台北市国民中小学实施公办民营之可行性分析.docx
- 文档编号:18636929
- 上传时间:2023-08-24
- 格式:DOCX
- 页数:22
- 大小:32.04KB
台北市国民中小学实施公办民营之可行性分析.docx
《台北市国民中小学实施公办民营之可行性分析.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《台北市国民中小学实施公办民营之可行性分析.docx(22页珍藏版)》请在冰点文库上搜索。
台北市国民中小学实施公办民营之可行性分析
台北市國民中小學實施「公辦民營」之可行性分析
吳清山
台北市立師範學院教授兼校長
摘要
本文旨在分析台北市國民中小學實施「公辦民營」之可行性。
首先就台北市國民中小學環境背景進行分析;其次說明「公辦民營」學校經營理念產生背景及其利弊;復次探究當前「公辦民營」之主要模式—管理合約、民間承包、BOT、特許學校;接著剖析台北市國民中小學實施「公辦民營」之可行模式,其中以特許學校較為可行;最後就台北市國民中小學實施「公辦民營」之實際作為提出建議。
關鍵詞:
國民中小學、公辦民營、管理合約、民間承包、BOT、特許學校
壹、前言
◆教育改革是激起教育進步與發展的動力。
隨之新世紀的來臨,人類社會可能引發重大的變遷以及面對更多挑戰,因此如何在激烈變遷社會中有效因應未來的挑戰,的確是人類所必須正視的思考課題。
處在新舊世紀轉型的過程中,世界各國已經深深體會到教育對於人類的重要性,故紛紛致力於各項教育改革工作,藉以提昇國民素質,培養國民適應力,強化國家競爭力。
◆學校組織的再造和學校經營型態革新亦是這一波教育改革浪潮的重點之一,行政院教育改革委員會在其「教育改革總諮議報告書」中特別建議學校組織能夠彈性化,讓各地方能夠各自發展適切的學校運作模式(頁27)。
由於社會變化太快,學校組織結構必須有所調適,才能發揮學校教育功能與效能。
是故,學校組織的重新再造,提高學校組織的彈性化,具有其時代的意義與價值。
◆「國民教育,以由政府來辦理為原則」(國民教育法第四條),常常被批評為政府獨占國民教育的局面。
朱敬一和戴華(1996)主張應該進行鬆綁,減少政府不當管制,增加私人興學制度的保障。
國民教育是否由政府辦理較佳?
還是私人辦理較佳?
各有其背後的理論基礎。
目前國內國民教育階段仍以政府辦理佔大部份,也就是所謂的「公立學校」。
基本上,公立學校受到保障,可是又受到教育法規和科層體制的束縛,導致缺乏效率和浪費資源,常為人所詬病;不僅國內有這種現象;即使是先進的國家,如美國,亦復如此。
所以,如何重新改變學校經營型態,以提高學校經營績效?
值得教育界共同來思考。
◆公立學校是否一定要由政府來經營?
