1、规范行政处罚自由裁量权研究规范行政处罚自由裁量权研究 孔涛 11行政管理 Q Q :474927251摘要:一、可以减少行政处罚不合理现象的发生;是推行行政执法责任制的重要组成部分;对于加强廉政建设、改善行政执法机关形象具有积极意义;对于推进依法行政、建设法治政 府具有重要的促进作用。二、规范行政处罚自由裁量权的法律依据。一是中华人民共和国 行政处罚法的有关条款;二是国务院全面推进依法行政实施纲要的有关规定;三是国 务院关于加强市县政府依法行政的决定有关要求;四是国务院关于加强法制政府建设的 意见的有关要求。三、规范行政处罚自由裁量权应遵循的原则。一是过罚相当原则;二是 相似违法行为的处罚决定
2、一致的原则;三是依法选择适用单处、并处原则;四是上位法优于 下位法原则;五是特别法优于普通法原则;六是新法优于旧法的原则。四、规范行政处罚自 由裁量权的主要内容。一是认真梳理带有行政处罚自由裁量权内容的执法依据;二是针对具 有行政处罚自由裁量幅度的条款制定具体的处罚标准;三是依法就 “ 免于 ” 、 “ 不予 ” 、 “ 应当 ” 、 “ 可以 ” 、 “ 从轻 ” 、 “ 从重 ” 等行政处罚情形作出明确界定;四是设置规范行政处罚自由裁量权的 适用执法程序。五、如何做好规范行政处罚自由裁量权工作。一、加强组织领导,制定实施 方案;二、认真梳理细化,确保规范合理;三、挑选典型单位,搞好试点示范
3、; ;四、加大宣 传力度,全面推行应用。Abstract:1、 Can reduce the administrative punishment unreasonable phenomenon;is to carry out the responsibility system for administrative law enforcement is an important part for strengthening construction of honest and clean government; administrative law enforcement organs, imp
4、rove the image has a positive significance; to promote administration according to law, the construction of nomocracy governmenthas an important role in promoting .2、 Standardize administrative penalty discretion legal basis. One is the PRC Administrative Punishment Law provisions of the State Counc
5、il; two is comprehensively promote administration according to law the implementation outline of the relevant provisions of the State Council on strengthening; three is the county government lawfully administrative decision the relevant requirements; four is State Council on strengthening legal gove
6、rnment theopinion of construction the relevant requirements.3、 Standardize administrative penalty discretion principle. One is the penalty equivalent principle; two is similarto punish the illegal behavior decision consistent principle; three is to choose suitable single, impose principle; four is a
7、 superior method is better than the lower law principles; five is a special method is better than the common law principle;the six is better than the old method principle. 4、 Standardize administrative penalty discretion main content. One is carefully combing with the administrative penalty discreti
