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地方财政学
——权责清晰、财力均衡视角下的理论与实践
讲稿
第一章地方财政基本问题
第一节什么是地方?
一、古人对“地方”的理解
二、现代中西方学界对地方的定义
地方政府又称“地方政权”、“地方”,指管理一个国家行政区事务的政府组织的总称,与中央政府相对应,地方政权不属于中央政府管辖,或不直接由中央管辖。
地方政府有广义和狭义两种解释:
广义的地方政府是中央政府的对应面。
狭义的地方政府则是指治理一个地域及其居民的一级政府,即基层政府来源于:
《中外政治制度大词典》对于地方政府的注释。
。
三、现代地方政府的角色
地方政府的经济角色主要包括:
经济稳定、资源配置和收入分配。
图1.1地方政府承担角色示意图
(一)地方政府在民主体制中的角色
地方政府是适应社会多元视角的一种方式。
参与式预算、地方自治为人们积极参与政府的运作提供了机会,以培养一些支持民主基础设施的习惯和技能。
公共选择(PublicChoice)则是指地方政府根据地方需要和偏好提供服务的职能,而不只是遵循统一的全国标准。
简而言之,地方的需要和偏好应当由地方自行决定StephenJ.Bailey,左昌盛等(译).LocalGovernmentEconomicPrinciplesandPractice[M].北京大学出版社,2006.3:
5-7.
。
地方政府可以通过一系列途径为公民的参与提供机会(CouncilofEurope,1995)。
地方政府并不只是简单的公共服务供应机构。
而本书中所阐述的绝大部分地方财政理论都集中在地方政府通过公共服务供给所产生的效率增进、公平增进功能。
(二)地方政府的经济角色
政府的三个主要经济角色,包括:
资源配置、收入分配和经济稳定。
1.资源配置职能
一个完全竞争的市场经济体系必然会实现资源配置的帕累托最优(ParetoOptimum),如果市场不是完全竞争的或者市场价格并不能反映所有的成本和收益情况,那么市场就无法实现资源配置效率。
地方层次上的市场失灵可能与地方性的自然垄断(NaturalMonopoly)、地方公共产品供给不足、外部性问题相关。
地方政府的首要职能便是优化资源配置,减缓或者消除负的外部效应,提高地方层面的社会福利水平,能够不断逼近帕累托最优的水平。
2.收入分配职能
人们通常认为地方政府不该承担收入再分配的职能(通过税收和补贴),因为这将产生低效率的情形。
地方政府若承担过重的分配职能,将加剧流动成本。
此外,如果地方政府认为它不能继续向高收入群体征收高于一定税率限额的税款,那么随着低收入群体流向行政管辖区,地方政府就可以将其用于低收入群体,再分配的人均资金将减少。
因此,再分配政策最终将归于失败。
由于移民流动是有成本的,而且当地方政府的行政辖区规模越大,移民流动的成本也就是越高。
因此,地方政府对初始收入和税收可支配收入之间所进行的力度较小的收入再分配计划也还是可行的。
3.经济稳定职能
地方政府应该维持地方的稳定,承担经济稳定的职能。
但与中央政府不同,地方政府无法通过国际收支政策稳定地方经济。
由于地方政府存在管辖权的限制,不同地方政府的财政政策容易产生地方财政竞争,产生挤出效应。
因此,地方政府最好是提供激励中小型企业发展、有助要素流入方面的公共服务。
第二节地方财政理论基本问题
当前,地方治理(LocalGovernance)理论、财政联邦主义(FiscalFederalism)、财政分权(FiscalDecentralization)、税收竞争(TaxCompetition)、地方政府债券(LocalGovernmentBond)和政府间转移支付(IntergovernmentalTransfers)等,成为现代地方财政讨论的重要话题。
本节依据比较系统的理论与实践前沿综述,结合中国地方财政实践发展的现状,提出地方财政理论的一些核心问题,以期为未来地方财政理论的发展提供相应的指引,也作为一个绪论根据陆军《当代地方政府财税理论与实践前沿问题》一文整理形成,《财经问题研究》2010年第7期,12-17页。
。
一、城市财政压力(FiscalStress)与财政安全
受经济周期、经济衰退或者财产价值下降的影响,地方政府经常出现严重的财政问题。
图1.4地方债务风险影响示意图
该领域需要研究的重点问题包括:
(1)在经济发展的下行期,地方政府如何有效筹集资金?