答案應該是未盡然。
既然如此,委由私人來經營,也是可行之道。
因此,「公辦民營」的學校經營方式實驗,成為一個新的嘗試。
所以,國民教育之經營,可以由政府來經營;亦可私人來經營;當然也可以由政府設立,私人經營;此可說是正式開啟學校多元經營模式的新時代。
其實,「公辦民營」(privatemanagementofpublicschool)之嘗試,發展並不是很早,大約係從1991年起,美國明尼亞波尼市(Minneapolis)的一家私人營利公司—教育另類公司(EducaionAlternatives,Inc.,EAI)開始在邁阿密攤(MiamicBeach)一所公立的小學實施(吳清山,民84)。
◆國內受到這股教育改革風潮的激盪,也開始思考學校經營型態的轉型,目前至少已有兩篇「公辦民營」之實證性研究,一為馬信行等人(民85)所進行的研究「國民教育公辦民營之可行性研究」;另一為王俊民(民86)的「台北市中小學教育民營化之研究」;至於理論性之探討,吳清山(民84)亦發表一篇專文:
「美國學校經營型態的新實驗:
談公設民營的革新方式」。
不管是實證性或理論性的分析都發現,國內實施「公辦民營」的學校經營型態都具有可能性,成為多元學校經營的另類學校,讓家長們有更多的機會為其孩子選擇合適的學校。
◆是故,本文乃進行台北市國民中小學環境背景分析、「公辦民營」學校經營理念產生背景及其利弊分析、當前主要「公辦民營」可能模式之分析、台北市國民中小學實施「公辦民營」可行模式之評估,最後做成結論與建議,以供決策之參考。
貳、台北市國民中小學環境背景分析
◆台北市居於首善之區,文化刺激較多,家庭生活水準也較高,家長對於學校教育的要求相對增多,所以教育必須不斷的革新,以適應多元化社會中家長的需求。
近幾年來,台北市教育力圖革新,提昇教育品質,已是有目共睹,也激起他縣市教育改革之觀摩對象。
「公辦民營」之實施成敗與否與台北市國民小學環境背景息息相關。
到底在目前的教育環境下,是否提供「公辦民營」的有利條件,這是必須事先考慮的課題。
因此,乃從學校現況、教育經費和政策環境等方面說明之。
一、學校現況
◆根據台北市政府教育局(1997)之教育統計,台北市國民小學八十五學年度兒童就學率已達99.96%;國民中學亦達99%以上。
至於公、私立國民中小學學校數、學生數、班級數、教師數,如表1、2所示。
表1台北市公、私立國民小學學校數、學生數、班級數、教師數
項目
學校數
學生數
班級數
教師數
數量
N
%
N
%
N
%
N
%
公立
137
93.20
202469
94.77
6410
93.90
10534
96.20
私立
10
6.80
11169
5.23
416
6.10
416
3.80
合計
147
100.00
213638
100.00
6826
100.00
10950
100.00
表2台北市公、私立國民中學學校數、學生數、班級數、教師數
項目
學校數
學生數
班級數
教師數
數量
N
%
N
%
N
%
N
%
公立
63
95.45
118939
93.17
3431
94.65
7439
98.87
私立
3
4.55
8721
6.83
194
5.35
85
1.13
合計
66
100.00
127660
100.00
3625
100.00
7524
100.00
◆從表1和表2資料顯示,台北市私立國民中學和小學學生數分別佔6.83%和5.23%,比例並不是很高。
所以,家長們大都選擇公立學校。
事實上,假如能夠出現另一種類型學校,讓家長們有多一種選擇機會,亦是值得嘗試。
二、經費預算
◆根據根據台北市政府教育局(1997)之教育統計,台北市民國八十六年之教育預算,占地方總預算總額27.96%。
其預算分配如表3所示。
表3台北市教育經費分配情形
項目
N
%
教育行政
4,745,116,974
10.93
高等教育
895,703,818
2.06
中等教育
19,142,148,591
44.10
初等教育
15,276,729,439
35.18
社會教育
3,355,962,391
7.73