8、on content basis for law enforcement; two to the administrative penalty discretion range formulated in terms of specific punishment standard; three is the law from, not, should, can, light, heavy and other administrative punishment circumstances clearly defined; four is set for use of the discretion
9、 ofadministrative penalty law enforcement procedure. 5、 How to regulate the administrative penalty discretion work. One, strengthen organization and leadership, make executive plan; two, carefully combing refinement, ensure the reasonable standard; three, select typical units, do well pilot demonstr
10、ation; four, increasepropagandist strength, the full implementation of application.关键词(Key words :自由裁量权(Right of discretion ;行政处罚(Administrative sanction ;规范(Standard 正文:在我国,有 80%以上的法律、 90%以上的地方性法规和全部的行政法规、规章 都是由行政机关通过行政手段、行政执法手段、特别是行政处罚手段等贯彻执行 实施的。由于各地经济社会发展存在一定差距,立法机关在制定法律、法规、规 章时,尤其是在设定行政处罚种类、幅度时
11、,考虑到各地的实际情况不同,从而 相应地赋予了行政执法机关一定的行政处罚自由裁量的权力。正是由于行政执法 机关、行政执法人员在从事行政执法、行政处罚时,存在着凭执法人员主观意志、 个人判断作出自由裁量的行政处罚,因人、因时、因地不同,作出的自由裁量行 政处罚轻重、幅度、结果不同,导致行政管理相对人对行政执法机关、行政执法 人员行使自由裁量权的行政处罚产生异议、不服、不满,有的因此提起行政复议、 行政诉讼,甚至上访,造成了行政执法机关、行政执法人员与行政管理相对人之 间关系紧张,矛盾激化,影响了法律法规的贯彻实施,影响了行政管理效率的提 高,影响了社会的安定和稳定。因此,加强规范行政处罚自由裁量
12、权研究,对行 政执法机关的行政执法和行政处罚来说,既有理论意义,更有实践意义。一、行政处罚自由裁量权实际行使的现状和问题近些年来,随着我国依法治国基本方略的深入贯彻实施,各级政府和政府部 门积极推进依法行政,大力加快法治政府建设步伐,行政执法机关努力为经济社 会发展保驾护航,各地的法治环境有了非常大的改善,经济社会发展和行政执法工作等取得很大成就。但是,在行政执法实际工作中,由于法律、法规、规章赋 予行政执法机关和执法人员较大的行政处罚自由裁量的权力,致使一些地方和单 位还存在着乱用、滥用行政处罚自由裁量权的问题。主要表现在以下几个方面:(一行政处罚自由裁量显失公正的问题。作者 2009年曾带
13、领监察、法制、审计、财政等部门人员组成的市依法行政检 查组到某县公安局检查,在抽查其治安处罚案卷时,发现该局对侯 *、侯 *、刘 *、刘 *、张 *五人寻衅滋事作出的治安处罚案,存在着明显的显失公正、公平 的情况。该县公安局对五个人违反治安管理的违法事实认定,除姓名不同外,五 个人的违法事实认定一字不差,但作出的治安处罚轻重却不一样,对侯 *、侯 *二人分别给予 15日拘留、 1000元罚款,而对刘 *、刘 *、张 *三人却分别给予 5日拘留、 500元罚款。相同的违法事实,作出的治安处罚有轻有重,其行政处罚自 由裁量明显不公(二行政处罚自由裁量随意作出的问题。作者前年带队到某县交警大队检查时
14、发现,同是这一名交警作出的当场处罚 决定(存根 ,同是对一种违反中华人民共和国道路交通安全法即“机动车驾 驶人驾驶机动车辆未系安全带”的行为,该名交警却针对不同的“未系安全带的 机动车驾驶人”作出的行政处罚罚款决定标准不一、有轻有重,有罚 10元的,有 罚 20元的, 有罚 50元的, 有罚 80元的、 有罚 100元的、 有罚 120元的、 有罚 150元的、有罚 170元的、有罚 180元的、有罚 200元的,处罚标准多达十几个。而 道路交通安全法 赋予交警的行政处罚自由裁量权仅仅是 “ 200元以下罚款或者 警告” 。这说明一些交警作出的当场处罚决定随意性很大,遇到熟人不罚或少罚, 遇到
