行政管理乌鲁木齐市城管执法存在的问题及对策最终稿.docx
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行政管理乌鲁木齐市城管执法存在的问题及对策最终稿
毕业论文(设计)
乌鲁木齐市城管执法存在的问题及对策
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2016-6-2
摘要
随着我国平经济水平的高速发展,中国城市化进程明显加快,城市管理任务越来越重。
在这种背景下,城管执法的作用日益凸显出来,城管执法部门加强制度建设,坚持合理执法,强化执法监督,城市管理的质量和水平不断提高,成为了实现城市化强而有力的后备力量。
然而,在执法过程中,仍然有个别执法人员暴力执法,违法人员暴力抗法,仍然存在许多纠纷。
关键词:
以人为本、文明执法、队伍建设、全民参与
乌鲁木齐市城管执法存在的问题及对策
近年来,随着乌鲁木齐市全国文明城市建设,城市的各项基础设施与管理得到了很大改善。
城管队伍作为城市管理的直接参与者,其作用不仅关乎城市的管理水平,也与居民的利益息息相关。
在公众眼中的城管执法队伍形象如何呢,可能或多或少还存在一些与本市构建文明城市不相适应的薄弱环节。
在城市管理中,由于城市执法人员和执法对象的经济水平、文化程度、法律意识等方面存在着千差万别,所以引发的各类矛盾和问题较突出,不仅损害了群众的利益,也对执法队伍的声誉产生影响。
作为城管执法的主体,城管执法人员文明执法就成为城市管理工作的题中之义和必然要求。
如何在城管文明执法和商贩合法权益之间寻求一种平衡将成为乌鲁木齐市城市建设的下一个命题。
一、城管执法的基本概念
(一)城市管理的概念
城市管理的概念城市管理,即城管。
刘国光在《中外城市知识词典》中将城市管理定义为“对人们所从事的社会、经济、思想文化等方面活动进行决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总和。
或者说,是对城市中人的因素和物的因素进行整体管理”。
张本效认为“城市管理是以城市为对象,对城市的运转和发展所进行的决策引导、规范协调、服务于经营行为的过程。
它包括城市的社会管理、经济管理、基础设施管理以及生态环境管理等,是一种复杂综合的系统管理,是多层次、分系统、从宏观到微观纵横交织的网络管理”。
(二)行政执法的概念
政执法是就国家行政机关执行宪法和法律的总体而言的活动。
因此,它包括了全部的执行宪法和法律的行为,既包括中央政府的所有活动,也包括地方政府的所有活动”。
从狭义上解释,罗豪才,应松年认为“行政执法是行政机关执行法律的行为,是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为;或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为”。
(三)城管执法的概念
“相对集中行政处罚权”一词来源《中华人民共和国行政处罚法》第16条之规定,即“国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
其核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来,由特定机关统一行使,促进行政效率与公平”。
二、乌鲁木齐城管执法现状
(一)乌鲁木齐市城管执法背景调查
随着新疆城市化进程的加快,以及经济文化的建设需要,使得新疆的发展成为国家西部经济发展中心的重中之重,这是对新疆多年来发展理念的战略提升。
人们在享受经济发展成果的同时,也面临着诸多城市化带来的各项问题,在城市发展过程中不仅要面临流动人口激增、交通拥堵和流动商贩管理等一系列问题,更面临着极为复杂的社会环境和民族团结等问题。
乌鲁木齐市如何建设出和谐的市容环境,优美的生态环境,最佳的生活质量,这就使得城市执法工作成为乌鲁木齐市政府所面临的重要课题。
本文通过了解新疆乌鲁木齐城管在城市执法过程中的现状及存在的问题,客观的评价城管在城市管理中的作用。
通过解决城管与商贩之间的矛盾关系提出合理化建议,将城市管理者的执法方式由管理型向服务型的方式转变,树立城管执法权威,提高城管执法效率,从而有效的缓解社会矛盾。
对保护商贩利益与加强城管公正执法提出改善措施。
(二)乌鲁木齐市城管执法现状分析
在现代城市管理工作中,不仅仅需要城管参与城市建设管理工作,居民作为城市的主人,理应参与城市建设管理的各个层面。
