1、公共事业管理概论各章主要内容 2公共事业管理概论各章主要内容第一章 导论第一节公共事业的内涵的特征 一、公共性、公共需要、公共问题、公共事务及特征公共性、公共需要、公共问题与公共事务的基本内涵和特点。公共性是一定的社会或地区的公有、公用、共供和共享的。公共需要是社会共同体具有的共同性、共享性的需要。公共事务具有公共性、劳务性、非营利性和阶级(阶层)性四个特征 二、我国传统的“事业”及其发展 我国传统“事业”的基本含义事业，是我国特有的与全体人民整体利益有关的以科、教、文、卫、体等为基本内容的行业或部门，及其相应的管理体系。事业在本质上属于一种社会公共事务的范畴，而且是非政治、非经济的事务，即狭
2、义的社会事务，反映的是一定条件下我国社会公共事务的发展水平。 公共事业，是关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的、不以营利为目的的社会管理活动。 三、公共产品理论 公共产品理论是经济学理论。公共产品理论与公共事务理论所描述的对象是一致的，但其研究和阐述问题的角度不同，现代公共产品理论主要是通过公共产品、准公共产品和私人产品等概念和范畴对社会中不同属性的产品进行把握，从而明确公共事务范畴的。 （一）公共产品理论的几个基本内容 l公共产品的基本概念 公共产品也称为公共商品、公共物品或公共品就是用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。什么是公共消费需要呢？人的活动具有两重性，即个体性和社会性。前者
3、是指作为个体的人，需要一定的产品来满足其私人需要，如衣、食、住、行等，而后者则是指作为社会的人，他的生存依赖于社会环境，如国防、治安、城市道路、卫生等，这是人们生活中不能缺少的。这种与每个人的利益密切相关，但每个人又不能享受其消费独占权的，且是作为一定社会所共有的保证居民基本生活的需要就是公共需要。 一般来说，我们可以根据满足需要的不同，把整个产品世界分为两类：一类是私人产品，即满足私人需要或私人消费需要的产品，另一类是公共产品，即用于满足公共需要的产品。在一个社会中，公共产品的范围十分广泛，如政治、法律。国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施、城市规划。公共道路、环境保护和治理、环境卫生、
4、天气预报、科学研究，以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育、电讯等，乃至抗旱、防洪等，都属于公共产品的范畴。公共产品直接或间接地为企业的生产和个人家庭生活提供服务，是社会总产品中重要的不可缺少的部分，而且，随着社会的发展和经济的发展，社会公共产品总体上呈扩大的趋势。 2公共产品的特点 那么，如何判断一个产品是否是公共产品？公认的确认公共产品的两个标准，即非排他性和非竞争性。 第一，非排他性。非排他性是与排他性相对应的。排他性是指排斥他人消费的可能性，如你在使用一件产品时别人就不能使用，或当你能完全拥有一件产品时，别人就不能拥有。 非排他性还有一层含义，是指虽然有些产品在技术上也可以排斥其
5、他人消费，但这样做是不经济的，或者是与公众的共同利益相违背的，因而是不允许的。 由于非排他性使一个产品既不能被个人所排斥，也不能被个人所拒绝，具有极大的外部收益，是一种人人都有权使用，人人都获益的产品，因此，非排他性使产品具备了公共性的特征，是衡量一个产品是否是公共产品的重要特征之一。非排他性决定了公共产品不适合由个人和家庭或者企业经营，而只能由政府或其他非政府的公共组织来进行经营和管理。 第二，非竞争性。非竞争性是相对于私人产品所具有的竞争性来说的。这里的竞争性是指消费上的竞争性，公共产品的非竞争性的基本含义如下： 一是边际生产成本为零。这里所说的边际成本，是指增加一个消费者对供给者带来的边
