以大胆实践,“看准了就赶快做,错了就马上改”。
改革年代历任省委书记谈改革,张德江(20022007年任广东省委书记)“广东人民敢为人先,务实进取,经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就,为探索中国特色社会主义道路作出了重大贡献。
”背景:
2003年,张德江在广东纪念中国共产党成立82周年暨表彰大会上发表讲话,高度评价广东人民在改革开放中取得的伟大成就,强调广东人民要坚持可贵的“敢为人先、务实进取”的精神气质。
改革年代历任省委书记谈改革,汪洋(2007-2012年任广东省委书记)当前广东的发展已经站在了一个新的历史起点上,正处于经济社会发展全面转入科学发展轨道的关键时期。
广东作为改革开放的先行区、科学发展观思想的提出地,要完成中央的重托,更应该成为实践科学发展观的排头兵,以当年改革开放初期“杀开一条血路”的气魄,努力在实践科学发展观上闯出一条新路。
背景:
2007年12月25日,在广东省委十届二次全会第一次全体会议上,汪洋同志作题为继续解放思想坚持改革开放努力争当实践科学发展观的排头兵的重要讲话。
改革年代历任省委书记谈改革,胡春华:
现任中共中央政治局委员、广东省委书记。
胡春华指出,改革开放是广东发展的“根”和“魂”,是推动广东大踏步前进的重要法宝,是我们必须始终高举的伟大旗帜。
广东加快发展的历程,就是不断抓住改革机遇、赢得发展优势、收获发展硕果的进程。
胡春华强调,要通过全面深化改革增创广东发展四大新优势。
一是增创营商环境新优势。
二是增创创新驱动发展新优势。
三是增创开放型经济新优势。
四是增创产业竞争新优势。
背景:
广东面临经济下行的压力和转型升级的挑战.,二、广东地方治理创新的形成,3.形成于三波思想解放的过程中第一波思想解放开展于20世纪80年代,其焦点是冲破“两个凡是”的精神枷锁。
这一时期主政广东的习仲勋与任仲夷是批判“两个凡是”的先锋人物,尤其是任仲夷在先后发表的理论上根本的拨乱反正与解放思想是伟大的历史潮流两篇文章中针锋相对地批判了“两个凡是”的观点,从根本上破除了“两个凡是”对广东的思想束缚。
这一波思想解放为广东率先改革开放从思想上扫清了障碍。
二、广东地方治理创新的形成,第二波思想解放发生于“八九风波”之后,其矛头指向“姓资姓社”的意识形态争论。
此时主政广东的谢非以“三个敢于”为广东的思想解放定调:
敢于从实际出发,以促进生产力发展为标准,摆脱不符合形势发展要求的旧观念和理论束缚;敢于借鉴和吸收人类社会创造的一切文明成果为我所用,不去人为地给它贴上“姓”什么的标记;敢于从经济发展差距看到思想认识的差距。
这一波思想解放不仅为广东经济在上个世纪90年代的腾飞提供了精神动力,而且为广东市场化取向的经济改革清除了思想障碍。
二、广东地方治理创新的形成,广东的第三波思想解放在汪洋2007年主政广东后启动,其核心内容在于强调“科学发展”。
2007年12月,在广东省委十届二次全会上,汪洋提出广东要进一步拓展解放思想的空间,以改革开放初期“杀出一条血路”的气魄,闯出一条全面落实科学发展观的新路子。
总之,改革开放以来,三波前后相继、持续推进的思想解放为广东模式的形成奠定了思想基础。
二、广东地方治理创新的形成,4.形成离不开社会大众的参与和推动“20世纪80年代,富于冒险精神的广东人抓住机遇办企业、做生意、拓展市场,获得了原始积累,冲到了全国的前列”无数投入市场经济大潮中的企业家、个体户不仅是广东经济实体中的创业者,而且是新体制身先士卒的探索者,他们的创新活动汇集成一股巨大的社会力量,不断推动经济摆脱旧有的轨迹和模式,打破原有的均衡状态,实现了新的发展。
除了这些创业的企业家和个体户,无数进入广东打工的农民工、活跃于广东媒体中的新闻工作者以及许许多多普通的劳动者,他们都推动了广东地方治理创新的推进.,三、广东地方治理创新的主要内容,