合計
43,415,391,213
100
◆從表3資料得知:
初等教育、中等教育之經費占台北市教育經費分別為35.18%、44.10%;若是能夠鼓勵民間團體參與中小學教育投資,相信可減輕政府一些財政負擔。
因此,就台北市教育經費之分配與支出層面而言,公辦民營仍是有發展之空間。
三、政策環境
◆一項教育革新或創新工作,除了顧及現有的背景條件下,整個大環境及社會需求,亦是重要的考量因素之一;因為教育革新需要從系統觀、整體觀和全面觀著眼,才不至於產生顧此失彼之感。
◆當前教育之鬆綁,已成為政府教育革新的重點工作之一,根據行政院教育改革審議委員會民85)在其「教育改革總諮議報告書」中將「促進民間興學和辦學的鬆綁」列為教育鬆綁七大項之一;復次,目前在立法院所審議的「國民教育法」修正案,也將「鼓勵民間興學」列入修法重點之一;此外,立法院一讀通過的教育基本法,其中第七條:
「人民有依教育目的興學之自由。
政府對於私人及民間團體興辦教育事業,應依法令提供必要之協助或經費補助;其著有貢獻者,應予獎勵。
」黃榮村和胡家祥(民85)亦建議「從速鋪陳能實質鼓勵民間興學與辦學的政策環境,並提供誘因,促使民間資本與多元教育理念有意願進入學校教育系統。
」從整個政府教育政策或社會需求,鼓勵民間興學是擋不住的潮流。
◆其次,台北市政府教育局近幾年來不斷提出各種教育革新工作,例如:
開放教育的實施、「幼兒教育白皮書」的研訂、「台北市身心障礙教育白皮書」的研訂、「國小英語教學」的推動、「台北教改之路」的出版,再再顯示出從事教育革新的意願與努力,注入改革的動力。
依此而論,教育局可能也願意嘗試「公辦民營」新做法,提供家長的另類選擇。
參、「公辦民營」學校經營理念產生背景及利弊分析
一、「公辦民營」學校經營理念產生背景
◆一般而言,在義務教育階段,政府設立學校提供人民入學,以保障人民受教育機會,常常成為政府之職責之一,但是因為公立學校的經費來源係來自於政府的預算,加上公立學校受到諸多的保護,漸漸成為一種養護性的組織(domesticorganization),使得公立學校的成效遭受質疑,所以革新公立學校經營型態呼聲愈來愈高。
這種經營理念產生的背景來自於下列三方面:
(一)學校經營績效欠佳:
公立學校之經費來自於政府預算,面對日益增加的教育經費,可是社會大眾卻看不到教育品質的提昇。
尤其是先進的美國,不僅學生學業成就普遍低落;更嚴重的是,校園暴力事件頻頻發生,導致社會大眾對於公立學校不具信心;紛紛要求學校組織重新建構,讓它更具效率和效能。
「公辦民營」就是在這種環境下的產物。
雖然,國內公立學校之教育品質,尚不至於低落到美國的那種程度;但是能夠事先作未雨綢繆之計,才不至於步其後塵。
(二)減少科層體制束縛:
公立學校受到各種法規的限制,以及科層體制的束縛,導致整個組織的適應性和革新性,都要比一般私立學校為差。
當然,也因為這些的限制和束縛,處處都需聽命於上級指示,深怕動輒得咎,導致公立學校很難放手一搏,為了改善此一現象,於是「公辦民營」的學校經營理念就受到重視,認為此種做法可是學校展現民間的績效,但是政府仍承擔學校教育的公共責任;這樣有助於學校經營更具彈性化和競爭力。
(三)民間興學呼聲日高:
「國民教育階段由政府來興辦」的理念,在一個自由、開放和多元的社會裡,其功能漸漸受到質疑,認為易使國民教育流於獨占,以及政府易於管制人民思想,所以政府應該鼓勵民間參與興學事業,使民間的資金有效投入教育事業經營,一則可減輕政府財政負擔;二則可提供另一種選校機會。
民間興學主要可包括兩大類:
一是私人依照「私立學校法」之規範,申請設立學校;另一是私人不必設立學校,但可申請參與學校經營;也就是「公辦民營」方式。
就國內情形而言,第一類已有法令可資遵循;第二類仍在研議之中。
二、「公辦民營」的優點
◆「公辦民營」的產生,具有其歷史背景;至於「公辦民營」之所以受到重視,主要它具有下列優點(Bennet,1991;McLaughlin,1994):
(一)績效性:
「公辦民營」最大的訴求點,就是在不增加政府的教育經費下,能夠使公立學校辦得像私立學校一樣有績效(accountability)。