(2)地方政府如何应对经济的周期波动和突发外部冲击,保持收入的平滑与稳定?
如何建立地方税制体系?
(3)在面临预算缺口时,地方政府如何调整税收收入与财政支出,协调年度平衡和跨期平衡的关系?
(4)地方政府为抵消公共开支波动的影响被迫借款时,采取何种策略激励有能力通过储蓄和借贷部分抵消不利影响?
(5)地方政府为减轻经济波动影响,是否应该实施财政整顿计划,以便逐渐化解系统性风险和财政危机?
二、中央与地方间垂直关系与财政均等化
该领域需要重点研究的问题包括:
(1)在多层次的政府中,中央政府与地方政府的权力如何分配,中央政府与地方政府如何共同提供公共服务?
(2)地方政府如何矫正在政府支出成本与收益方面与中央政府间的信息不对称,如何避免向地方政府授权的道德风险或代理人问题,确保中央政府对宏观经济的调控力?
(3)在强烈依赖中央政府转移支付的国家或地区,地方政府开支增加如何避免对中央政府的财政地位和财政状况产生负面影响?
(4)如何构建地方政府的财政纪律和监管措施,以约束地方政府在政府规模、债务使用上的违规问题,并避免系统性金融风险?
(5)如何在重新分配支出功能、收入来源下放和分散制定财政政策等方面进行政策权衡,保证政府间财政关系的垂直失衡不至于延缓公共部门的整体改革方向,有效地构建出中央与地方政府之间的财政关系协调框架?
(6)如何有效划分中央和地方政府的事权和财权,明确中央与地方之间的权责?
三、财政联邦主义与地方财政分权的完善
该领域需要重点研究的问题包括:
(1)在财政分权模式下,地方政府如何提升公共产品的质量和提高财政资金使用的效率?
(2)财政分权对地方政府公共预算的制定与执行、对公共部门规模具有何种影响,及其实际影响效果的系统性评估问题?
(3)如何提高地方公共管理与执行效率,如何建立地方预算绩效评估体系?
(4)地方财政分权将诱发辖区竞争(CompetitionAmongJurisdictions),如何评价政府间竞争的益处和不利?
(5)财政分权如何借助对地方自我治理的影响,产生一个有利于提高政府征税能力的税收体系?
四、分权化的税收结构与地方多元收入
在地方政府收入多样化趋势下,应做重点研究的相关问题包括:
(1)在中央-地方共享税种中,如何设计中央政府向地方政府分配各税种收入的合理机制和分享方法,如何限制中央政府控制公共预算?
(2)在转型经济中,如何针对跨地区经营的企业和产业转移,进行降低不同地区实际操作复杂性的制度安排?
(3)如何降低地方政府征税成本,在地方公共支出受益地区和税收负担地区之间体现空间对等原则?
(4)地方政府在增加收入和获取经济稳定税收政策工具时,如何减少对中央政府政策效力的扭曲作用?
五、地方财政与税收竞争的方式与规范
地方政府财政与税收竞争中的重点研究内容包括:
(1)地方政府间税收竞争,对区域经济一体化的协调发展有什么样的影响。
(2)如何解决地方“税收洼地”的问题?
(3)如何实现区域间税收信息的共享?
(4)为缓解地方政府间的财税竞争强度,如何推进地方政府收入结构、税率调整的秩序优先?
六、地方财政安全与财政管理
在地方财政安全需要重点研究以下问题:
(1)税收收入增长的空间在哪里?
(2)如何压缩地方财政收支规模?
(3)如何构建关于地方政府支出的管理和评估体系,如何提高政府开支的透明度?