(一)政治改革1.权力关系的调整与松动
(1)放权改革:
包括中央向广东的放权以及省政府向市、县、乡镇政府的放权从方式来看,既有财政权和审批权的下放,也有综合性的放权;从过程来看,广东的放权改革持续不断,一直延伸到现在,例如,最近一轮放权改革集中表现为向地级市的区和乡镇放权,佛山市顺德区和汕头市濠江区等地放权改革以及在东莞、中山等地推行向乡镇下放权力的改革都可以证明这一点。
大部制改革,深圳通过“大部制”改革,原先个政府工作部门减为个、“瘦身”近,的工作部门纳入整合范围,涉及的多项行政审批事务减少近项。
顺德进行“党政大部制”改革之后,党政机构由原来的41个精简到16个,缩减近2/3,政府工作部门减少到只有10个。
无论是顺德的党政合一,还是深圳的“行政三分”,都触动了旧体制的某些弊端,而将“放权”扩大到县、镇一级更是顺应了时代发展的潮流。
大部制改革,濠江改革亮点有:
(1)区政府部门由过去的22个整合为14个,形成“大规划”“大经济”“大建设”“大执法”等综合性大部门;
(2)在市场监管、绩效评估与行政问责、重点项目等跨部门事项上建立行政联席会议(专委会)制度,打破部门分割;(3)经济管理等职能“上移”和社会服务管理等职能“下移”,实现政府职能“双转移”,增强政府管理和服务能力;(4)开创政府间职责关系法定化先河,提出要充分利用汕头经济特区的立法权,将改革的成果通过立法固化下来。
大部制改革,云安改革的特点。
云浮市云安县属欠发达山区县。
近年来,云安县大力实施镇级大部门体制改革,综合设置党政机构,实现资源整合。
目前,该县各乡镇只设置“三办两中心”五个综合办事机构,即党政办公室、宜居办公室、农业和经济办公室、综合信访维稳中心、社会事务服务中心,分别负责组织建设、环境建设、农民增收、社会治理和民生等五个方面的事务,形成新的乡镇大部门体制结构,促进了政府职能转变,提高了效率和服务能力。
大部制改革,根据阳江市市级政府机构改革方案实施意见,市政府工作部门由原来的37个减少为25个,精简比例为32%,涉及调整、撤并、整合的政府工作机构26个,调整比例为70%。
新组建的机构9个,调整、改变隶属关系机构15个,合署办公与挂牌机构10个。
改革前,阳江市直党政群机关及政府线参公管理的副处级以上事业单位共79个,改革后仅55个,精简了24个,精简比例为30%。
其中,政府工作部门由原来的37个减少为25个,精简了12个,精简比例为32%.涉及调整、撤并、整合的政府工作机构26个,调整比例为70%。
广东的大部制改革探索,总体上而言,广州市的“大城管”模式、深圳市的“行政小三分”模式、珠海市的“大社会”模式、佛山市顺德区的“党政联动”模式和阳江市的“人民团体和事业单位职能整合”模式,分别代表了广东省大部制改革的不同探索,并共同形成了广东改革的经验。
简政强镇改革,“简政强镇”的中心思想就是简政放权,赋予经济强镇更多的行政自主权,以化解基层公共服务供给不足制约经济发展的矛盾。
这次的权力下放打破了传统单向放权模式,按照纵向放权与横向分权相结合的模式进行。
设立镇级市,粤东西北地区具有发展潜力的县和珠三角有条件的中心镇或特大镇要逐步升格为“县级市(镇级市)”,赋予城市的管理权限和发展条件,提升集聚能力和辐射带动功能,带动广大农村发展。
三、广东地方治理创新的主要内容,
(2)还权改革:
还权于企业和社会在计划经济体制下,政府实际上“拿走”了属于企业的权力,企业缺乏自主权,经济发展没有活力。
因此,搞活经济的关键在于权力部门向企业还权:
用任仲夷的话说,这是“还给”而不是“给予”。
在这方面,广东省的各级权力部门起步较早,动作较快,采取了各种扩大企业自主权改革措施。
在20世纪80年代初期与后期,广东分别出现了向企业还权、增强企业自主性的“清远经验”和“江门模式”。