然而居民作为被管理者,缺乏参与的积极性和热情,政府和居民很难进行有效的沟通,这时就需要城管在政府和居民之间进行很好的桥梁沟通作用,政府作为行政管理主体授权于城管承担着城市市容建设,投资建设、区域规划、行政运行、公共服务、管理监督等各方面职能。
这就使得建设城市的重担落在城管的肩上。
近年来乌市的流动人口量不断增大,商贩的数量也随之增加,城管在管理商贩过程中存在着管理方式过于简单粗暴、对城管的监督考核机制不够完善、不按执法程序执法、执法的自由裁量权过大等一系列执法问题。
(三)乌鲁木齐市城管执法呈现的问题
在充分肯定乌鲁木齐市城管执法取得的成绩的同时,也应该认识到当前的城管执法是舆论的焦点,城管人员在执法过程中存在着不少的问题。
这些问题不仅仅有各地区、各领域的个别问题,也有整个领域的整体性问题,本文主要从城管执法的过程、城管执法造成的结果两个方面呈现城管执法存在的整体性问题,其中城管执法过程维度包括执法依据不足,执法手段相对单一、落后,执法程序混乱、缺乏公众参与四个方面,执法成本高、效率低下四个方面;城管执法造成的结果维度包括野蛮执法、暴力抗法现象时有发生。
1.执法依据不足
虽然城管执法有《行政处罚法》以及其他法律法规的授权,例如2003年实施的《乌鲁木齐市关于公布城市管理相对集中行政处罚规定的通告》(乌鲁木齐市人民政府第206号政府令)规定城管执法部门享有市容环境卫生、市政工程设施、公用事业、园林绿化、城市规划建筑等方面的行政执法权。
又如2010年颁布实施的《乌鲁木齐市户外广告设置管理条例》规定了城管执法部门对户外广告设施享有行政执法权。
但是,目前并没有一部法律法规对城管的执法范围予以明确规定,基本上都是“借法执法”。
城管执法依据的行政法规都是各行政部门制定的单项法规,且有些行政法规中的行政处罚权并没有明确授权给城管,城管部门多是依据政府的指令行使执法权,其执法地位和执法依据不够明确。
而且,执法依据缺乏稳定性、连续性。
每当一部政府法令废止,而新的法令尚未出台时,城管执法往往陷入无法可依,被迫使用上位法的尴尬境地。
例如,2009年,当《乌鲁木齐市人民政府第206号政府令》废止,而新的相关政府令还未颁布时,乌鲁木齐市的城管执法队员在应用法律依据时就非常被动,只能借助相关上位法,如《新疆省市容环境卫生管理规定》、《国家建设部第139号令》等法律法规,适用法律非常混乱,执法依据严重不足。
同时,《行政处罚法》只授予城管执法部门处罚权,而在实际执法过程中经常使用的检查权、强制权则并无法律的明文授权。
但是,行政检查、行政强制又是行政执法过程中必不可少的重要环节。
例如,城管执法部门在收集违法证据时,不可能不进行事先检查、证据先行保存登记;在处罚流动商贩时,不可能不使用当场处罚、立即执行等强制措施。
这就使城管执法工作陷入非常被动的境地:
不执法不行,进行执法又无法可依,没有法律明文授权。
执法依据的不充分,导致执法人员执法时不能挺起腰杆、理直气壮,一旦遇到阻力,就很容易诉诸暴力,导致野蛮执法、暴力执法的发生。
2.执法手段相对单一
虽然近年来,乌鲁木齐市城管部门创新工作方式,取得了一定的成效,在一定程度上缓和了官民矛盾,提高了行政执法效率,促进了我国经济社会的发展,但是与西方发达国家相比,我国城管执法信息化程度不高,内部的创新动力不足。
城管执法手段单一、方式传统:
从执法内容范围看,以乌鲁木齐为例,目前乌鲁木齐城管执法的方式主要有教育、整改、暂扣、罚款、申请法院强制执行、恢复原状、强拆等七种方式,而乌鲁木齐城管的管理任务涉及市容等六大项105条责任,并且七种执法方式并不能完全适用于所有的管理任务,比如申请法院强制执行,因程序复杂、运行成本高,只会在重大案件中使用,如此看来,相比于众多的管理任务,目前我国城管执法手段比较单一;从科技运用程度看,类似于“数字城管”的智能化城管体系仅仅在个别地区拥有,仍没有普及;从执法方式上看,“行善代罚”的模式仅仅对轻微的违法行为有效,“非现场执法”也只能对非流动性的商铺而非流动摊贩有效,而这两者均不属于城管执法的重点;以“眼神执法”、“沉默执法”为代表的柔性管理,虽然表面上阻止了野蛮执法、暴力抗法的现象,但其本质并没有放弃“战”的思想,仍然将城管执法人员与行政相对人放在对立的两方面,与传统执法方式本质相似。
另外,传统的执法方式均是以城管人员为主导,并带有不同程度的强制性,这在不自觉中将城管与行政相对人放在了对立的位置,这一定程度的刺激了相对人的反抗意念,成为我国城管执法过程中造成暴力抗法的制度性诱因。
3.执法成本高,效率低