(4)财政不安全时中央政府是否要兜底,是否允许地方政府破产?
七、辖区间的合作与一体化
在区域经济一体化的影响因素上,应重点研究如下几个问题:
(1)如何在城市政府间就税基、企业区位、资本投资和地区经济发展达成合作框架,确立区域性的总体政策目标和分配措施,消除不同规模地区在收益分配和成本分担上的分歧,促进地区间的一体化?
(2)如何在地区政府经济实力非对称性均衡的情况下,弱化各城市在政治势力和消费偏好上的差异,优先在政治组织团体性较强和具有共同财产来源的地区间,推进社会经济合作?
如何防止税收流失和零和博弈?
(3)如何在缺少惩罚性条款,以及地区人口、政治、财政能力和外部环境多变的情况下,制定保障地区间进行长期社会经济合作的制度性激励?
第三节财政法定主义原则与地方财政运行
一、财政法定主义
财政法定主义(FinancialLegalDoctrine)是财政民主的具体体现,它以财政民主作为基础,同时也是财政民主非常重要的实现途径。
所谓财政“法定”,并不是说对一切财政行为都必须制定专门的法律,而是说财政行为必须满足合法性要件ThorstenBeck,RossLevine.LegalInstitutionsandFinancialDevelopment[J]HandbookofNewInstitutionalEconomics.2008,pp251-278
,必须得到法律的明确许可或立法机关的专门授权。
只有在法律允许的范围内,政府才享有财政方面的自由裁量权。
(一)财政法定主义的理论依据
由人民代表组成的议会主要负责对具体财政问题进行审查与批准以及将有关财政活动的普遍规律指定为法律。
因此,从渊源上看,财政法定主义实际上是财政民主主义的一种实现形式。
(二)财政法定主义的基本内容
财政法定主义一般有四种表现:
财政权力的法定、财政义务的法定、财政程序的法定性及财政责任的法定。
图1.5财政法定主义的四种表现形式
二、财政的法定主义对地方财政运行的影响
第一,地方财政法制是规范地方市场经济主体,维护市场经济秩序的重要工具。
第二,地方财政法制是调节社会分配、规范地方财政收支的法律依据。
第三,地方财政法制是发展地方对外经济合作关系的重要条件。
第四,地方财政法制是加强地方财政监督,维护地方财政纪律的重要手段。
基于上述思考,本书形成如下的内容框架:
图1.6本书的主要研究板块和方法思路
第二章地方公共产品供给的理论问题
第一节地方提供公共产品的理论分析
一、地方公共产品的概念及特征
公共产品是指所有成员都能均等消费的物品。
即:
“每个人都对这种产品的消费,都不会导致其他人对该产品消费的减少”。
公共产品的基本特征是非竞争性和非排他性。
对地方公共产品概念的理解有两种:
一是利益方面具有地方特色的公共产品;二是地方政府提供的公共产品。
前者分为公共产品的消费特征。
后者从供给的角度进行了划分。
二、地方提供公共产品的经济原因
(一)地方具有本地居民的信息优势
由于信息的不对称,中央政府无法完全掌握地方区民的所有偏好。
因此,中央政府有可能在提供公共产品的过程中或提供过多,或提供不足。
如图2.1所示,若政府依据不正确的信息制定出不当的税率,过高()则将导致供给剩余,剩余量为;过低()则将导致需求剩余,剩余量为。
不管是过高还是过低,社会总福利都不可能达到最大化,从而造成社会福利损失和低效率。
对于地方政府而言,一方面,它更接近于公众,也就是说,地方政府比中央政府更加了解辖区内居民的需求;另一方面,人们对所提供的公共产品或服务有进行表决的需求,一旦这种需求得到满足,他们就将获得比单纯获得所需公共产品还要大的满足,因而与中央完全集权相比,部分分权更接近帕累托最优。
