大学课程《地方财政学》PPT课件:12 地方公共产品的私人提供.pptx
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第十二章地方公共产品的私人提供,2023/12/16,1,本章框架,第一节地方公共产品的私人提供第二节公共服务外包第三节PPP的应用分析,2023/12/16,2,第一节地方公共产品的私人提供,提高地方公共产品的供给质量将是地方政府绩效考核的目标,而对供给方式的探讨将是提升地方公共产品供给质量的关键。
尝试引入地方公共产品的私人供给,不仅能够提升公共产品供给的积极性,而且能够提高其供给效率。
2023/12/16,3,一、公共产品有效供给分析,
(一)纯公共产品的有效供给模型1.公共产品的局部均衡从局部均衡的角度来分析,一种产品的均衡产量和均衡价格是由供给和需求决定的。
其中需求曲线代表着边际收益,供给曲线则代表着边际成本。
当边际收益等于边际成本时,则实现了帕累托最优状态。
在图12.1和图12.2中,假设只有A和B两人,DA和DB分别表示A和B的需求曲线,DD则代表市场需求曲线。
2023/12/16,4,2023/12/16,5,图12.1私人产品的局部均衡,在图12.1中,DA和DB代表了A和B对私人产品的需求,将不同价格水平下A、B两人的需求量加总便可得到市场需求量。
换言之,市场需求曲线DD是A和B需求曲线的水平相加。
DD曲线之所以会在G点出现拐点,是因为当价格大于等于P1时,A的需求量为零,市场需求总量等于B的需求量。
假设供给曲线为SS,则市场在E点达到均衡P。
P0和Q0分别为均衡价格和均衡产量,QA和QB分别为A和B的消费量,且Q0=QA+QB。
对于私人产品而言,不存在外部性,消费者个人从某一产品中获得的边际效用也就是这一产品的社会边际效用,因而在E点边际成本等于边际收益,实现帕累托最优。
2023/12/16,6,2023/12/16,7,图12.2公共产品的局部均衡,公共产品有效供给的实现与私人产品有很大不同。
在图12.2中,DA和DB代表了A和B对公共产品的需求,Samuelson称其为“虚假的需求曲线”。
因为在现实生活中,人们一般不会准确的表示他们从公共产品消费中获得的边际收益是多少以及愿意为此而支付的价格。
同样假设供给曲线为SS,则P0和Q0分别为均衡价格和均衡产量,PA和PB分别为A和B愿意支付的价格,且P0=PA+PB。
由于消费者所支付的费用和其所获得的边际收益是一致的,其支付的总费用即为私人边际收益之和,在E点边际收益等于边际成本,实现了帕累托最优(Paretooptimality)。
2023/12/16,8,2.林达尔均衡对于公共产品的自愿供给问题,代表性消费者通过交易可以达到满足“Samuelson条件”的均衡亦即WicksellLindahlEuilibrium(维克塞尔林达尔均衡)。
2023/12/16,9,维克塞尔林达尔均衡的实现需要符合严格的条件:
第一,每个社会成员都愿意准确的表达自己从公共产品消费中得到的边际收益大小,不存在隐瞒或低估的动机;第二,每个社会成员都了解其他社会成员从公共产品消费中得到的边际收益,不存在隐瞒的可能。
2023/12/16,10,2023/12/16,11,图12.3维克塞尔林达尔均衡的结果,假定代表性消费者A、B受到的收入约束分别为IA、IB,两者消费的私人物品分别为XA、XB,享受的(纯)公共产品数量为G,两者自愿贡献的份额为hG、(1-h)G。
代表性消费者A、B的效用函数分别为:
在此,代表性消费者A、B享受私人产品和提供公共产品的收入约束分别为:
2023/12/16,12,2023/12/16,13,
(二)准公共产品的供给在现实中,准公共产品既有私人产品的性质,又具有公共产品的性质。
