改革开放40年:民航三轮重大改革.pdf
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改开放40年:
民航三轮重改改开放犹如双巨的引擎,助我国民航展翅飞,鹏程万。
2017年与1978年相,民航运输总周转量增长362倍,年均增长16.3%,各取得了辉煌成就。
我在民航局作先后30多年,睹了以往民航改开放的全过程,参与了部分作。
在庆祝改开放40周年之际应约撰稿,就写写所了解的民航重改。
第轮重改军政分管企业化邓平同志是中国改开放的总设计师,他也亲谋划了和推动了民航的体制改。
据历史资料记载,在改开放初期,他每年都对民航作出重要指,要求民航要加快发展,改开放要在前。
率先启动我国改开放拉开序幕,是以1978年党的届三中全会为标志。
在此之前,1977年7的届三中全会,所作的重决定之,就是恢复邓平同志作。
可在当年4的天,邓平同志即将恢复作之时,就听了时任民航总局政委余和副局长沈图的汇报。
据沈图回忆录记载,那天平同志兴致很,对民航的改与发展提出许多重要意见,最后归结起来是“民航的作,要抓训练,要抓整顿、改。
”党的届三中全会召开前,1978年109,邓平同志在民会堂会见美国泛美航空公司董事长西威尔先,民航总局局长沈图、旅游总局局长卢绪章同志陪见。
他在会见前听取两位局长汇报,会见完进交谈,要求加快民航和旅游业的发展。
他说,民航在现代化社会是不可缺少的部门,要想办法把步迈得些。
特别强调,“按经济的办法来管理经济,要按企业来办。
要把军队的套改过来。
”这重要指,为推动民航发展指明了向,确定了改的基调。
有曲折1979年初,按照邓平同志的指精神,中央决定改民航管理体制。
这年的219310,民航总局党委五届九次全体(扩)会议召开,最重要的议程就是讨论部署作重点转移和体制改。
但会议进到中间阶段,宣布改暂缓进。
后来看得越来越清楚,这是由于思想观念的束缚,有关对实施改没有给予理解和持,也可以说是遇到了些阻。
35,在民会堂礼堂开会,民航会议全体代表和局机关领导部参加,中共中央副主席、主持国务院常务作的副总理李先念,国务院副总理纪登奎,空军司令员张廷发等领导出席。
李先念同志在讲话中说,为稳妥起见,改民航领导体制的决定暂缓执。
这决定是正确的,改的向没有变。
会之后进了分组讨论。
我当时作为会议作员,负责整理组讨论简报。
听代表们前阶段发集中讲改分必要,后阶段些同志侧重讲维持现状有什么好处。
我们对这些发是有闻必录,如实反映,但也感到情况较复杂。
1979年1012,邓平、李先念等领导同志视察北京都机场新航站楼(即现在所的T1),邓平同志对民航作了重要指。
他说:
“现代化的设备要有平的才来管理”。
“民航的职要招录从严、训练从严、管理从严、纪律从严。
要公开招考,薪可以点。
企业要有录与解雇之权。
”我在编撰中国民航年谱时,沈图同志的夫王郁姐提供了局长改开放以来的作记,看到所追记的这段话,我原原本本地进了转载。
可以看出,当时体制没改,但他已把民航按企业来对待了,民航企业化是他的核思想。
实施到位民航第轮体制改,原定时间推迟了年。
1980年35,国务院、中央军委发出关于民航总局不再由空军代管的通知,明确除航管制仍按中华民共和国飞基本规则执外,其他作均向国务院请报告。
随后,国务院发确定了相关具体事项,包括终义务役制。
民航总局的机构编制,由原来参照军队按指挥部、政治部、后勤部、程部设置,改为按政府部门的司局序列设置。
军民航发展关联度很,民航在很多需要部队持。
新中国成之初,成了军委民航局,后来较长时间在相关归军队领导。
“”期间则完全纳军队建制。
这在当时国家秩序混乱的情况下,对保持业稳定和正常运转,起到了重要作。
实义务役制保证了职队伍的思想政治素质,对化程度也有定要求。
但随着党和国家的作重点转为以经济建设为中,原有体制就不合时宜了。
要通过改,实军政分管,按经济的办法来管理经济,企业化道路,才能促进民航业的发展。
邓平年谱在1980年有段记述:
“214,听取沈图对民航作的汇报。