6、际成本，而非微观经济学中分析的产量增加导致的边际成本。公共产品的边际成本为零，通常指增加一个公共消费者，公共产品供给者并不增加成本。典型的例子是海上灯塔：海上灯塔是较典型的公共产品，通常增加一艘船经过并得到指引并不需要增加任何生产成本。一般来说，边际生产成本是否为零是判断某一产品是否具有竞争性的重要标准。二是边际拥挤成本为零。即在公共产品的消费中，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量，也就是说，这种产品不但是共同消费的，也不存在消费中的拥挤现象，不存在消费者为获得公共服务需排除他人而付出代价。 3公共产品的分类 具有非排他性和非竞争性的产品是公共产品，但在现实中，并非所有具有公共
7、性的产品都同时具备这两个特征，或者这两个特征表现得很鲜明。因此，可以依此将公共产品进行分类。而且，如果再结合私人产品的分类进行分析，就可以获得一个对公共产品更为全面也更具操作性的认识。 公共产品一般可以分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品，如国防。行政管理、基础科学研究、社会科学研究、立法、司法、环境保护等。准公共产品是指具备上述两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。准公共产品是介于纯公共产品和私人产品之间的公共产品。根据所具备的公共产品两个特点的不同的组合，准公共产品可以进一步的划分。
8、在认识公共产品时必须注意以下几点：第一，由于私有制国家也有公共产品，公有制国家也有私人产品。因此，公共产品和私人产品的划分不是由社会制度决定的，与社会制度无必然联系。第二，在不同社会中，由于受社会制度和社会发展程度的影响和制约，公共产品的范围存在着客观的差别，例如，森林、土地、矿产资源等在私有制国家完全可以成为私人产品，公共性并不确定，而在公有制国家则成为公共产品，具有较强的公共性，往往是通过法律予以明确规定的。 （二）准公共产品理论 1准公共产品的特点 准公共产品具有如下的特点： 第一，非排他性和非竞争性特点的不充分性。非排他性和非竞争性是公共产品的基本标准，基本内涵上面已经分析，而这种不充
9、分性主要表现为以下的情况：一是某些产品只符合两个标准中的一个标准，即或者只符合第一个标准，或者只符合第二个标准；二是虽然两个标准并非完全符合，但又并非完全具有私人产品的特性，即具有完全的排他性和竞争性。准公共产品的这一特点，使其兼有纯公共产品和私人产品的性质，但从总体上说，在公共性和私人性两者之间，其还是偏重于公共性，因而才被称为准公共产品。 第二，外部性。虽然外部性并非准公共产品独有，如纯公共产品甚至一些私人产品也具有，但准公共产品普遍具有外部性，因而这是它的一个鲜明特点。 2准公共产品的分类 按照公共产品的两个基本特点及其在准公共产品中的表现，可以将准公共产品分为以下三类： 一是具有非排他
10、性且非竞争性不充分的准公共产品。这类准公共产品的共同特点是具有较强的非排他性，同时又在消费上具有一定的竞争性。这里的竞争性弱于私人产品。教育就是这类准公共产品的典型例子：随着社会经济的发展和人们教育意识的加强，具有非排他性的教育逐步成为社会福利，但由于教育本身具有一定的消费竞争性，且在一定的社会历史阶段任何一个政府也难以将教育作为纯公共产品，因而一方面要以巨大的公共财政保证义务教育的实施，另一方面也允许在义务教育阶段以上的某些领域中进行竞争。 二是具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品。这类准公共产品的共同特点是具有消费上的非竞争性，同时又具有一定的消费排他性。这里的消费排他性弱于私人产品。
11、道路是这类准公共产品的典型例子：由于其具有非竞争性，因而最适宜的方式是由非营利的组织进行管理，而由于具有一定的消费排他性，也就具有采取收费的方式进行管理的可能。三是非排他性和非竞争性都不充分的准公共产品。这类准公共产品虽然非排他性和非竞争性都不充分，但又不完全同于具有排他性和竞争性特点的私人产品，或者说具有一定的排他性和竞争性，但总体上又偏于公共产品，例如文化、艺术、医疗、体育等。在一定程度上，这类产品与属于私人产品的俱乐部产品比较接近。文化事业产品的准公共性体现在1.一定的非排他性 2.一定的非竞争性3、外部收益性 四、公共事业的基本内涵及特征 1公共事业的基本内涵 第一，从理论上看，公共事