它會改變傳統公立學校的經營方式,讓學校組織能夠確實反映出顧客的需求,甚至超越顧客的期望;所以在「公辦民營」的學校的教職員們,必須去除傳統公立學校的惰性,以一種企業化的精神來經營學校,則整個學校會展現新的活力,爭取更好的績效,在美國的「公辦民營」的績效大都以學生學業成就和學生出席率作為指標。
(二)競爭力:
「公辦民營」的經營方式,不必接受政府過多法規的限制,故其經營較為自由和靈活,因此也比較能夠表現更好的績效。
一旦績效提高,相對的其競爭力也會隨之增加。
以此而論,「公辦民營」學校要比一般的公立學校更有競爭力。
處在當今激烈競爭的時代裡,任何國家或企業界都相當重視其競爭力;學校本身亦不能忽視競爭力的重要性,「公辦民營」提供了提昇學校競爭力值得參考的策略。
(三)革新性:
「公辦民營」是另類的學校經營方式,本身就具有革新的意味,很容易產生新的教學方案,例如:
美國教育另類公司在巴爾迪摩市(BaltimoreCity)所實施的TesseractProgram,所謂「Tesseract」一字來自於MadeleineL’Engle所著的「及時妙計」(WrinkleinTime)童話書中,係指通達目的地的第五度空間的走道;暗指一條從未想像到的遙遠旅程,可謂充滿著興奮感,該公司之所以借用此字,就是在凸顯不一樣的學校經營方式。
TesseractProgram是一種以兒童為中心的教學方案,採取個別化的教學策略(Leak&Willimas,1997)。
是故,「公辦民營」有助於激起新的作法。
(四)解放性:
「公辦民營」本身具有解構的意味;也就是要打破現行的框框和窠臼,試圖建立一種新的學校營運方式和學校文化。
Bennett(1991)曾指出:
學校教育委員會苛待教育局長;教育局長苛待校長;校長苛待教師;將導致人心渙散、士氣低落,則整個學校系統將趨於瓦解。
所以,「公辦民營」的解構目的,在企圖建立一個新的專業權威和文化,激起大家一齊追求有效能的學校而努力。
(五)彈性化:
「公辦民營」學校可依據社會變遷、家長和學生需求,就現有的制度、課程和教學做一調整,不必像一般的公立學校必須經過上級教育行政機關核准後始可改變;充分展現其適應性和彈性的特性,在快速變遷的社會裡,的確有其實質的價值。
三、「公辦民營」的缺點
◆「公辦民營」的理念可說是教育民營化的重要觀念之一,一般學者所持的論點就是私人經營要比公營更具績效。
Dole(1994)亦認為私人經營可幫助學校改革更為安穩、學生也會學得更好。
事實上,「公辦民營」是否為一個最佳的實施方案?
恐怕還有很大的討論空間。
Gonzalez&Wessely(1995)曾提出三個問題:
1.學生真的學得更好?
2.營利和教育糾纏時怎麼辦?
3.公司營運失敗時,學校怎麼辦?
所以,「公辦民營」仍有些難以克服的盲點。
茲將其缺點歸納如下:
(一)造成另一種教育機會不公平:
一般而言,商人在商言商,不易見到成效者,私人較不願意投資;尤其國民教育屬於義務教育,每個國民應該有機會接受質量均等的教育機會;但是因為屬於民營化,無利可圖者或特殊教育,可能就被忽略了,這也是民營化難以克服的問題。
(二)利潤獲得重於教育目標達成:
「公辦民營」較為人所詬病者,可說是過於重視利潤的獲得;也因而忽略教育目標的達成。
換言之,較重視短期的利益,忽視長期的目標,可是教育的成效又很難在短期內可看得出來;這也是「公辦民營」方式令人擔憂之處。
肆、當前主要「公辦民營」可能模式之分析
◆「公辦民營」在國內仍屬研究階段;然而在美國已實施一段時間,依現有文獻來看,目前「公辦民營」之可能模式,主要可分為下列四大類:
管理合約、民間承包、BOT、特許學校(charterschool)、茲分別說明如下。
一、管理合約
◆所謂「管理合約」係指教育行政機關與私人公司訂定合約,雙方分別就經營目標經費、時間、條件、內容、方式、學生評量等方面達成協議,私人公司依據合約來經營學校。
這種方式,政府負擔教育經費,經營權操之在私人手中,私人公司以本身的經營能力來賺取管理費,Smith(1994)認為此種模式對於改進整個學校管理和資源經濟有效利用扮演著極為重要角色。