其中,有一些产品存在一些排他性技术使收费成为可能,但同时在消费上又是非竞争的,并且在一定规模内不会产生拥挤,这也就是JamesBuchanan所提出的“俱乐部产品”。
具有排他性和非竞争性的俱乐部产品由公共部门还是由私人部门供给取决于哪一种供给方式能产生更大的净收益。
如果用NB表示净收益,TB表示总收益,TC表示总成本,则NB=TB-TC。
2023/12/16,14,2023/12/16,15,图12.4两种方式下公路的总收益,在图12.4中,横轴代表车流量,纵轴代表价格即税收,AB为该公路的需求曲线也即消费者的边际收益曲线,ON则为该公路达到拥挤点时的车流量。
在本例中,该公路即使免费使用也不会出现拥挤。
由于该公路的消费具有非竞争性,每增加一个消费者的边际成本为零,因此边际成本曲线与横轴重叠,并与AB相交于B点,在B点实现均衡。
此时总收益TB则可用消费者剩余来表示,即三角形ABO的面积,总成本TC在两种方案下则有不同。
2023/12/16,16,若采用方案一,政府会通过征税来弥补公路的建设成本,而征税本身也是有成本的,除了征管成本之外,征税还会迫使人们改变自身的经济行为,从而给社会带来福利损失,即税收的效率损失。
如果用C0表示建设成本,C1表示征税成本,C2表示税收的效率损失,那么净收益NBI=TB-(C0+C1+C2)。
若采用方案二,私人部门在政府的授权下收费来弥补成本,收费也需要配备相应的人员、设备,这些均构成收费成本。
同样,收费也会迫使人们改变自身的经济行为,给社会带来福利损失,即收费的效率损失。
2023/12/16,17,如图所示,由于收费车流量从OB缩减到OQ,三角形CQB即因为收费所减少的消费者剩余,也就是收费的效率损失。
假定私人部门建造成本等同于公共部门,收费成本和收费的效率损失分别用Ce和Cc表示,则NBZ=TB-(C0+Cc+Ce)。
从上面两个式子可以看出,两种方案下净收益的大小取决于税务部门和私人收费部门的效率,税收的效率损失主要取决于税种的性质和税率,而收费的效率损失三角形CQB的面积则由两个因素决定:
2023/12/16,18,一是收费价格,即CQ=OP。
在建设成本既定的条件下,收费成本决定了收费价格的高低,而收费成本越高,收费的效率损失越大,反之则越小;二是AB曲线的需求弹性,需求弹性越大,OB越大,在收费价格不变的情况下,收费的效率损失越大,反之则越小。
2023/12/16,19,二、公共产品的私人供给,
(一)私人参与公共产品供给的必要性在公共产品供给中引入私人部门的必要性在于现实世界中存在的“政府失灵”现象。
政府如同市场机制一样,其自身运行和向公众供给公共产品同样存在成本,会导致政府供给公共产品的低效率。
首先,公共产品需求与产出的测量困境。
2023/12/16,20,其次,公共产品的供给会导致垄断和寻租现象,公共部门在单一的供给机制里具有排他性的独占权,垄断公共产品的供给,缺乏竞争机制,很难保证产品质量。
再次,政府对于公共产品的供给缺乏创新动力及信息不对称。
最后,政府部门缺乏有效的绩效评估制度。
2023/12/16,21,
(二)私人供给公共产品的条件私人供给公共产品应该是准公共产品,并且在技术上能够实现消费的排他性。
而其提供方式也分为市场提供和混合提供两种方式。
2023/12/16,22,图12.4私人提供公共产品的特征与形式,(三)公共产品私人供给中政府的作用首先应当明确的是私人部门参与公共产品供给并不意味着政府责任的让渡。
私人部门只有在政府部门的参与下,才能够准确完整地提供公共产品。
私人部门供给公共产品,首先政府要明确公共产品产权的界定。
为私人部门参与公共产品供给提供良好的制度环境。
其次,私人部门供给公共产品会产生垄断的负外部性问题。
最后,政府应当为居民提供保障措施。
在某种情况下,政府有必要对消费者提供必要的支持,保护消费者的权益。