指出:
民航定要企业化,这个针已经定了。
民航总局归国务院直接领导是个重的改。
”值得注意,这是在国务院、中央军委改件下达之前所讲的话。
结合前改推迟的变化,更能体会他对民航改的度重视和坚定决。
记得当时为配合民航的改,民报还专门发表了篇社论,题是民航要企业化的道路。
在各的持之下,这步改顺利完成。
第轮重改政企分开增活民航的第轮重改,是实政企分开,航空公司、机场和服务保障系统分设。
从1984年酝酿1992年基本完成,持续8年。
这期间,我先在民航局政策研究室作,后到计划司任职,对这次改较了解,承担了相关作。
精谋划我国的改先是从农村开始的。
城市的改,也就是全启动经济体制改,是从1984年10党的届三中全会作出中共中央关于经济体制改的决定开始的。
民航的改可谓是紧锣密。
在第轮军政分管、实企业化的改基本就绪以后,在党的届三中全会召开之际,就精谋划新轮重改,从提出酝酿到确定案,约了3年时间。
1984年8底9初,民航局党委常委召开扩会议,重点讨论了体制改问题,会后向国务院报送了改意见。
109,中央财经领导组专题研究民航发展和体制改问题,民航局局长沈图同志作了汇报。
会议确定了民航体制改的针原则和持民航发展的重政策。
1985年17,国务院批转了民航局关于民航系统管理体制改的报告。
3上中旬召开的全国民航作会议,体制改是个重要议题。
在此期间,李鹏副总理在国务院主管交作,对民航发展度重视。
他出席1985年3的民航作会议,作了重要讲话。
会后民航局主要领导新交替,胡逸洲同志任局长。
这年先在民航局机关层进了准备。
1986年上半年对下属单位进调查研究。
据李鹏经济记记载,他于1986年78、712、716、817,连续4次召集研究民航体制改问题,听取民航局的汇报。
817的记记录了所确定的三项原则:
“()政企分开。
()量不过于分散。
(三)保持竞争。
”1113,李鹏副总理主持召开国务院民航作办公会议,研究同意民航系统改案和实施步骤,1987年1国务院正式批准。
“国务院民航作办公会议”是李鹏同志于1985年提议设的,是针对当时民航发展很快,改处于关键阶段,安全压很,需要加强领导,各给予持。
李鹏同志常深务实,对重问题抓住不放,他任副总理、代总理、总理期间,为民航解决了很多重问题。
稳步实施胡逸洲局长紧握民航改发展的接棒,带领民航局领导班,组织实施了全业的第轮重改。
国务院批准民航局的改报告后,他从1986年417起,亲带领作组到原民航成都管理局进试点,的是调查论证在政企分开、航空公司与机场等分设中,职能、业务、员、资产如何合理配置。
这个作组有体改办主任、组织部长和相关司局的位处长。
我作为主持政策研究室作的副主任,参加了部分作。
但在作进了半个的时间,胡逸洲局长因回京处理华航机长驾机飞抵陆要求定居事件,试点作没有进完毕,但仍有部分同志留下,继续摸清情况,商讨具体划分办法。
在李鹏同志召集反复研究、国务院正式批准改实施案后,民航局确定在上年作的基础上,仍在西南地区先改。
1987年1015,中国民航西南地区管理局、中国西南航空公司、成都双流机场宣布成。
当年12进了华东地区民航的改。
1988年1990年相继完成华北、西北和东北地区民航的改。
1991年和1992年分步实施了中南地区民航改。
此,民航新型管理体制架构基本形成。
从起初谋划算起,经历了沈图、胡逸洲、蒋祝平三任局长。
李鹏同志组织反复研究改实施案,其中个焦点,是成个航空公司为宜。
民航局报告并经中央原则同意的,是以原来6个地区管理局为基础,组建6个公司。
但到正式实施时,对此有不同意见,有的主张成两个或三个公司。
经过反复论证,仍然维持成6个公司。
应该看到,虽然后来进了重组,但在当时情况下,就地组建公司有利于平稳过渡,保持安全运。
于为什么选择西南地区试点和先改,后来在与胡逸洲局长次交谈中,他说主要是考虑华北、华东、中南业务更忙,西北和东北规模相对较,西南处在中间平,产运压些,较具有代表性。
辈倾注的说明,看事容易做事难,主要领导肩上的担最重!