它的優點在於不會增加家長經費負擔,學校營運更具效率;其最大的缺點在於教師工作負擔和壓力較大。
目前美國在巴爾迪摩市(Baltimore)、佛羅里達州(Florida)的達地郡(DadeCounty)、密尼蘇達州(Minnesta)明尼亞波尼市、康乃迪克州(Connecticut)的哈特福市(Hartford)等地所實施的「公辦民營」方式,大都屬於此種方式;但在實施上仍有些差異,達地郡委由教育另類公司負責在每個學校執行新的教學方案;巴爾迪摩市和哈特福市委由教育另類公司負有經營學校的權限;至於明尼亞波尼市則委由公共策略團體(PublicStrategiesGroup)總裁管理教育局而不是個別學校(Doughty,1997a)。
根據Doughty(1997b)研究發現:
教育另類公司在巴爾迪摩市所實施的結果,學生較易接觸科技、學校設備維修較佳、學校行政效率較高;但是學生在標準化學生成就並無改進;Leak&Willams(1997)亦有類似的研究發現;但是Jackson(1997)對密尼蘇達州明尼亞波尼市進行研究時發現:
學生在加州成就測驗(CaliforniaAchievementTests)上的閱讀和數學方面表現令人滿意;可是Ewards(1997)研究發現:
佛羅里達州的達地郡學生學業成就並無改進。
此外,Cazares(1997)對康乃迪克州(Connecticut)的哈特福市(Hartford)進行研究發現與Doughty(1997b)研究發現相似;但學生學業成就改善與否則未呈現。
由此可知,此種模式有助於改進學校硬體設備,但是學生學業成就是否提昇,尚無足夠證據加以驗證。
二、民間承包
◆所謂「民間承包」係由民間團體和政府承包合約,定期向政府繳交承包費,並由民間團體自負學校經營的盈虧責任。
依參與程度,又可分為三種方式:
1.政府提供土地和建築物,民間團體負責教學設備的採購、人員的聘僱及學校的經營管理;2.政府提供土地和建築物及教學設備,民間團體負責人員的聘僱及學校的經營管理;3.政府提供土地、建築物、教學設備、教學和行政人員,民間團體負責學校的經營管理(馬信行等人,民85)。
此種模式可增加政府財政收入,減輕政府財政負擔;而且以民間企業經營方式經營學校,有助於提高學校行政績效。
由於政府要收承包費,民間團體也要賺取合理的利潤,勢必提高學生學費,反而增加家長負擔;此外,國民教育具有義務性和免費性;這種模式有違
◆國民教育之本質;除非政府在國民教育階段也採取教育券(voucher),補貼家長為其子女選擇民間承包的公辦民營學校。
目前在台北市社會局的托兒所業務,已有部份托兒所委由民間承包。
三、BOT
◆所謂「BOT」係指建造、營運和轉移(Build,Operate&Transfer);詳細而言,就是政府提供土地,民間團體負責興建,興建完成之後,政府以特許方式交由民間團體經營一段期間,以作為其投資報酬,經營期滿之後,民間團體將其資產和設備轉移給政府。
目前國內高鐵之興建,即採取此種模式。
事實上,BOT模式亦可適用於國民教育事業,也就是政府只要提供設校土地,民間團體與政府簽約,開始興建學校,完成之後由民間團體經營,經營合約期滿之後;再將學校移轉給政府。
此種模式,其主要優點有:
1.減輕政府財政負擔;2.民間團體資金和經營方式投入教育事業,可刺激教育進步;3.期滿之後,政府無償取得學校及其設備。
此種模式最大的難題在於民間團體或私人公司認為有利可圖,才會願意嘗試;否則仍是裹足不前。
在現有的學校不可能採取此種模式,也許新設學校不妨一試,因為處在寸土寸金的台北市,民間團體要取得學校用地極為不易,若政府能夠提供土地,也許有民間團體願意嘗試。
四、特許學校
◆特許學校係指政府特別允許教師經營的學校。
它的基本理念是一群教師或家長向主管教育行政機關請求建立一所公立學校或在現有的公立學校中實施一種特定教育方案(Spring,1994)。
亦即,由一群教師提出學校經營企劃書,經過地方教育委員會審核通過,即可成為特許學校,所以它是一種由政府經費所支持的學校,但是免受許多法規的限制,本身可依其需要雇用和解聘人員以及使用經費,可說是教師主導的學校,與民間團體經營學校極為不同。