2023/12/16,23,第二节公共服务外包,一、公共服务外包的理论公共服务包括加强城乡公共基础设施建设,发展科教文卫等公共事业,为社会公众参与社会经济政治文化活动提供制度保障。
公共服务以合作为基础,强调政府的服务性,强调公民权利。
2023/12/16,24,根据内容与形式的划分,公共服务可以分为基础公共服务,经济公共服务,公共安全服务与社会公共服务。
2023/12/16,25,表12.1地方公共服务的特征及职能简介表,
(一)政府公共服务外包的理念内涵随着经济的发展,公共服务的外延逐步扩大。
公共服务以外包的形式出现,其本质是通过实现政府市场与社会的分工合作,把市场和社会生产公共服务的优势与政府发现公共偏好和获取资源的优势结合起来,提高资源的配置效率,增强公共部门在管理的激励,使公共服务供给实现降低成本、提高绩效、增加灵活性,提升服务价值。
2023/12/16,26,
(二)公共服务外包的适用范围,2023/12/16,27,实际上,部分公共服务的质量难以度量,该类公共产品与服务难以由私人部门提供,应当由政府承担。
公共服务外包至少需要考虑以下三个基本条件:
第一,公共服务是硬性的,即公共服务的标准能够被清晰的衡量。
第二公共服务监督成本较低,政府能够对公共服务的实施进行有效监管。
第三,公共服务的提供存在竞争性市场。
(三)公共服务外包的实现途径政府公共服务外包的实现途径涉及政府责任的边界和社会资源的利用。
亚当斯密曾指出:
政府并不是直接为人民提供财富,而是创造环境和条件让人民能够自我创造充足的财富。
这一点对公共服务外包同样具有启示意义。
如今,政府公共服务外包的实现途径主要包括:
合同外包,特许经营,公私伙伴关系,凭单制,政府间协议,补助,以及志愿服务等。
2023/12/16,28,2023/12/16,29,表12.2地方公共服务外包的方式,1.中国政府公共服务外包的宪政制度宪法选择规则,通过决定谁具有资格决定用于制定影响集体选择规则的特殊规则,影响操作活动和结果。
宪法决策的规划设计、治理、评判和修改发生在宪法层次。
宪政制度处于政府公共服务外包的制度结构的顶端,所要解决的问题应是为什么要外包公共服务、为谁外包公共服务、外包公共服务的原则等根本性、方向性的问题。
2023/12/16,30,二、构建现代化的公共服务外包制度,2.中国政府公共服务外包的基本制度“政策决策的制定、管理和评判的过程发生在集体选择层次。
集体选择规则间接影响操作选择”。
基本制度处于政府公共服务外包的制度结构的中部,所要解决的问题应是:
谁来外包公共服务、外包什么公共服务等规范性的问题。
在具体形式上,基本制度主要包括:
以生产标准、财政支持、适用范围、服务对象界定、承接方资质认证为主要内容的规范性规则。
2023/12/16,31,3.中国政府公共服务外包的实施机制实施机制处于政府公共服务外包的制度结构的底部,所要解决的问题应是:
如何外包公共服务的程序性的问题。
在具体形式上,实施机制主要包括:
以竞标、签约、履约、定价、付费、管理、监督、评价为主要内容的程序性、操作性规则。
其具体运行机制主要包括:
责任机制、信息机制、竞争机制和监管机制。
2023/12/16,32,三、公共服务外包案例分析之BOT,BOT(Build-Operation-Transfer),即建设-经营-转让,指的是由项目所在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议。
通常说的BOT模式还包括一些变体模式如:
BTO模式、BOO模式、BBO模式、BOOT模式等。
2023/12/16,33,
(一)酒泉市城区热电联产集中供热BOT项目项目采用BOT方式建设运营,在收益模式上,由政府扮演定价者的角色,并在煤炭价格涨幅超过10%时给予补贴,同时付费群体为使用者。
