1、完善地方政府第三方绩效评估体系的思考完善地方政府第三方绩效评估体系的思考完善地方政府第三方绩效评估体系的思考摘要：第三方绩效评估是由独立于政府部门之外的社会组织对政府绩效水平所进行的评估。当前中国以体制内评估为主体，其评估活动的封闭性严重制约着绩效水平的发挥，这与建设服务型政府的目标相违背。评估主体的确定影响着评估结论的真实性与有效性，对平衡各方利益，提高政府执政水平有重要作用。为此，从评估主体入手，对构建第三方绩效评估体系进行思考，并以“广东模式”为研究对象，提出整合评估主体的利益取向、实施二次评估等政策建议，以期建立与中国国情相适应的地方政府绩效评估模式。关键词：第三方绩效评估；地方政府；
2、评估主体服务型政府是一种至今最为成熟的模式，是建立在成熟的市场经济和成熟的公民社会基础上，其主要理论基础是20世纪70年代末的新公共管理理论，该理论又吸收了公共选择理论和委托代理理论的合理内涵。在以公民为本位的政府治理模式中，服务型政府必然也是绩效型政府，通过以结果为导向的政府绩效评估，依据产出与目标来衡量政府绩效，有效地推动了政府运行机制的变革，对创新政府管理模式，提升政府执政水平起着积极作用。一、政府第三方绩效评估体系的内涵依据绩效评估组织主体的来源不同，学术界将政府绩效评估划分为体制内评估模式与体制外评估模式两种。体制内评估以政府系统内的自我评估、上级对下级部门的评估以及同级部门间进行的
3、评估为主体，体制外评估则以独立于政府部门之外的其他社会组织与公众负责实施。具体来看中国绩效评估以体制内评估为主体，其中上级评估是当前国内主流的绩效评估模式。由于评估主体的单一，在某种程度上产生了不恰当的“自我批评”，这种即是“裁判长”又是“运动员”的评估模式，忽视了社会认同与支持，直接影响评估结论的有效性。当前主导的体制内评估既受传统文化与价值观念的影响，也是“压力型”政府体制的直接体现，致使独立于政府之外的评估机构难以参与到评估当中。当前中国的政府绩效评估仍处于发展的初级阶段，在评估理念与实践中存有不足，规范化程度不高，绩效指标体系设置不合理。由于受制度缺失、信息不对称等因素影响，第三方绩效
4、评估并没有发挥其应有作用。为改进与完善中国政府绩效评估体系，将政府绩效评估与服务型政府治理理念有效结合起来，在评估主体中凸显社会组织与公众的广泛参与，提高政府绩效评估的规范化程度，采用科学合理的评估技术与方法，逐步建立多重政府绩效评估体系变得越发重要。二、制约地方政府第三方绩效评估体系的因素某市为西部地区某一地级市，其开展政府绩效评估始于1993年。在近年来的实践与探索中，逐步建立了横向的各部门目标管理考核与纵向的所辖县区、县区对所辖乡镇进行目标绩效考核，其绩效考核评估体系在考核指标的设置、考核的程序方法等方面进行着自我改进与完善，为当地经济社会发展发挥了重要作用。在地方政府绩效评估领域某市具
5、有一定的代表性，为此笔者依托当地实际情况分析制约地方政府绩效评估的因素。如图1所示，某市从成立绩效评估领导小组到评估结果的反馈与利用始终以政府为主导的绩效评估模式，但通过结合政府自我评估、上级评估、同级评估、下级评估和社会公众评估相结合的360综合评估体系，使得评估对象的上级、同级部门与社会公众有效地参与到政府绩效评估的整体活动中，初步实现了评估主体的多元化，评估过程的科学性、民主性进一步增强。在考评程序上，增加了单位互评、民意调查、综合评价等环节(见图2)，在评估方法上，采用定性与定量相结合的方法，增强了评估结果的准确性与客观性。最后在评估结果运用上，通过将绩效评估结果向评估对象进行反馈，加
6、大结果利用程度，依据绩效评估结果对评估对象进行奖惩，强化评估的激励作用，使绩效评估在推动政府职能转变过程中发挥着不可替代的关键作用。(一)在传统文化与价值观影响下公众参与不足传统中国在几千年的社会政治结构中和政治权力体制中，逐步形成了与西方国家怀疑政府、质疑权威所不同的伦理型文化价值观念。这种文化价值观念本质上是一种道德诉求，要求当权统治者爱民、重民，能推行仁政，教化有方。正是在这种“以民为本”为核心内容的儒家思想教化下，逐步形成了“君臣父子”的伦理交易和维护社会等级秩序的至上公理和准则。受此种文化价值观念的影响，民众致希望于官员的道德自律而不是监督与评价政府官员的行为。(二)评估过程有效管理