1991年,美國密尼蘇達州為第一個州通過特許學校法,依照該法令只有合格教師才有資格與地方教育委員會簽訂契約(McNergney&Herbert,1995),St.Paul’sCityAcademy成為美國第一所特許學校,展現出績效和彈性的學校風格(NCREL,1993)。
Bixby(1997)曾指出特許學校的成就:
學生能夠感受到安全和興趣於學習;家長也較為滿意。
克林頓總統(PresidentClinton)在其1997年國情咨文中特別提出在2000年要使特許學校超過3000所以上(NCREL,1998)。
這種模式之優點主要有:
1.教師自己規劃和經營,能夠發揮教師專業自主;2.減少政府法規束縛,學校行政效率較高;3.不會增加家長和政府經費負擔;4.能夠促進學校教育及教學的革新。
目前國內尚未有此種模式,為使衝擊較小,可將部份田園學校試辦為特許學校,委由有熱心和創新的教師們去經營學校。
為便於理解四種「公辦民營」學校經營模式,茲歸納如表4所示。
表4四種「公辦民營」學校經營模式
模式
土地
建築物
教學設備
人員
經營
管理合約
1.公
2.公
公
公
公
公
公
私
私
私
民間承包
3.公
4.公
5.公
公
公
公
私
公
公
私
私
公
私
私
私
BOT
公
私
私
私
私
特許學校
公
公
公
公
私
資料來源:
本表前三種模式之資料取自馬信行等人(民85)。
國民教育公
辦民營之可行性研究。
教育部國民教育司委託研究報告,第42頁。
伍、台北市國民中小學實施「公辦民營」可行模式之評估
◆任何一種模式有其適用的情境,到底哪種模式較具可行性,實在很難評估,因為影響的因素相當多;但是若有一套的評估準則作為依據,則是比較客觀,也才容易令人信服。
余卓民先生曾建議國民教育公辦民營模式之評估準則有九大項:
1.法令的修改;2.人員的衝擊;3.經營效率;4.政策目標達成程度;5.政府財政負擔;6.民間參與程度;7.社會目標達成程度;8.風險程度;9.辦學彈性(馬信行等,民85),頗具參考價值。
◆基本上,任何一項新的革新作為,都會涉及到人、事、財、物和法令等方面,是故,個人試著將評估公辦民營之評估準則分為目標達成、法令修改、人員衝擊、經費負擔、經營績效、風險程度、接納程度、需求程度、民間參與、時代脈動。
茲分別說明如下:
(一)目標達成:
國民教育的目標在養成德、智、體、群、美五育均衡發展之健全國民,哪種模式最有助於此目標的達成?
(二)法令修改:
是否有修改法令之必要,哪種模式最需要法令的修改?
(三)人員衝擊:
對於學校教職員的衝擊多大,是否會影響到既有的工作權益?
(四)經費負擔:
是否會加重政府財政負擔?
哪種模式政府財政負擔較輕?
(五)經營績效:
哪種模式最能能夠提昇教學及行政績效,以提供學生良好的教育品質?
(六)風險程度:
哪種模式最易受學校內在條件和外在環境影響,導致中途中斷影響到學生受教權益?
(七)接納程度:
教師及家長對哪種模式較能夠接受?
(八)民意支持:
哪種模式符合社會需求,能夠掌握民意走向?
(九)民間參與:
哪種模式最能激勵民間團體、私人公司或教師的參與?
(十)時代脈動:
哪種模式最能掌握時代脈動,符合社會未來變遷需求?
◆根據上述四種模式和十大準則內涵,茲以現有文獻和個人專業背景,評估其可行性的高低,如表5所示。
表5四種模式評估之可行性
項目
管理合約
民間承包
BOT
特許學校
目標達成
高
中
未知
高
法令修改
高
中
高
高
人員衝擊
高
高
低
低
經費負擔
中
低
低
中
經營績效
高
高
未知
高
風險程度
中
高
中
低
接納程度
中
中
中
高
民意支持
高
高
中
高
民間參與
高
高
高
中
時代脈動
高
高
高
高
資料來源:
馬信行、于倬民、歐進士、周志宏、戴玉綺和林
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 台北市 国民 中小学 实施 公办 民营 可行性 分析