在合作机制上,国电电力酒泉热力有限公司(社会资本方)负责在工程建设、安全运营和服从行政部门监管的过程中涉及到的日常工作,同时被酒泉市政府(政府方)授予特许经营权。
另外各相关行政部门积极配合集中供热项目的各项事宜,确保项目按期建设,减少带给居民的不便。
2023/12/16,34,
(二)项目效应分析启示之一:
政府方筹集大量财政资金的需求与社会资本方获取投资收益的目标相匹配,双方找到合作的共赢点,达成了战略双赢。
启示之二:
在2009年构思该项至2015年项目完成社会资本方将资产转交给政府方的整个较长的时间跨度中,酒泉市政府积极制定不同的多方面的制度准则,以适应项目的招标、建设、运营、管理和维护的全过程,这些制度准则为项目的顺利实施提供了保障。
2023/12/16,35,第三节PPP的应用分析,一、理论分析PPP(PublicPrivatePartnership)是指政府和社会资本合作,在公共基础设施项目中的一种融资模式。
PPP模式具有风险共担、收益共享、长期稳定的特点,极大的提高了公共产品供给的效率。
2023/12/16,36,广义上的PPP模式包括BOT、PFI等多种形式。
PPP广义范畴内的运作模式主要包括以下几种:
2023/12/16,37,2023/12/16,38,进一步地,根据运作模式,又分成管理外包类、特许经营类和永久私有化类三大类型。
具体如下:
2023/12/16,39,图12.5PPP运作模式的分类,二、推广PPP模式的经济贡献,
(一)有助于探索融资渠道,缓解财政压力PPP模式通过引进社会资本参与公共产品的供给,一定程度上缓解了地方的财政压力,提高了公共产品的供给效率,破解地方政府融资平台瓶颈,有效解决政府支出压力,促进经济发展。
2023/12/16,40,
(二)有助于转变政府职能,提高公共服务水平公共产品提供面临着投资额大、回收周期长等困难,政府配置资源效率低下。
20世纪60年代以来,公共选择理论开始盛行,它把经济学中的“经济人假设”移植到政治领域,得到了一系列“政府失灵”的分析结论,并证明了可以引入第三部门,打破政府对公共产品的垄断,建立竞争机制,转变政府职能,来正确处理政府与市场的关系。
2023/12/16,41,(三)有助于增加基础设施项目的资金来源在PPP模式下,项目融资可由私人机构承担。
私人机构比政府机关有更多的融资渠道,从而一定程度上缓解公共部门预算压力。
在PPP模式下,政府不仅可以节省基础设施的初期建设投资支出,还可以降低短期筹资大量资金的财务压力,有利于财政的可持续发展。
通过推广PPP模式。
可以一定程度上化解地方性政府债务风险、有效提高公共产品、缓解地方财政压力,拓宽地方公共产品供给的资金来源。
2023/12/16,42,(四)有助于公共部门/私营机构实现长远合作PPP项目一般周期较长。
项目收益涉及整个生命周期,在利益驱动下私营机构将更长远的考虑综合成本与综合收益,实现设施长期价值的最大化与成本最小化。
若无PPP模式,政府更多的着眼于短期的财政压力,政策导向与预算限制,难以稳定提供公共产品。
2023/12/16,43,三、PPP融资存在的问题,
(一)针对项目管理公司的规定不佳项目管理公司是由政府与社会资本共同建立的特殊目的机构。
目前项目公司主要存在如下问题:
第一,项目资质审核不明确,部门项目对项目公司资质要求过高,一定程度上限制了金融机构作为投资者的进入。
第二,PPP项目一般周期较长,项目企业面临资金流动性风险,项目公司需为项目流动性提供支持,这将额外增加项目成本。
2023/12/16,44,
(二)项目资金的存续与实际不匹配从理论上讲,资金使用期限与项目存续期限的有效匹配是有效避免债务危机发生、实现风险最小化的关键。
对于多数PPP项目而言,由于其资金规模大、回收期长,需要大量的长期资金相匹配。