7、面临的不足在绩效评估过程中面临诸如能否有效管理，工作效率能否得以保障，信息的公开程度以及评估对象的配合程度都对结果的利用起着至关重要的作用。第一，评估机构自主性不高。社会组织与公众在政治机制内缺乏自主性，虽然产生了特定的利益要求，不过由于具体情况束缚，其独立性也将难以保障，严重抑制其发展；第二，经验较少。即使有一定的行政资源，与体制内专业的评估部门相比，从评估理论、途径乃至方式、手段均无法保障评估结果的合理性与有效性。(三)单一评估主体的被动参与在单一评估主体下，政府绩效考核对问题的收集往往集中于问卷调查、随机抽访及当前行风评议等活动。这种由政府作为单一主体进行调查往往存在信息不对称、参与形式
8、被动等情况。一方面，由于公众对评估技术与指标认识不足，政府相关信息公布的非对称性，对政府部门职能、工作状况、技术手段、工作范围存在认识不足，对绩效的评估理解大多集中于感性认识，积极性欠缺，参与层次较低。另一方面，样本数据代表性不均衡。个人社会地位、教育水平、收入的不同，对同一问题存在不同理解。(四)政府绩效评估价值取向发生偏差特定的价值判断是确定政策目标的前提条件。政府执政观念取决于社会群体及社会成员的个人价值观。它受个人在社会中的经济和政治地位、相关利益、传统历史等诸多因素影响，这种内在价值判断的标准使政府执政理念带有强烈的主观色彩，对地方政府的政府绩效评估起着影响与制约的作用。随着中国政治
9、体制和经济体制改革的深入，当今的政府职能也在一定程度上与社会主义市场经济的发展要求相符合。然而，政府绩效评估在实际应用中依然存在着价值扭曲的现象。一是作为政府行为准绳的公平公正存有缺失。政府对于效率的强调，忽视了区域之间、社会团体之间与社会成员之间的利益均衡性，使得地方政府绩效评估制度安排缺乏价值支撑，进而诱发地方政府行为失范等现象。二是作为价值导向的公共利益作用未能凸显。公共利益的进一步提升是政府绩效评估的目标导向，其衡量标准在于政府行为是否符合公众利益。现实生活中，由于地方政府评估主体的单一，为获取有利于自身的评估结论，地方政府部门更加重视上级评估意见，从而大搞“面子工程”。三是作为公众评
10、估结果的公众满意度未能体现。地方政府部门在履行职责和行使公权力时，由于无法平衡上级领导与社会公众的评价与满意度，造成一定程度上地方政府难以积极主动地采取措施以提高社会公众满意度。三、构建地方政府第三方绩效评估体系的总体思路(一)评估原则评估指标的确立应本着三个基本原则来进行。首先，评估指标必须具有指向性。指标必须符合国家的大政方针以及地方政府确定的行政目标，对不同大类指标要按照侧重点进行权重配置。其次，评估指标须具有全面性。根据地方政府所具备的职能以及人民的迫切需要进行指标的选取。保证评估指标涵盖政府职能方向，在充分考虑民意的基础上建立政府、群众双向满意的评估指标。最后，评估指标须具有分析性。
11、在评估指标的选取方面需要特别注意评估体系的准确性是建立在数据公开的基础之上的。因此，对指标的选取方面需要选取可分析、可公开的指标进行评估。一方面增加评估的准确性与可比性。另一方面增加第三方绩效评估体系的真实性与有效性。(二)评估对象政府绩效评估的目的在于建立公民本位、以结果为导向的服务型政府。因此作为评估对象的第三方绩效评估体系主要包含政府部门及其所管辖的职能部门。依据部门职责的不同建立合理、完善的评估指标，并以此为依据做出客观评估结论。(三)评估目的政府绩效评估的目的，在于提高行政效率与人民对政府行为的满意程度。一方面对地方政府的评估指标进行客观总结，在行政力、公信力与公开程度等诸多方面进行
12、合理评估，为上级部门提供政策建议。另一方面将评估结果反馈给地方政府，作为一种监督手段与治理模式促进地方政府执政能力水平的有效提升。(四)评估步骤地方政府第三方绩效评估体系实施步骤主要分为以下几个方面。第一，对地方政府部门进行合理的评估体系构建，依据不同侧重点确定合适的评估指标；第二，对评估对象进行评估，调查范围应该包括政府职能部门、公众、利益相关者，做到全方位360。评测；第三，结合确定的评估指标进行相应的数据跟踪收集，在收集数据过程中保障数据的真实性、准确性、全面性；第四，利用数据分析手段以及当地发展的侧重点对不同指标进行权重分析，并将获得数据进行分析，置其子某一可比较的范围内；第五，通过指
13、标之间的联合对地方政府或者其下属部门做出客观的评估，并通过分析原因，提出相应政策建议。(五)评估手段注重定量与定性分析的结合。量化指标的优势在于设计简单、收集简单、计算简单、评估简单。有效避免人为因素的干扰，在一些可以量化的流程、过程中，数据清晰直观，就这一层面来讲，定量评估是政府绩效评估的一个重要手段。在评估方式的维度层面上，随着人们对公平、责任、政府回应、快乐指数等因素的重视，并将经济、效率、效益为主要内容的评估标准视为评估政府绩效的重要指标，这些因素的测评可能有些无法用定量的数字加以分析，与此相适应的评估方式也呈现出由定量向定量与定性相结合的转变。四、构建第三方绩效评估体系的对策建议(一