正是随着广东各级政府向企业逐步的还权、扩权,政府与企业开始逐步分离,企业也因此获得了属于自己的自主权,三、广东地方治理创新的主要内容,还权于社会培育与发展社会组织扩大政府购买服务,鼓励社会组织发展公益事业,加强对社会组织的管理广东省一级政府2012年就将把130多项职责交给社会组织或事业单位,深圳市也向社会转移职能100多项。
深圳探索向社会组织购买服务,三、广东地方治理创新的主要内容,日前,广东省委、省政府印发关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案(以下简称方案),明确除法律法规规定需要前置审批的以外,2012年7月1日起,将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位,社会组织直接向民政部门申请成立,这标志着广东社会组织登记门槛降低。
三、广东地方治理创新的主要内容,(3)限权改革:
行政审批制度改革2008年,广东省政府共取消和调整行政审批事项570项,并向地级以上市下放107项行政审批事项。
21个地级以上市取消25.5%的行政许可和审批事项。
60%以上的行政事项实现网上办理,10%并联审批,窗口单位办事全部公开。
三、广东地方治理创新的主要内容,2012年,广东继续深化行政审批制度改革,一“减”二“放”三“转”,加速向服务型政府转变。
全省拥有行政审批权的54个部门、1120项被列入清理范围。
7月17日,广东省政府公布了2012年行政审批制度改革事项第一批目录,明确取消的行政审批事项达179项、转移事项55项、下放事项115项、委托事项5项。
三、广东地方治理创新的主要内容,2.调适政府角色第一次转型具体涉及两个方面。
一方面,从革命斗争型政府向经济建设型政府转型:
在执政党和国家以经济建设为中心的发展战略下,随着我国制度环境的三大变化(产权地方化、财政分权以及以经济绩效作为官员晋升的主要标准),广东的各级政府官员与其它地区的政府官员一样,不仅为经济增长而竞争,而且为政治晋升竞争(有研究者称之为“竞标赛竞争”),由此,各级地方政府很快实现了向经济建设型政府的转型。
另一方面,政府从以前经济活动的计划者、控制者向市场经济规则的制定者、宏观经济的调控者、市场秩序的监管者逐步转型。
三、广东地方治理创新的主要内容,进入21世纪后,随着城乡差距的拉大、区域发展不平衡的加剧和贫富悬殊的急剧分化,广东各级政府在科学发展观的引导下,开始从单纯重视经济增长的经济建设型政府向以经济建设和社会建设并重、以公共服务为宗旨并承担服务责任的公共服务型政府转变。
这种转变具体体现在完善政府的公共服务体系、健全公共财政制度、创新政府的公共服务流程等诸多方面.,三、广东地方治理创新的主要内容,广东近年来推动的一系列改革,最大的特点就是改革思路上的一致性。
一是在地方行政体制层面,理顺省市与县乡之间的权责关系,通过管理重心下移扩大基层政府的管理权限,提升其管理能力。
二是在国家与社会关系层面,通过政府向社会主动放权,转变政府职能,培育和发展社会组织,完善和强化政府服务,加大对公共服务和社会保障领域的投入等等一系列改革举措,推动“小政府、大社会”和服务型政府的建设,扩大社会自主自治能力,增强社会活力和发展动力。
三、广东地方治理创新的主要内容,3.探索法治民主的治理机制改革开放30多年来,广东走向法治有诸多亮点,集中体现在立法、依法行政和司法几个层面。
限于篇幅,这里仅以立法为例来说明。
(1)立法公开化。
在广东,从制定立法规划到起草、审议立法议案,省人大常委会都事先通过省人大网站、南方日报或者羊城晚报等新闻媒体向社会公开征求意见,这是立法的公开化。
三、广东地方治理创新的主要内容,
(2)立法民主化。
广东省人大在立法过程中采取立法听证会(这一广东首创的民主立法形式得到全国人大肯定并被纳入中华人民共和国立法法)、立法论坛等形式来听取、吸收公民和大众的声音,推动广大普通民众参与到人大的立法活动中来,这是立法的民主化。