12、业所包含的基本内容属于社会公共事务的范畴，或者说属于社会公共产品的范畴，必须以不同于私人事务的方式进行经营和管理，或者说，企业和个人家庭不能管、不愿管也管不了的事务应该是公共事业的基本内容。 第二，从社会公共事务的角度看，公共事业作为社会全体公众所拥有的共同事业，因而在逻辑上，举凡政治的、经济的和社会的公共事务，都可以在公共事业的范围中。但我国公共事业这一概念或提法，实际上是由我国计划经济体制下特有的“事业”发展而来的，“事业”的基本内涵主要是非政治非经济的事务，即狭义的社会事务。因此，狭义的社会公共事务应该是公共事业的基本内容，但不应包括政治性事务。 第三，公共事务的基本实现方式是公共服务。
13、现代社会的公共事务日益丰富，这不仅表现在许多私人事务涉及公共利益，而且狭义的公共事务的实现也与经济密切相关。从公共产品理论对社会总产品的划分看，任何一种社会产品的提供都是一个生产过程，都是一个经济行为过程。因此，公共事业不再是传统的“非经济”事务，确定公共事业内涵基本标准之一不是看与经济的关系，而是看是否与公众的日常基本生活相连，且企业和私人家庭能否操作。 第四，在公共产品理论尤其是准公共产品理论的视野中，我国传统事业所涉及的范围主要分为两部分，一是属于纯公共产品的事业产品，在整个事业中占少数，如气象、基础科学研究、农业技术的研究和推广。大型水利设施、社会科学研究等。二是属于准公共产品的事业产
14、品，在整个事业中占大多数，如教育、医疗、卫生、体育。动植物检疫、出版、广播、影视、文化等。公益性研究主要是指涉及到公众利益和社会整体的社会经济发展的技术，如农业方面的种子改良技术等，这类技术是社会发展的一种基础性需要。 2公共事业的基本特征 可以看出，公共事业的最大特点是公共性。其公共性主要表现为： 第一，公众性，即公共事业的受益对象是全体社会公众，具有公众性； 第二，公用性，即它的服务内容涉及所有社会成员的共同需要，所以带有公用性； 第三，公益性，即它的服务目标是实现公众的共同利益，因而带有公益性； 第四，非营利性。即事业产品的生产和提供不以营利为目的，且在一般情况下，事业产品的生产和提供以
15、公共财政作为基础，社会公众在享受这一产品时是不需要另外交费的。虽然在现代社会，有时为了弥补公共事业的经费不足，或者为了平衡在享受公共事业所提供的服务方面实际存在的差异，也会采用收费的办法，但是，特定的管理政策决定了这种收费绝不是以营利为目的，因而总体上具有非营利性。 第二节公共事业管理界定 一、公共组织概述1公共组织的基本概念 组织是人类在一定的环境中，为了克服人类个体体能和智能的限制，达到群体的共同目标，而按一定的结构形式和活动规律所形成的具有特定功能的开放性合作形式。公共组织在构成要素的种类上与一般组织大体一致，但其要素的具体内涵却是不完全一样的。公共组织的构成要素主要包括人员、物质、目标
16、、职能、机构、权力、规章和意识等方面： 公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。所谓公共组织，从广义来说，是指不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。从狭义来说，是指行使行政权力，服务于公共利益，达成公共目的的组织，即行政组织。在我国，目前行政组织是最重要的公共组织。虽然行政组织不等于广义的或一般意义上的公共组织，但公共组织是以行政组织（即政府）为核心的。 二、公共事业管理中的权力 组织过程就是权力使用过程，即组织依据特定的权力，以一定方式作用并影响管理对象的过程。在公共事业管理中，公共组织是凭借公共权力对特定公共事务进