15、不听话、不顺眼的就多罚,不该罚的也罚,张口就是法,想罚多少就罚多少。(三行政处罚自由裁量标准不一的问题。某县城市管理行政执法局,在开展城市管理行政执法活动时,重点对“未经 批准,擅自占用街道从事店外经营、摆摊设点”的违法现象进行集中整治,从事 行政执法和行政处罚的依据都是国务院颁布的行政法规城市市容和环境卫生管 理条例和山东省政府颁布的地方政府规章山东省实施城市市容和环境卫生 管理条例办法 ,但对这同一违法行为,不同的执法队、不同的执法人员,在作 出具体的行政处理和行政处罚决定时,执行的标准却各不相同,作出的行政处理、 处罚也不相同。有的作出责令改正、限期清理决定,有的作出警告处罚,有的作 出
16、罚款(100元、 200元、 500元、 1000元、 5000元不等处罚,有的直接把店外 经营的物品没收、强行拉走等,由于没有针对同样的违法行为,规定大体相同的 处罚标准,从而导致行政执法人员在实际执法和处罚时,处罚标准不统一,处罚 尺度不一样,处罚结果有轻有重,造成了被处罚当事人不满意、有意见(四行政处罚自由裁量过罚不当的问题。行政法上的行政不当也称行政失当,它是专门针对行政主体不合理行使行 政自由裁量权而言的。某县公路执法人员在公路上巡查时,发现一农民老大爷在 公路边上割草,不小心铲掉几块公路沥青石块,公路执法人员当即以造成公路路 面损坏为由,要罚 5千元。该行政处罚案件虽然按照中华人民
17、共和国公路法 规定给予行政处罚, 当事人或多或少也存在不当或违法的情况, 罚款数额也在 公 路法规定的处罚幅度之内,但衡量执法机关作出的 5千元罚款,与当事人的轻 微违法过错相比,仍然存在着畸轻畸重、显失公正的情况,应属于行政处罚自由 裁量合法幅度内的失当、过罚不当。等等。二、规范行政处罚自由裁量权的必要性自由裁量的行政行为是指法律规范只对行为的目的、范围等作了原则性规 定,行政机关可以在法律规定的幅度内,通过主观选择而实施的行政行为。行政 处罚自由裁量权就是法律、法规、规章赋予行政处罚主体对违反行政管理秩序的 公民、法人或者其他组织给予行政处罚时自主裁决的范围、幅度的处置权力。行 政自由裁量
18、是现代社会行政执法的主要内容和核心问题,是行政执法中最困难的 部分。因为无论法律制定如何精细,也不可能包容千姿百态的违法现象和瞬息万 变的矛盾冲突。行政处罚自由裁量权作为行政自由裁量权的内容之一,其功能是 不可低估的,它的立法本意是针对纷繁复杂和发展变化的各种社会现象,在立法 不能完全调整的情况下,按照公平、公正的原则,给予行政机关以自由裁量权。 其目的是提高行政效率,发挥行政机关的能动作用,以实现法治的要求,满足社 会的需要。但是,由于行政处罚自由裁量权的行使在实际操作中存在上述问题, 必须对行政处罚自由裁量权予以规范。(一规范行政处罚自由裁量权可以防止或者减少行政处罚 不合理现象的发生。由
19、于我国法律、法规、规章规定的行政处罚条款繁多,行政处罚的适用也多 种多样。一些法律、法规、规章赋予行政执法机关和行政执法人员在从事行政执 法、行政处罚时,可以自由裁量作出“给予” 、 “不予” 、 “应当” 、 “可以” 、 “从轻” 、 “从重” 、 “单处” 、 “并处”等决定。如中华人民共和国环境保护法第三十五 条规定“违反本法规定,有下列行为之一的,环境保护行政主管部门或者其他依 照法律规定行使环境监督管理权的部门可以根据不同情节,给予警告或者处以罚 款”中的“给予” 。如中华人民共和国行政处罚法第二十五条规定“不满十四 周岁的人有违法行为的,不予行政处罚,责令监护人加以管教” 、第二
20、十六条“精 神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的不予行政处罚,但应当 责令其监护人严加看管和治疗”中的“不予” 。如中华人民共和国道路交通安全 法第一百条规定“驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶 的,公安机关交通管理部门应当予以收缴,强制报废”中的“应当” 。如中华人 民共和国农产品质量安全法第四十七条规定“农产品生产企业、农民专业合作经济组织未建立或者未按照规定保存农产品记录的、或者伪造农产品生产记录的, 责令限期改正; 逾期不予改正的, 可以处二千元以下的罚款” 中的 “可以” 。 如 中 华人民共和国治安管理处罚法第二十条规定“已满十四周岁不满十八周岁的人