三、广东地方治理创新的主要内容,(3)立法科学化。
在立法过程中,广东省人大通过聘请立法顾问制度、立法指引制度、法规起草模式多元化(委托起草、联合起草、集中起草等)、草案三次审议程序等制度安排和程序规范,推动人大立法的科学化。
三、广东地方治理创新的主要内容,(4)立法程序化。
“无程序即无立法”是法治国家的重要原则。
广东不仅推动立法的公开化、民主化和科学化,而且不断健全立法制度,以确保立法的程序化、规范化。
早在1985年,广东省人大常委会对制定地方性法规作了暂行规定;1993年颁布了制定地方性法规的规定。
2000年立法法颁布后,广东省以及广州、深圳、珠海、汕头都分别制定了规范立法活动的地方性法规。
在地方行政立法上,广东的制度建设也在不断推进,例如,广州市人民政府于2006年公布了广州市规章制定公众参与办法,这是全国首部规范公众参与行政立法工作的地方政府规章.,三、广东地方治理创新的主要内容,改革开放30多年来,广东不仅从立法、行政和司法等诸多层面推进法治改革,而且从多重进路大胆实验民主。
在实验民主的过程中,广东不仅尝试选举民主,而且探索其他不同形式的民主,如预算民主、协商民主、参与民主、自治民主以及网络民主;不仅在执政党之外探索民主,而且努力推进党内民主。
这里仅以预算民主和网络民主为例进行说明。
三、广东地方治理创新的主要内容,一是预算监督法制化。
从1991年深圳市人大常委会制定深圳市人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划及财政预算暂行规定开始,到1997年深圳市人大常委会通过深圳市人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划及预算规定和深圳市人民代表大会常务委员会监督条例,深圳基本形成了一套较为完整的预算监督法规制度。
继深圳之后,广东省九届人大四次会议于2001年2月通过了广东省预算审批监督条例,该条例为广东各级人大及其常委会审查、监督政府预算提供了法规依据。
2005年通过实施的广东省政务公开条例则规定财政预决算是必须公开的项目,这为社会公众要求政府公开预算案提供了法理依据,比中华人民共和国政府信息公开条例的颁布早了近2年。
正是这些相关法规的制定为广东推进预算监督奠定了坚实的法制基础。
三、广东地方治理创新的主要内容,二是预算公开化。
预算监督的重要前提是细化政府预算,使之公开化。
公开化具体表现在三个维度:
公开内容:
部门预算项目从“类”细化到“款”、“项”,预算案从薄薄几页增添到厚达数百页;公开范围:
向广东省人大提交部门预算的部门逐步增多,从最初几个部门最后扩展到广东全部省级部门,预算案变成了厚重的“预算大本子”,为地方兄弟所效仿;公开对象:
预算报告由向人大代表公开到向社会公开的推进.,广州财政公开是这样炼成的,2000年开始编制部门预算2008年所有部门预算均报人大审议2009年首次公布114部门预算2012年按统一时间要求单列“三公”费用2013年晒账有模板并首次推及三级政府2014年首次单列会议费预算2015年首晒政府采购和绩效目标,三、广东地方治理创新的主要内容,三是监控技术化。
这是指信息技术被运用于预算监督。
早在2004年,广东省人大财经委员会与省财政厅国库集中支付系统就已经实现网络连接,广东省所有省级一级预算单位与部门二级预算单位都纳入到该系统中,在此基础上,广东省着手在全省的地级市建立“实时在线财政预算监督系统”。
目前,这一监督系统已经基本上在广东省铺开。
此外,从2009年起,广东重点推进全省地级以上市审计与财政预算信息联网工作。
现代信息技术在预算监督中的运用有力地提高了人大预算监督的能力。
三、广东地方治理创新的主要内容,以网络问政为主要表现形式的网络民主是广东民主实践
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