14、)经验借鉴广东模式2007年11月，广东省以公众满意度为重要评估指标，并以此分解为10个具体指标。借鉴层次分析法，在预研究方案的基础上，利用专家问卷调查(包括政府官员、研究专家、成熟公众三类对象，有效样本342人，实施时间为2007年45月)，综合考虑其他各种现实因素，确定了领域层下各具体指标及其权重系数。调查结果表明，以10分制度量，全省平均值为5.11分，处于“一般满意”状态。进一步分析，10项满意度测试的政府绩效内容中得分较高的是周边生活的自然环境，得分较低的是政府人员廉洁、社会治安和工作机会。中央电视台、羊城晚报等媒体高度评价此次评估并将其称做“广东模式”。“广东模式”是21世纪之后，
15、中国地方政府绩效评估的理论模型与具体实践同社会经济转型与政府控制变革标准保持一致的产物，其内在特点主要有：第一，拥有自主性的第三方评估。“广东模式”应当划归自主第三方评估，通过高校研究组织挑选课题，自主实施，展示了真正的第三方评估。第二，将人民满意导向当作评估前提，营造评估指标机制。在评估绩效的方面，凭借“民主政治、市场经济、法治社会、和谐社会、有限有效”的思想，把地方政府工作阐释成推动经济水平提高，重视增量、关注存量，产生年度综合绩效指标。第三，包括全部市、县两级政府，涵盖了21个地级市及121个县(市、区)。广东的进步被当作中国政治现代化的部分标志，将异质性质非常突出的21个地级市和121
16、个县(市、区)放在整体的评估框架下。第四，升级评估途径。由于体系外的不同束缚因素，在信息收集、处理与分析手段不足的基础上，通过层次分析法讨论营造评估指标体系，使主观指标还有客观指标做到有效统一，弥补上述存在的问题缺陷。第五，按照阶段展示评估结果，接受群众监督。每个阶段借助媒体展示成果，产生了突出的导向影响，产生了群众投入动力一政府感受压力一出现健全绩效标准的激励发展体系，实现绩效控制的计划。(二)实施第三方绩效评估体系的政策建议“十二五”规划对中国地方政府的建设提出了新的研究，基于“新要求，新体系”的指导思想，笔者对现有的第三方绩效评估体系有如下改进建议：第一，整合不同主体的利益取向。随着社会
17、各阶层政治观念的不断加强，不同阶层出于各自利益的考虑，参与政治过程，表达各自的利益诉求的愿望日益强烈。政治体制中倘若没有一个有效的表达机制，利益主体间的矛盾冲突和利益冲突不能及时消除与化解，潜藏于社会中的不稳定因素便因此壮大。整合不同主体的利益取向首先在于保障利益相关者成为评估主体，用以制度化的方式确立评估主体多元化。其次保护弱势群体的参与。利益评估主体的实力与发展规模不同，要以制度的方式保护落实群体的利益。最后科学设定政府绩效评估主体间的权重，将体制内评估与体制外评估相结合，提升绩效评估结论的科学、准确水平。第二，实施绩效评估结果的二次评估制度。所谓二次评估制度，简单说来，就是根据绩效评估结
18、果和改进建议，勒令那些绩效表现较差的公务员或部门在一个限定的时期内对未达标的项目进行改进，经过一段时间的整改后再进行第二次评估，评判这些人员或部门在规定时间内绩效是否得到了切实的改善与提高。由于二次评估制度的存在使得评估结果成为行政决策的重要组成部分，得以对现存问题进行有效反馈，以达到提高绩效水平的目的。第三，信息公开法制化。由于信息在政府部门间的分割以及信息披露的被动性，作为绩效评估关键的信息处于政府垄断状态。这种垄断主要体现在两个方面，一是政府行为的垄断，致使横向上无法在其他参照群体进行对比以获取有效信息。二是纵向上的垄断，由于没有完善的信息披露法规，地方政府往往不愿公开过多信息，致使评估
19、机构在获取其所需要的评估信息上依旧困难重重。为此一要建立信息公开制度；二要转变政府职能、培育新型政府文化，转变政府部门以往对待信息公开的态度。三要建立信息资源共享制度，有效降低获取信息难度、降低评估成本。参考文献：1孟昭武，关于服务型政府几个重要问题的探讨j，吉首大学学报(社会科学版)，2011，(1)：86892盛明科，政府绩效评估主体体系建构的问题与对策j，吉首大学学报(社会科学版)，2009，(2)：68723杨拓，陆宁，委托代理模式下“第三方政府绩效评估”的路径完善j中共哈尔滨市委党校学报，2011，(5)：75784郑方辉，地方政府绩效评估的公众满意度调查j，中国行政管理,2007，(3)：37-425杨拓，陆宁，阶层分化背景下利益整合的重点与难点j，天水行政学院学报，2011，(2)：6972