放开搞活党的届三中全会通过的关于经济体制改的决定,明确改的中环节是增强企业的活。
为了达到这个的,就要实政企分开,使企业不再作为政府的附属物,成为主经营、我发展的市场主体。
随着民航航空公司和机场的组建,扩了经营主权,增强了内动和市场压,从改善经营管理,促进了航空运输业务发展,提了经济效益。
民航实政企分开,所包含的意义,也是要放开市场,依靠各量,发展民航事业。
政企分开,政府转变职能,就意味着政府部门要向社会,持市场主体的兴建和发展。
根据民航专业性较强的特点,当时坚持中央和地合资经营航空运输企业。
1984年和1985年,民航局与福建、新疆、云南等省区联合成了航空公司。
在那阶段还成了上海、武汉、四川等航空公司。
到上世纪90年代初期,掀起新轮开办公司的热潮,海航、深航、东航均在那阶段成。
这些企业的兴办,增加了新量,强化了市场竞争,促进了业发展。
在实施改中,国家对民航相继采取扶持政策。
从起初的利润和外汇收“九分成”,到后来设“民航基础设施建设基”,以及推运价体制改,都起了重要作。
拓展融资租赁,保证了运增加。
在机场建设寻求利软贷款,中央和地联合投资,并更多地发挥地的积极性。
众拾柴焰,改迸发新动能,整个业呈现蓬勃发展的新局。
第三轮重改重组开辟新天地民航第三轮重改,是实施企业重组,与民航业管理部门脱钩;在各省、治区、直辖市将政管理机构与机场分离,绝多数机场移交地管理。
其本质要求是进步实政企分开,转变政府职能;实集团化管理,使企业做做强;更好地调动地建设和管理机场的积极性。
从2001年开始准备,2004年基本完成。
企业重组这次重组是按“企业愿、政府引导、发挥集团优势”的原则进的。
在民航总局组织协调、企业通过沟通达成重组意向的基础上,国务院于2002年33批准了民航体制改案。
1011,原国家计委和民航总局在北京民会堂召开民航企业改重组会,宣布三航空集团和三服务保障集团成。
吴邦国副总理作重要批表祝贺,并对确保安全、理顺关系和加强管理提出了要求。
三航空集团公司是对原民航总局直属的9家航空企业进了整合。
其中,国航、中航和西南航归为中国航空集团公司;东航、西北航和云南航归为东航空集团公司;南航、北航和新疆航归为南航空集团公司。
三服务保障集团即中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出集团公司。
实施这项改,包含了三个的重要意义。
是进步推进政企分开,也包括政资分开。
重组后的集团公司,均与民航总局脱钩,移交国务院国有资产监督管理委员会管理。
这样做使民航政府机构更加超脱,更有利于向全业使好政府职能。
是扩企业规模,持做做强。
规模络化经营是航空公司突出特点,如此能拓展市场空间,提管理平和竞争能。
三是按照专业化要求,促进服务保障集团的发展。
机场属地这次改的另个重头戏,是对各省、区、市的民航单位,分别组建机场管理机构和航空安全监管办公室。
除北京都机场集团公司和西藏机场外,机场统移交地管理。
先在东、湖南、青海三省进了试点,然后全铺开。
这样改在地区管理局和省市区局层,实现了政企分开。
民航第轮重改是集中在民航总局和地区管理局层进的。
各地区管理局所在地以外的省、区、市民航单位,机场业务和政管理职能仍在起。
因为省、区、市局归地区管理局管理,实际上管理局政企分开也没有完全到位。
这次分离后,有利于机场的主经营和我发展。
省、区、市安全监管办公室当时组建了26个,后来有增加,现已改为安全监督管理局。
机场移交地管理,是中央的贯针。
在实施第轮重改以来,随着地对机场建设投资的增加逐步进。
这次全改机场管理体制,机场原则上交给地。
这样做既有利于业管理部门强化政府职能,有利于充分发挥地的积极性,还有利于增强机场的活。
于北京和西藏机场仍然由民航总局管理,主要考虑北京机场主要为都功能服务,要打造型航空枢纽;西藏的原机场则需要局的持。
民航这轮重改,经历了刘剑锋、杨元元两任局长,宏峰副局长分管改作、全组织实施,其他副局长都有参与。
记得我是在2003年1126参加了重庆民航的体制改和机场移交。
说来也巧,我1972年加民航时就在重庆作,这次能有机会见到原单位的领导和同事。
重庆市副市长黄奇帆、童平出席了交接仪式。
回京时在飞机上恰好遇到王鸿举市长,他对这改也分关。
但没过多久,重庆市把机场卖给都机场集团了。
再到2016年9,通过市场化式,全部交给重庆市。
这都是在改进程中发的重变化。
主多元我在撰写这次征中所回顾的民航三轮重改,是指集中进的、涉及全业的深刻变。
但三个阶段在很多不能截然分开,如政企分开、转变职能、企业改组、机场属地化,以及相关配套改,直在持续进。
总体来看,随着改的推进和不断深化,在航空企业和民机场,都形成了“主多元”的经济体制。
公共航空运输企业的“主多元”,是从所有制来看,形成了以公有制为主体、与公有制经济共存的格局。
航空公司普遍进了股份制改造,很多成为上市公司。
中央和地企业及其他市场主体合办公司。
在第三轮改后成的民营公司较多。
是从企业规模来看,形成了以型企业集团为主导、与中型航空公司并存的格局。
通航空则呈现出分散性,以型企业居多。
这是由其特点所决定的。
民航机场的“主多元”,从投资主体来看,形成了以地政府为主、国家给予持并有其他投资参与的格局。
从管理模式来看,以集团化管理为主,独运作和委托管理并存。
鉴于机场属于民航发展的重要基础设施,社会公益性较强,中央和地政府都出台了扶持政策。
由于机场规模相差悬殊,型机场完全实企业化管理,相当数量的机场实际上没有真正按企业化来运作。
机场管理体制还在不断完善,应该更好地体现因地制宜的原则,强化机场的管理和协同职能,促进平安、绿、智慧、机场建设,加快打造航空枢纽,提升各类机场发展质量。
(作者为中国民航空局原副局长、党组副书记,现任中国航空运输协会理事长)来源:
中国民航报编辑:
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王丽杰
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