17、行管理的。公共权力是公共组织实施公共事业管理的基础。 1公共权力的形成及其内涵 公共权力，就是用于处理社会公共事务的权力。可见，公共权力的起源及其异化形式国家的演变表明，公共权力这一处理社会公共事务的权力，是由社会公共需要产生的，因而公众是公共权力的主体，政府只是行政主体，社会公共事务是公共权力的客体。 2公共事业管理中的公共权力运行 公共组织以公共权力为基础对公共事业进行管理。公共权力在公共事业管理中通常是按一定的环节所构成的完整的过程运行的。正是有了这一公共权力的运行，静态的公共组织结构得以运转，公共组织的管理方式得以作用于管理客体并最终实现组织目的。公共事业管理中的公共权力运行通常分为形
18、成、分配、控制、作用四个环节：公共事业管理中领导者的基础性权力也称为“公共事业领导的权力基础”，包括以下5方面： （1）合法权：因职务获得的“指挥下属的权力”。 （2）惩罚权：对下属行为产生的“消极结果”作“负强化”的权力。 （3）奖励权：对下属行为产生的“积极结果”作“正强化”的权力。 （4）模范权：指领导的行为会引起下属的效仿或作为奋斗的榜样。 （5）专长权：包括“专业业务技能”和“管理能力”。 公共事业管理激励的“目标认同原则”指公共事业组织目标必须为人们广泛认可和接受，并愿意为之努力。包括2个层面：个人报酬目标必须为组织认同；组织目标必须为成员广泛认同。 三、公共事业管理的含义 公共事
19、业管理，就是在一定的环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为促进社会整体利益和协调发展，采取一定的方式对公共事业，即关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的特定的社会公共事务进行调节控制的过程，或对关系到社会全体公众整体生活质量和共同利益的由纯公共产品和准公共产品构成，并以准公共产品为主的产品生产和提供的调节和控制过程。公共事业管理的基本原则 1、公众为本原则 所谓以公众为本，就是公共事业管理必须以公共的事业为本，也即以全体社会公众的共同利益为本。这是公共事业管理公共性本质特征最集中的反映，也是贯穿公共事业管理全过程的基本要求。 2、服务原则 公共事业管理就其性质而言，基本上是一种狭
20、义的社会事务管理，或说是以管理狭义社会事务的方式来对公共事业进行统筹管理，就其内容而言，主要是围绕社会中大量存在的问题，通过提供公共产品和服务，以提高公众生活质量，增进社会共同利益。因此，虽然管理中不可避免地存在一些需用强制的方式进行管理的内容或事项，如对公用事业的价格管理、环境资源的管理，以及人口管理等，但本质上仍然是在为社会公众进行服务。公共事业管理中虽然在形式上有管制和服务，但本质是非管制的，立足点是在服务上，根本目的是为社会提供服务。这是公共管理发展中最重要的特征。我们认为，公共组织承担着管制管理与服务管理两大任务，但其立足点还是在服务上。 3、社会效益优先原则公共事业管理是通过提供优
21、质足量的公共事业产品来保证公众的基本生活质量和促进社会公共利益的发展的。优质足量涉及效率，而保证公众的基本生活质量和促进社会公共利益则涉及公平即社会效益。就此而论，公共事业管理是在公共事业这一特定领域中有效地增进与公平地分配社会公共利益，效率与公平是公共事业管理必须认真考虑的两个基本目标。社会效益优先原则的内容是： （1）社会效益优先原则关系到公共事业管理中的管理战略和结果评价。 （2）所谓社会效益优先原则，就是在公共事业管理过程中必须效率与公平两者并重，并首先主解决公平问题，更多地突出公平 。 （3）公共事业管理中的效率，体现为提供优质足量的公共产品和服务；公共事业管理中的公平，体现为保证公
22、众的基本生活质量和促进社会公共利益，即社会效益。 （4）社会效益优先原则要求公共事业管理过程中做到3点：一是过程管理与结果管理相统一基础上更重视结果管理，即更多地突出公平；二是内部管理与外部管理相结合的基础上更重视外部管理；三是必须将社会效益作为绩效评估标准的最重要的内容。 4、市场化原则由于公众对社会事务管理和公共服务的要求日益提高及范围越来越宽，是当今公共事业发展的基本趋势，这就意味着仅靠公共财政难以承担整个公共事业并提供高质量的公共服务。同时，随着当今世界民主的发展，正确处理国家权力与社会权力的关系，让社会在力所能及的范围内自己进行管理，是形成国家与社会良性互动的基本要求。再者，从公共事