虽然与之前的多头管理相比,城管执法一定程度上提高了执法效率,但是由于城管执法手段单一、落后,群众参与度低,以及体制设计的不合理,造成执法成本高,执法效率下降。
以商铺乱堆杂物作为分析案例,首先需要取证,并进行教育,之后发整改通知并处以200元罚款,情况严重者需要暂扣物品,填写暂扣单据,顺利的话需要将货物搬走入库,卸车,等待商铺上缴罚款。
这是顺利的状态,大约需要花费80分钟的时间,倘若商铺主人不同意签字,就需要找到证人,来证明这项行政执法行为的正当性,这就需要更多的时间,如果因扣留物品发生争执,甚至暴力抗法,花费时间无法估计;在若行政相对人感觉暂扣物品价值低于处罚款金额或者因为其他原因不来上缴罚款,城管执法人员会申请法院进行强制执行,法院的强制执行有需要数月,与行政处罚的金额相比,执法人员动用的时间成本、经济成本、人力成本远高于处罚金额,并且这种即时违法的行为得不到及时控制,会加剧这种违法行为的产生。
另外,因为机构设置的不合理,仍然存在着重复执法,浪费资源,降低执法效率的现象,以乌鲁木齐市为例,乌鲁木齐市执法局隶属乌鲁木齐市政府领导,人事权、财政权都在市政府。
而历下、市中、槐荫、天桥等各区执法局则隶属各区人民政府领导,人事权、财政权都在区政府。
市、区两级执法局并无隶属关系,市执法局对各区执法局仅有业务指导权力。
这种体制严重削弱了市、区两级执法局的联动效应,以及市局的统筹规划优势,大大降低了执法的权威和效率。
往往出现市局指挥不动区局,凡事必须亲力亲为,典型的例子就是市局有自己直接领导的执法队伍(直属支队),对全市各类违法违章案件进行查处,经常出现市、区两级执法机关对同一案件重复查处的情况。
4.野蛮执法现象时有发生
城管执法是把双刃剑,运用恰当合理,可以为城市居民创造良好的居住环境;不合理运用致使权力异化,会影响行政相对人的权益,甚至造成严重的社会问题。
暴力执法、抗法是城管执法中常被提到的问题,也是网络舆论的焦点之一,在最近的几年内,暴力执法、暴力抗法事件常常出现在人们的视野,骚动着人们的正常生活。
其中,粗暴执法的典型案例包括:
2013年11月19日20时许,乌市苏州路和北京路交会处的一个巷口,行政执法人员与卖炒货的摊贩发生冲突,过程中8岁男孩冬冬头部受伤,事后,双方被北京路派出所带走接受调查。
针对行政执法人员与摊贩起冲突,从而导致8岁男孩头部受伤一事,乌鲁木齐高新区(新市区)行政执法局的相关领导及当事人做出回应,孩子属于误伤,他们已向伤者及家属当面道歉。
5、城管执法人员形象被妖魔化
多次的暴力执法案件使原本为人民服务的城管执法人员变成了公众的眼中钉。
城管的形象在公众心目中被妖魔化,成为卑劣、狠琐蛮横、粗鲁的代名词,坊间不乏拿城管开测的段子。
三、提升乌鲁木齐市城管执法能力的对策
(一)加强城管法律合法性建设
城管执法法律合法性的缺失很大程度上是我国法律不完善造成的,没有法律法规明确的指定城管执法的主体、职能范围、权责内容,便会城管执法依据不足,城管执法监管不够。
因此,完善行政法体系,制定出一部阶位较高的城管执法相关的法律是城管执法有力、执法有度的重要保证。
2013年的第八届全国城管执法年会上,各与会代表都表达了出了城管执法需要统一的全国立法才‘能进一步理顺体制机制。
加强城管法律合法性建设中最重要的是规范城管执法的主体资格,保证城管执法资格获得的程序合法,执法资格独立、单一、不存在交叉现象。
《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府才有权力去决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,其他地市级或者县级人民政府无此权限,一旦几个行政权力被集中分配给同一个机构,原机构的行政权力就应被取消,以保证新的行政执法机构执法资格的唯一性、合法性。
同时,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定省级人民政府设立新政府部门必须要报国务院批准,并报本级人大备案,所以,一个城管执法局的成立必须严格按照这两部法律程序进行,才能保证获得合法的执法资格。
(二)加强城管社会合法性建设
行政执法的社会合法性是指行政执法人员的行为要符合一定的价值标准,行政人员的执法要得到公众的承认。
即城管执法不仅要得到法律的授权还要得到公众的授权,才能保证城管执法顺利的执行。
为此,城管执法人员需要从转变自身执法理念,提高自身素质等方面通过加强自身建设,增强城管执法的社会合法性。
(三)创新城管执法工作方式,增强抗逆力
首先,完善联合执法机制,纵向方面要建立顺畅的城市管理层级体制。