但现实中,受多种因素影响,社会资本普遍追求短期收益,不愿进行长期投资,因此,长期资金的提供非常有限,很难满足大量PPP项目建设的需要。
2023/12/16,45,(三)过于依赖金融中介机构目前,现有PPP项目的融资渠道主要通过银行贷款等中介机构进行,项目融资较为单一,不利于风险的分散,难以降低企业的融资成本,不利于降低PPP项目的风险性。
融资渠道的单一也限制了部分社会资本进入到PPP领域中。
(四)相应的配套管理跟落后一是以银行为代表的机构缺乏针对PPP项目特点的贷款管理制度。
二是项目公司债券发行难以落地。
三是信用体系不健全使融资保险及担保成本过高。
2023/12/16,46,(五)政府过度干预PPP引导基金PPP项目实现政府与社会资本的合作。
但目前政府存在过度干预PPP引导基金的情况。
部分政府只想通过一定资金支柱来引导社会资本参加,可能导致风险加速向政府集中,不利于PPP项目的长期发展。
此外,在PPP项目中,社会资本退出机制尚不健全,社会资本难以退出,一定程度上增加了PPP项目的风险。
同时PPP项目周期较长,这一定程度上影响了社会资本参与PPP项目的积极性。
2023/12/16,47,四、完善PPP融资的对策建议,
(一)形成有效治理的项目管理公司项目管理公司在PPP项目中发挥着重要的作用。
但根据金融机构要求,项目管理公司的母公司需要承担特殊目的机构的担保、连带责任,使项目管理公司根本无法实现与母公司的风险隔离,这严重违背PPP项目公司的设置原则,导致PPP项目难以有效治理。
项目公司既是PPP项目的收益者,也是项目的风险承担者,项目建设的运营资金等方面。
2023/12/16,48,
(二)做好PPP项目的融资服务和监管目前针对PPP项目,尚缺乏完善的融资服务与监管体系。
PPP项目的融资是以特定项目为融资对象还款来源,依赖于项目产生收益,担保品也限定于项目投资的资产。
因此与传统业务相比PPP项目具有独特的特点,银行等金融机构对此进行信贷审核,也需改革。
而目前尚未有完善的PPP项目融资审核体系。
因此,需进一步完善贷款等项目规定,改革审核体系,便利PPP项目融资。
2023/12/16,49,(三)强化市场机制对于PPP基金的引导目前,各地陆续出台PPP引导基金,为PPP项目发展提供支持。
但目前,部分引导基金存在政企不分的问题,不利于引导基金的健康发展。
政府应坚持产业引领,注重顶层设计,以市场化机制建立PPP引导基金模式,为PPP项目提供融资等信贷支持,引导社会资本积极参与到社会竞争中去,降低PPP项目融资难度,更好的支持PPP项目的健康发展。
2023/12/16,50,(四)完善配套管理措施以优化发展完善配套管理措施以优化发展,建议:
一方面,应加快完善相关法律法规,引导PPP项目健康发展,通过制定特许经营法等法律,对PPP模式中政府与社会资本之间的权利与义务关系、项目立项与审核、行政审批程序等以法律形式规定,明确各方职责,尽可能化解社会资本在合同执行过程中对风险的顾虑;加快完善中长期预算制度,将对PPP项目的支付责任列入中长期预算,为项目费用的长期支付提供保障。
2023/12/16,51,案例分析之一PPP的实际案例,2023/12/16,52,图12.6古北水镇PPP融资结构,2023/12/16,53,表12.4古北水镇基本情况,试用地方财政学有关原理对此进行评价(基于地方财政扩张动因、财政平衡与财政管理等)。
2023/12/16,54,课后习题,1.阐述公共产品私人供给的必要性及私人供给公共产品的条件。
2.什么是公共服务外包?
并对公共服务外包的适用范围进行阐述。
在现代财政体制下,如何实现现代化的公共服务外包?
2023/12/16,55,
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