21、 违反治安管理的,从轻或者减轻处罚。 ”中的“从轻” “减轻” 。第二十条“ 违反 治安管理有下列情形之一的,从重处罚”中的“从重” 。如证劵公司客户资产管 理业务试行办法第六十七条规定“其他推广机构违反本办法第四十七条的规定 推广集合资产管理计划的,责令改正,并处以警告、罚款。对直接负责的主管人 员和其他直接责任人员,单处或者并处警告、罚款;情节严重的,依法取消其证 劵从业资格”中的“单处” 、 “并处”等等。这些法律、法规、规章,给行政执法机关和行政执法人员留下了非常大的 行政处罚自由裁量的空间。如果行政执法机关和行政执法人员不能正确行使自由 裁量权,就会在行政处罚实际工作中出现各种不当、
22、不公、甚至违法的现象。如 果我们认真开展行政处罚自由裁量权的研究,积极推进规范行政处罚自由裁量权 在实际工作中的运用,依法规范各级行政执法机关和行政执法人员的行政处罚自 由裁量权,将行政执法人员行政处罚自由裁量的幅度、范围相对缩小、细化、规 范,让违法当事人所违反的法律过失与应依法承担的法律责任大体相当,就能够 较好地防止和避免行政执法和行政处罚实际工作中存在的行政处罚标准不一、随 意作出、过罚不当、显失公正等现象的发生。(二规范行政处罚自由裁量权是推行行政执法责任制的重 要组成部分行政执法是行政机关大量的经常性的活动,直接面向社会和公众,行政执法、 特别是行政处罚水平和质量的高低,直接关系广
23、大人民群众的切身利益和政府的 形象。行政执法责任制是各级行政执法机关在多年的行政执法和行政管理实践中 积极探索和实行的一项规范和监督行政执法活动、促进行政机关依法行政的重要 制度。党中央、国务院高度重视推行行政执法责任制工作。党的十五大、十六大和 十六届三中、四中全会对推行行政执法责任制提出了明确要求, 国务院关于全面 推进依法行政的决定 (国发 199923号和全面推进依法行政实施纲要 (国 发 200410号 、 国务院关于加强市县政府依法行政的决定 (国发 200817号 就有关工作都作出了具体规定。为了切实做好推行行政执法责任制工作,国务院 办公厅又于 2005年 7月专门下发了关于推
24、行行政执法责任制的若干意见 (国 办发 200537号 , 省政府办公厅于 2006年 3月下发了 关于贯彻国办发 200537号文件做好行政执法责任制推行工作的通知 (鲁政办发 200615号 ,明确规定 县级以上人民政府及其所属的行政执法部门,包括在法定职权范围内行使行政执 法权的行政机关和法律、法规授予行政执法权的组织及行政机关依法委托的其他 行政机关或者组织都必须开展推行行政执法责任制工作。推行行政执法责任制,核心内容是建立健全行政执法评议考核机制和行政执 法责任追究机制。而确保这两项机制真正能够建立和实施的关键是确定行政执法 责任。法律、法规、规章在赋予行政执法机关行政执法职权的同时
25、,也就意味着行政执法机关必须履行相应的法定职责。行政执法机关及其执法机构、行政执法 人员任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为,都必须承担相应的法律责任。 确定行政执法责任,就是要求各级行政执法机关根据有权必有责的原则,在分解 执法职权的基础上,对各执法机构和执法人员违反法定义务的不同情形,依法确 定其应当承担责任的种类和内容。规范行政处罚自由裁量权,就是明确行政执法机关及其执法人员的行政处罚 权,要求各行政执法机关制定行政执法程序和相关制度,使行政执法机关和行政 执法人员在行使行政处罚自由裁量权时受到约束。行政执法责任制中行政执法责 任的主要内容是行政处罚,其次是行政许可,因此规范行政处罚自
26、由裁量权是推 行行政执法责任制的主要内容。(三规范行政处罚自由裁量权对于推进依法行政、建设法 治政府具有重要的促进作用推进依法行政,建设法治政府,是全面落实依法治国、建设社会主义法 治国家基本方略的重大举措和重要内容,国务院分别于 2004年颁布了全面推进 依法行政实施纲要和 2008年颁布了关于加强市县政府依法行政的决定 ,明 确提出了各级政府和部门,特别是市县政府全面推进依法行政的指导思想、具体 目标、基本原则、基本要求、主要任务和方法措施,并专门针对行政执法工作, 提出要深化行政执法体制改革、严格按照法定程序行使职权、加强行政执法队伍 建设、规范行政执法行为、强化行政执法责任追究等。当前
27、,我国社会主义现代 化建设进入了一个新的历史时期,既面临前所未有的机遇,也显现出深层次的矛 盾和问题。随着经济社会的快速发展,人民群众的民主法治意识不断增强,政治 参与积极性不断提高,维护自身合法权益的要求日益强烈,这些都对各级政府和 部门依法行政工作提出了新的更高的要求。各级政府和部门、特别是市县行政执法机关最大量、最经常的行政行为 是行政执法。行政执法是指行政执法机关及其行政执法人员为实现国家行政管理 目的,依照法定职权和法定程序,执行法律、法规和规章,直接对特定的相对人 和特定的行政事务采取措施并影响相对人权利义务的行为。而行政执法的重要内 容和重要结果,是对通过行政执法活动发现的违法行