23、业管理自身来看，由于公共事业所包含的社会事务的层次、范围等的不同，公共事业管理本身也是分层次的，这就决定了公共事业管理中的分层管理及管理与实施的分离，决定了可以引进市场化来解决问题。当前，公民对公共服务的要求是：1、公共事业管理活动要以公众为本，以解决公共问题、满足公共需求为起点，以公平、正义、民主为管理活动的伦理原则。2、由于市场不能自发地解决公共问题、满足公共需求，就要求政府加强公共服务，弥补市场机制的不足，维护和增进公共利益，促进社会进步。3、公共管理活动的目标是实现公共利益而不能是营利。4、政府不但要行使法定权力，也要承担法定责任。5、在公共财政来源不变的情况下，公民要求的增加，迫使政
24、府要少花钱多办事，就促使政府开源节流。开源是引入社会资源，节流是廉政、注重绩效和效率。第二章 公共事业管理环境 第一节 公共事业管理环境的基本问题 一、公共事业管理环境的含义环境，指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和。公共事业管理的环境是影响公共事业管理的各种因素的总和。分为内部环境和外部环境。环境理论提出的背景是美国人高斯和里格斯运用生态学的理论和方法研究行政管理，产生了一门新兴学科-行政生态学。公共事业管理和行政管理在管理目的、管理范围、管理主体方面相同，所以必须研究和探讨公共事业管理的环境。内部环境，主要是指公共事业管理机构内部的各种关系和要素组合（包括内部人事管理问题）等。外部环
25、境，主要是指公共事业管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。需要强调的是，内环境和外环境是相对的。由于环境是一个由众多因素组成的系统，这样，作为一个单个公共组织来看是影响其行为的外部因素如一个地方政府与其他地方政府的关系，对整个公共管理主体系统及行为而言，就变成了内部关系即内部环境。二、公共事业管理环境的特征和种类1、公共事业管理环境的特征公共事业管理环境主要具有下述特征：第一，广泛性。凡是作用于公共事业管理系统外部条件和要素，都属于公共事业管理环境的范畴。第二，复杂性。复杂性有三层含义：因素复杂，影响复杂，地位复杂。 第三，差异性。2、公共事业管理环境分类以层次
26、为标准，可分宏观公共事业管理环境、中观公共事业管理环境和微观公共事业管理环境。以国别区域为标准，可分为国际公共事业管理环境和国内公共事业管理环境。以作用和影响为标准，可划分为积极公共事业管理环境（良性环境）和消极公共事业管理环境（恶性环境）。以内容为标准，可划分为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。而且，这些环境还可以以内容为标准进行更进一步的划分。常用的是以内容为标准划分的环境。 三、公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系生态环境是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。自然环境包括土壤、气候、地理位置等，社会人文环境包括人口的数量、年龄构成、人口的知识和文化程度、生理
27、状况、社会科学、技术状况等。社会发展程度，从公共事业管理环境的角度看，是生态环境的指标，是自然环境和文化环境诸要求相互影响作用的一个结果，也是一定的公共事业管理的结果家庭是社会的细胞，一般来说，家庭问题是非公共问题。但是，在一定条件下，家庭的变化（比如家庭规模、家庭成员构成、家庭观念、家庭解体等）都会给社会造成一定的影响，使得一些家庭内部的问题成为社会的问题，也即公共事业管理的内容，需要社会公共组织来协调管理。公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系两者之间是辩证的关系和相互作用的关系 （1）辩证关系体现在以下2方面： 1）公共事业管理环境决定、制约公共事业管理。即，公共事业管理要适应公共事业