城市管理综合行政执法室地方政府行政执法体系改革的结果,不应由中央政府大包大揽建立相应城管执法机构,这点在日本、韩国等发达国家可以得到借鉴,在日本的地方自治制度中,公共设施管理是地方政府一项重要自治权力。
而对于地方政府城管层级体制,需要建立直线——职能制的组织结构,打破原有的区级城管执法机构只听从区政府领导,甚至出现地方保护主义的现象,实现市城管执法机关直接领导区执法机关,以做到执法行动市、区两级联动,减少重复执法现象,提高执法效率。
清晰的职能分工是联合执法的前提,在“党委领导、政府负责”的社会管理体制要求下,乌鲁木齐市成立了城市综合管理委员会,委员会山市长亲自挂帅,组成人员为各职能部门负责人,城管局局长担任办公室主任。
在这种城管大格局中,委员会是决策指挥机构,负责城管任务的确定和考核,县区是城市管理事务的责任主体,街道和社区是负责落实辖区内环境卫生等任务的基层组织。
这种机制充分发挥了城市综合管理的统筹、协调功能。
其次,完善联合执法机制,横向方面要建立协调的多局合作机制。
虽然城管执法机关集中了多个城市管理部门的相关权力,但是仅仅集中了其行政处罚权,并没有行政许可、行政强制等权力,而在实际执法过程中,行政许可、行政处罚、行政强制常常会出现在同一执法案件中。
比如,城管人员对随地吐痰或者扔果皮的游客进行行政处罚,游客将开出的罚单当面撕碎并辱骂城管人员。
这种情况下,城管没有暂扣物品,一般游客也不会上缴罚款;另外,城管人员没有强制权,城管人员面对辱骂也束手无策,这说明在部门情况下,仅有行政处罚权的城管人员独自不能够完成执法,这样的结果会造成随地吐痰、随地扔果皮的行为态意存在,影响城市市容。
倘若公安机关人员在场,便可通过拘留的方式使得这次行政执法顺利进行,并且对此类行为产生震慑作用,随地吐痰影响市容的事件就会逐步减少,进入一种良胜的循环。
所以,城管执法机关需要同其他执法机关做好协调,建立城管机关与原有行政部门、城市管理许可部门、专业部门、公安机关、法院的行政配合机制,建立相互之间的行政协作、行政协助、部门协调的行政配合联动机制,在行政执法过程中,打出组合拳。
(四)引入协商与和解制度,减少野蛮执法现象
协商与和解制度是协商民主理论在行政执法中的应用,是指在行政执法领域中,行政协商即为行政机关(包括其它具有行政执法权的授权组织)与行政相对人就该行政执法案件的处理进行充分有效的沟通、交流与对话,以及利益较量和博弈。
协商和和解制度对于现行的城管执法而言是一种新的思路,其引入有利于破解现实的城管执法困境,彰显城管以人为本的执法理念,因为它“为当事人以及利益受影响的其他人员提供一个自由交换意见的理想空间和场所”,在这个场所内,城管执法人员与行政相对人就某些冲突交换意见,通过和谐的行政执法程序完成行政执法。
通过行政机关与行政相对人的协商和解,双方在自主、自愿的情况下达成一个行政契约,一,要遵循按照契约的规定各行其是。
在实行协商与和解制度时要明确一下几点:
第“合法”、自愿、利益均衡的原则,合法的原则是指城管执法人员只有在法律没有明确规定如何处罚的情况下进行协商和解,即在具备自由裁量权的情况下,利益均衡的原则是指协商结果不能损害公共利益,同样也不能侵害私人的合法权益;第二,明确协商和解的适用范围,协商和解只能在自由裁量行政行为领域上运用,而不能在羁束行政行为领域实施;第三,协商要遵从一定的程序,不得使用威逼利诱,趁人之危的方式强迫进行;第四,加强协商和解过程的监督,可以通过增加协商主体的全面性,实现充分协商和协商监督的双重作用。
(五)挖掘媒体资源,改善城管形象
当今社会是媒体高度发达的社会,我们日常生活接触到的新闻多是由新闻媒体得来的,我们对被传播媒介的认知多少都受到新闻媒体认知的影响。
因为“被传播者媒介形象的认知主体是一个‘两级认知主’:
被传播者首先被媒体认识,成为媒体对其认识信息的总和,再经过媒体的再现然后再被媒体受众已经社会大众认识,成为人们对其媒介再现形象认知系统的总和。
”所以,城管执法要充分的利用媒体的影响力,改善城管被妖魔化的形象,在运用媒体资源时要将传统大众媒体与新媒体区别对待。
(六)鼓励公众参与管理,强化执法监督
不同的人观察问题的视角不同,公众参与城市管理,可以弥补城管人员因观察视角的单一性造成的不当执法问题。
不仅如此,更重要的是,公众参与到城市管理中,意味着将城管执法置于阳光下,增强城管执法的透明度,敦促城管执法不以权谋私,保证城管执法的公正、公开、公平。
参考文献
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