28、为进行行政处罚,以确保法 律、法规、规章得到正确实施。但在实际工作中,由于法律、法规、规章赋予行 政执法机关和行政执法人员较大行政处罚自由裁量权,致使一些地方、一些部门 在行政处罚时,出现滥用、乱用行政处罚自由裁量权的现象,不但侵犯了公民、 法人和其他组织的合法权益,引起群众不满,而且影响了行政执法工作的正常进 行。因此规范行政处罚自由裁量权,对于正确开展行政执法、大力推进依法行政、 加快建设法治政府具有非常重要的促进作用。三、规范行政处罚自由裁量权的法律依据(一 中华人民共和国行政处罚法的有关规定1996年 3月 17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过、 自 1996年 10月 1日起施
29、行的 中华人民共和国行政处罚法 是我国行政法律体系中的一部基本法 律,它对行政处罚的设定、行政处罚的实施机关、行政处罚的程序、行政处罚的 执行都作出了规范。它的颁布实施,对于保证行政机关依法行政,提高行政执法 水平,保护公民、法人和其他组织的合法权益,加强廉政建设,克服官僚主义, 消除腐败现象都具有非常重要的意义。行政处罚法第四条规定:“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和 实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程 度相当” 。其第五条规定:“实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育 相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法” 。这里规定的“与违法行为的事
30、实、性质、情节以及社会危害程度相当” ,就是 指不能够对轻微的违法行为给予很重的行政处罚,同样,也不能对社会危害相当 大的违法行为只警告了事,或者只罚款了事。既要合法作出行政处罚,也要公平、 公正、合理作出行政处罚。另外我国法律制定后,要依法办事,要严格执行,要 保障法律贯彻实施。行政机关保障法律贯彻实施的手段之一就是对违法行为实施 行政处罚,但行政处罚的目的是什么?这是一个重大原则问题,必须正确认识。 行政执法机关对于违反行政管理程序的公民、法人或者其他组织给予行政处罚, 目的决不单纯是为了惩罚,而是为了纠正违法行为,对违法者进行教育,提高法 制观念,使广大人民群众自觉地遵守法律、维护法律、
31、保障法律贯彻实施。要做 到“公平公正” 、 “过罚相当”和处罚与教育相结合,就必须对行政处罚自由裁量 权进行规范、约束,防止和避免行政执法机关和行政执法人员乱用、滥用行政处 罚自由裁量权。(二 国务院全面推进依法行政实施纲要的有关规定2004年 3月 22日,国务院颁布施行的全面推进依法行政实施纲要 (国发 200410号 , 确立了我国建设法治政府的目标, 明确规定了今后十年全面推进依 法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施,是适应全面 建设小康社会的新形势和依法治国的进程,进一步推进我国社会主义政治文明建 国务院全面推进依法行政实施纲要在第三部分“依法行政的基本原则和基
32、本 要求”第二项要求“合理行政”中,提出行政机关实施行政管理,应当遵循公平、 公正的原则。要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视。 “行使自由裁量权应 当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当; 行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的,应当避免采用损害当 事人权益的方式” 。在第七部分“理顺行政执法体制,加强行政程序建设,规范行 政执法行为”第二十条“严格按照法定程序行使权力、履行职责”中专门提出“行 政机关行使自由裁量权的,应当在行政决定中说明理由” 。这就非常明确地规定了 行政机关在行使法律、法规、规章赋予的自由裁量权,作出影响被管理相对人权 利义务或对违法当事人作出行政处罚时,自由裁量轻重、高低、大小,必须在作 出的行政决定中说明理由,要根据被管理相对人的具体情况,作出符合事实、过罚相当的自由裁量。这也是要求各级行政执法机关规范行政处罚自由裁量权最重 要、最权威、最直接的法定依据。设的重要纲领性文件。四、规范行政处罚自由裁量权应遵循的原则(一过罚相当原则过罚相当原则是指行政执法机关对违法行为人适用行政处罚,所科罚种和处 罚