28、环境的性质；适应公共事业管理环境的现状并能促其发展。 2）公共事业管理对公共事业管理环境是利用和改造的关系。即，针对面临的问题，公共事业管理主体可以在解决问题的同时改造公共事业管理环境；公共事业管理通过纠正、调整，从而形成公共事业管理与公共事业管理环境之间的良性互动，提高公共事业管理效率。 （2）两者之间相互作用的内容是：公共事业管理与公共事业管理环境之间，通过特定资源和信息的交换，公共事业管理满足公共事业管理环境的需求。两者之间正是围绕着需要提出和需要满足不断循环往复而展开的。公共事业管理环境的需要是确定公共事业管理基本任务的客观依据。 第三节 公共事业管理的政治环境和经济环境公共事业管理的
29、政治环境从政府管理的角度看，社会公共事务分为政治的、经济的和社会的三个类别，相应的，政府也就具有政治管理、经济管理和社会管理职能（管理公共事业就是政府社会管理职能的体现）。政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响是直接的。政治因素和经济因素是作为一种宏观环境，对高层次的公共事业管理发挥着直接地影响作用。政治环境和经济环境对中低层公共事业管理亦有影响，但这种影响是间接迂回的、具体的、较小的。公共事业管理的国际环境主要是对高层公共事业管理产生作用，而对中低层公共事业管理则基本没有什么影响。 经济体制对公共事业管理的影响主要表现在3方面：（1）决定着公共事业管理的形态特征和制度特征。社会主义社会
30、公共事业管理在其基本性质，以及体制、人事制度等方面不同于资本主义社会。 （2）影响着公共事业管理的行为特征 。市场经济体制下，国家不直接干预具体的经济生活，从而使其相关的公共事业管理行为减少并采用相应的管理方式和手段；计划经济体制下，国家需要运用行政手段，组织具体的经济行动，并成为公共事业管理的重要行 （3）影响着公共事业管理的运行。公共事业管理不仅要实现社会全体公众的共同的利益，还要尽量少损害某些人的经济利益。不同的利益群体的相对平衡必然会影响和制约着公共事业管理活动。第三章 公共事业管理的模式和体制 第一节 公共事业管理模式的概念、演变与决定因素公共事业管理模式，就是在公共事业产品的生产和
31、供给过程中，承担主体构成及其相互关系的组合方式。（即谁来承担公共事业产品的生产和提供，生产者和提供者是一元的还是多元的，生产者和提供者是否可以分离，它们之间的关系如何？它们是如何分工的？） （一）公共事业管理的保护模式是古典自由主义经济时期的公共事业管理模式。因为政府不干预社会事务和具体的经济事务，所以叫作保护模式。（二）公共事业管理的干预模式是政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管理的模式或方式。（ 三）公共事业管理的市场模式 是在政府的主导下，多元主体参与公共事 业产品的生产和提供的模式。政府改革及其理论公共选择是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人
32、们通过民主政治过程，将个人的私人选择变成集体选择的一种过程或机制。公共事业管理模式的实质及其决定因素（一）公共事业管理的实质公共事业管理模式在其本质上，是指在公共事业管理过程中存在着可供选择的政府与市场、政府与社会关系的处理方式，或者说是政府与市场、政府与社会的分工方式。（二）公共事业管理模式的决定因素1、公共需求 是公众对公共产品和公共服务的需求。一个社会的公共事业管理模式，是随着一定社会经济发展条件下公众公共消费需求的变化而变化的。公共需求是决定公共事业管理模式发展演变的根本因素。 2、主体意识 是指在一定条件下社会对公共事业管理相关问题的认识，其中的核心是一定的主体对公共事业管理相关问题的认识能力。3、政府能力 从社会产品的角度看，政府能力，就是政府生产和提供公共产品的能力。