图2.1税率设置不当对效率的影响
(二)分权能够促进区域间的竞争
在中央政府之下设立足够多的地方政府,可以为居民提供足够的选择余地,从而在不同地区的地方政府之间引入竞争机制,这将是提高政府运行效率和使其更加关心公民愿望的一条重要途径。
而竞争的结果将使纳税者以更低的税收成本获得更好的公共产品或服务。
如图2.2所示:
假定提供同质的公共产品,如果政府处于垄断地位,那么它就会选择在处提供公共产品,即此时税率为,公共产品数量为;倘若引入竞争机制,而且人员在各地区可以自由流动,那么地方政府应该选择处提供公共产品,即税率为,公共产品数量为。
明显地,如果引入竞争机制,那么税率将下降,而同时公共产品将增加,从而社会总福利增加,政府效率得到提高。
图2.2竞争情景下的公共产品供给
(三)地方财政同样可以调节宏观经济
现代经济学中,在单一层次的封闭经济系统中一般由“政府—企业—个人”三部门构成,在多级政府中由“中央政府—地方政府—企业—个人”四部门经济。
根据现代经济学的分析方法,用表示消费、表示投资、表示储蓄,表示中央政府支出,表示地方政府支出,表示中央政府收入,表示地方政府收入。
中国“中央政府—地方政府—企业—个人”四部门经济总量均衡模型如下:
(1)
等式(3)调整后可得:
(2)
等式
(2)表示地方收支平衡会影响整个的市场出清。
三、地方提供公共产品的理论问题
(一)公共产品的供给均衡
在一个简化的理论模型中,假定一个辖区的总产出既可以用作私人消费(每人),也可以用作该辖区的公共产品。
假定总产出是辖区人口的递增凹函数:
,,
(1)
此处当时,有,当时,有和。
定义辖区中的所有人均为相同的。
据此得到资源约束条件如下:
(2-2)
产出全部用于私人产品时:
;产出全部用于公共产品时:
。
对于固定的人口而言,这定义了下图2.3所示的消费机会集合:
图2.3固定人口下的供给均衡
假定个人具有相同的偏好,这种偏好由效用函数表示,且该效用函数是拟凹的。
如果政府选择,使给定水平下的达到极大,这样便得到如图上的切点。
求解的优化问题:
对私人产品求导可得:
;对公共产品求导可得:
。
由此可得
或者。
(2-3)
当人口总数增加时,产出以及公共产品的最优水平相应增加,这是因为。
但人均消费的最大水平[]下降了。
可变的机会轨迹是效用函数U的外包络线。
如下图:
图2.4人口N变化的最优组合变化
设定公共产品G为一个定值,然后改变人口使私人产品达到最大,便可得到这种包络线的特征。
由于(由资源约束条件求得)。
同时将资源约束条件对私人产品X求导可得:
。
由此结合X的不同表达可得,或者计算得到。
对此的理解是:
由于是劳动的回报,如果将人口N的劳动回报给他们,则为总产出减去劳动投入的余额。
因此,如果公共支出水平G固定不变,而人口N可变,则使私人消费X达到最优的人口便是使公共产品的“租金”与公共支出相等时的情形。
(二)“共生型”公共产品的集中供给
在地方公共产品的供给过程中,假定共同水平的公共产品由每个辖区单独提供的数量加总形成,形成共生型公共产品。
对此假定有两个辖区和两种产品,一个是私人产品,和一个纯公共产品。
在辖区中有个同质的居民,每个居民都拥有固定的私人产品,并可以转为标准的公共产品辖区的福利效用。
假定辖区每个居民的效用函数为。
并且定义偏好,辖区2的人数大于辖区1,。
在此每个辖区都能独立地选择他们提供的公共产品。
共同水平的公共产品总量,考虑在纳什均衡时每一个辖区所提供的公共产品数量。
1.分散提供
定义辖区1的效用函数为,表示辖区1中私人产品转成标准公共产品形成的福利效用;表示辖区1中每个居民提供公共产品的边际成本。
将辖区1的效用函数对求一阶条件可得:
,此时对于辖区1而言,最优结果的反馈函数是:
同理定义辖区2的效用函数为。
将辖区2的效用函数对求一阶条件可得:
,此时对于辖区2,最优结果的反馈函数是:
。
当辖区1的人口少于辖区2的人口、对公共产品的偏好低于辖区2的偏好时(),有。
据此可以得到纳什均衡的:
,。
由于人口多,辖区2提供公共产品的边际成本比较低、获益相对较高。
因此当公共产品的提供具有完全可替代性时,只有辖区2有贡献,而辖区1是搭便车的。
对于,如果改变这一假设时,均衡结果将发生改变。
具体而言:
如果,——地区1的人口增多、但对公共产品的相对偏好仍然不变,那么会有三种可能。
第一种就是,均衡的结果仍然是纳什均衡——,。
第二种情况是,这和第一种情况的纳什均衡是反着的。
此时辖区2是搭便车的,公共产品全部由辖区1提供,,。
第三种情况是,均衡时得到。
并且,。
2.由人口多的地区主导集中提供
假定地方公共产品的供给决定由政府集中设置。
根据人口多少来决定由哪个地区统一提供。
这一模式的优点是人均成本降低了,缺点是忽略了人口少地区的偏好。
对其前面分散提供的结果,此处重点分析:
集中提供是否会降低公共产品的支出水平?
定义公共产品供给后地方的效用函数为:
。
那么对求一阶导数可得:
,据此得到由人口多的地区主导提供的均衡结果为:
。
这表明均衡时,由辖区2主导提供时公共产品的供给水平增加了。
(三)偏好差别与地区公共产品供给
当地区间存在公共产品的偏好差别时,偏好差别越大,中央政府集中供给的福利损失越大。
假定两个辖区对公共产品的偏好用和来表示,这里表示辖区所需地方公共产品的数量,>0是一个参数,反映各个地区对公共产品的偏好程度。
1.分散提供
辖区所需公共产品的最优数量为:
,求解一阶条件如下:
。
因而当时得到最大化的结果,此时。
也就是说,两个辖区的最优公共产品数量为。
经济中的最优福利值为:
,同理:
。
2.集中提供
如果公共产品由中央政府统一提供以使,则经济中的最大化问题为:
。
具体目标函数的最大化问题为:
,求解一阶条件可得:
。
因而当时得到最大化的结果。
这就意味着,也就是最优公共产品的数量。
3.福利损失比较
如果公共产品由中央统一提供,则所带来的损失为:
福利损失
==
==
当和不等式,。
并且,和之间的差距越大,即地方公共产品的偏好差距越大,则中央统一集中通过的福利损失越大(结果L越大)。
(四)辖区间公共产品的“外溢性”问题
1.存在外溢效应时分散供给的均衡问题
假设有两个辖区,这两个辖区都可以供给“提高本辖区居民福利”的地方公共产品。
然而,对于这些公共产品的投资决定也有一定的溢出效应。
如果辖区1提供一些公共产品,辖区2将会获得溢出效应;反之亦然。
具体地说,和分别代表辖区1和辖区2所提供的公共产品的水平,它们各自的福利水平为:
,这里,,参数,。
当两个辖区公共支出决策同时制定时,此处计算出和水平上的纳什均衡,并且计算出每个辖区均衡时的福利水平。
对辖区而言,它的福利水平是,对求导,可得:
因此对求解最优问题的一阶条件为:
即
所以同理求解可得:
。
纳什均衡时,,所以,可得,。
那么在纳什均衡时,每个辖区居民的最优福利水平为:
2.存在外溢效应时集中供给的均衡问题
假设公共产品采取集中供给的模式,由代表性的中心政府最大化共同的福利。
也就是要求最大化:
。
对于求,进行求解。
即:
对一阶求导可得:
;
对一阶求导可得:
3.结果比较
对比最优条件的结果有:
当时,有
或者
因此,当公共产品具有外溢效应时,纳什均衡之下各个地方自行供给存在公共产品供给不足的问题(比中心化之下的供给水平要低)。
这会因为每个辖区忽视了自身供给对其他辖区产生的溢出效应。
第二节改善地方公共产品供给的措施
一、中国地方公共产品供给存在的问题
图2.5中国地方公共产品供给问题
二、地方公共产品提供机制的探索
在现实生活中,纯公共产品与准公共产品的区别是模糊的。
通过私人供给实现地方公共产品供给应具备以下前提:
(1)地方公共产品应分为非收益性公共产品和收益性公共产品。
(2)消费者对收益性公共产品存在过度需求。
非收益性公共产品(Non-operatingPublicGoods)
由政府提供:
非经营性公共服务涉及社会发展或为社会发展提供条件的公共产品,因此由政府提供
公共产品
对于社会对经营性公共产品的基本需求由政府提供,超额需求由私人提供。
同时政府对私人提供的公共产品进行监督
收益性公共产品(OperatingPublicGoods)
图2.6公共产品政府及私人供给的责任分工
三、私人提供地方公共产品的动机与方式
(1)动机
按照公共选择理论(PublicChoiceTheory)公共选择理论(TheoryofPublicChoice)是当代经济学领域中一个相对较新的理论分支与学说;它帮助人们理解和加深对公共产品、公共权力、公共选择等核心概念的认识,主要从新政治经济学理论的视角介绍国家的起源、政府的权利和义务、公共所有权、公共资源、公共政策、宪法、宪政、共和、民主和自由、市场与国家等方面的基础理论与基本知识。
,由于财政的限制,政府难以维持庞大的费用和非经营性公共产品(Non-operatingPublicGoods)的正常供给。
在允许私人提供经营性公共产品之后,政府可以通过出售公共产品管理权的收入来提供非经营性公共产品;而对经营性公共产品的公共需求则由私人供给来满足。
(2)方式
地方公共产品的私人供给的方式:
完全私人供应、私人和政府的共同供给、私人和辖区的共同供应
四、完善地方公共产品供给的建议
(一)重新整合政府职能、发挥私人供给的作用
(二)强化地方居民的意愿表达和需求表达
(三)强化多元主体的竞争性供给
(四)强化地方财力的平衡机制和长期安全
(五)促进区域间基本公共服务的均等化
(六)推进地方公共产品供给的廉政监管
第三节地方公共产品自愿供给的情景
地方公共产品可以通过地方居民亚当Y和夏娃X分别提供(分离可加的),即两者提供的总量为地方公共产品的总供给量。
一、自愿供给的情景设计1
二、自愿供给的情景设计2
三、自愿供给的情景设计3
四、自愿供给的情景设计4
五、自愿供给的情景设计5
第三章地方分权与治理理论
第一节什么是“联邦”/“邦联”
一、联邦与邦联的理论界定
“联邦既像小国那样自由和幸福,又像一个大国那样光荣和强大。
联邦实现了自由与力量的统一。
”本节内容根据关于“联邦”的百度互动百科、马呈元《国际法(第三版)》中的内容整理形成,中国人民大学出版社,2012年7月版。
邦联是指两个或两个以上完全主权的国家根据它们共同缔结的国际条约,为维持其内部和外部的独立而成立的国家联合体。
二、联邦与邦联的异同
(一)联邦和邦联的差异
表3.1联邦和邦联的差异
比较的内容
具体解释
两者的含义不同
联邦也称“联盟国家(Unioncountries)”。
是由若干成员单位(共和国、州、邦等)组成的统一国家,如美国、德国、印度等。
而邦联是两个或两个以上的国家为了达到军事、贸易或其他共同目的而形成的一种国家联合,如现代的东盟等实际上就是邦联。
两者的范围不同
联邦的范围小,邦联的范围大,邦联之中有联邦,但联邦之中无邦联。
例如欧盟中就包含了一些联邦国家,如德国。
因此两者在范围上也是区分联邦和邦联的关键
两者的机构不同
联邦有自己的立法机关和中央政府,邦联无联邦的最
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