1、随着大学生法律意识、权利意识的增强，维护自己权益的事件已逐年增多，引起国内外媒体和社会舆论的强烈关注。如何改革与完善高校学生处分制度，切实保障大学生合法权利，已成为当前高校学生管理工作亟待解决的重要课题。一、高校与学生的关系定位要解析高校与学生间关系的定位，首先应当明确区分民事法律关系与行政法律关系的标准，就是看这种关系是否涉及“公权力”的行使。所谓公权力，就是法律、法规授予国家机关或其他组织管理社会公共事务的权力，这种权力通常具有强制性、单方性的特点。如果涉及公权力的行使，就应当认定为是一种行政法律关系；反之，则是一种民事法律关系。高校的任务是向社会提供公共教育，这种公共教育实质上是一种公共
2、事务，涉及公权力的行使。高校对学生给予处分，就应该属于行政法律关系，双方不存在自愿、平等协商的问题。因此，高校违纪处分权具有公权力性质，是一种行政权，具有单方意志性，是高校基于调整学生行为与校规冲突设置的一种“强制性调控机制”。当然，高校与学生之间也存在民事法律关系，诸如收取学费、提供教学与生活服务、给予人身财产安全保障等。通常情况下，高校与学生的民事纠纷参照一般民事纠纷的解决途径解决在理论上并无多大障碍，所以不作为本文研究的重点。二、高校学生处分中存在的问题在我国的高等教育过程中，高等学校在教授学生专业知识、专业技能的同时，更要对学生进行世界观、人生观、价值观、道德观的教育塑造。高校的管理权
3、既体现在日常的专业教育和思想教育上，同时也体现在对学生必要的惩戒上。从目前发生的高校学生状告高校的案件来看，高校行使处分权主要存在以下问题：（一）思想观念不适应长期以来，相当一部分高校工作人员往往只注重教育和管理行为的有效性，对合法性以及被管理者合法权益的维护有所忽视，对依法行使处分权认识不足。在对待学生管理的问题上，仅仅将学生当做教育的客体，认为学生就应该以服从为主，对学生的意见听取较少，忽视学生合法权益的现象较为多见，学生的主体地位无法得到真正体现。（二）教育法律法规不完善目前我国规范高校行使教育处分权的法律、法规滞后，且内容较单薄，程序性规范少，具体操作难。教育法与高等教育法分别于199
4、5年、1999年施行，在大学管理与司法实践中操作性不强。2005年普通高等学校学生管理规定（以下简称规定）的颁布，虽然对完善高校学生处分权法律、法规起了不完全的弥补作用，但规定仅属于部门规章，是规范性文件，并非真正意义上的法律。（三）高校规章制度不健全主要表现在：一是许多高校对规定的条文理解和阐述不全面。如规定中第27条规定：未请假离校、连续两周未参加学校规定的教学活动的应予退学。应当理解为只有在四个条件同时具备时才予以退学：未请假、离校、连续两周、未参加学校规定的教学活动。而有些高校在制定本校规章制度时对这点的理解有偏差。二是许多高校内部的“小法”与上位法相冲突。校纪校规具有预先设定性，以及
5、一定的权威性和强制性。它虽不具有法的全部属性，也不属于法的范畴，但它作为内部管理规范，是一种自治规则，在合法的前提下，可被认为是对法律、法规的一种补充或完善。但高校内部的“小法”必须符合地方的“中法”和国家的“大法”，不能仅从学校自身利益出发，擅自出台一些与上级规章或国家法律、法规及其精神相悖的规定。规定出台后，各高校纷纷根据规定修改校内的各项规章制度，但是由于高校管理者心目中还普遍存在一种从严治校的理念，在这一理念指导下产生的校纪校规不可避免地打上了“严”的烙印，形成了对法律、法规的“超位”，即与法律、法规不符，导致实体的不公正。（四）学校行使处分权过程中程序不规范高校在教育处分学生的过程中
6、也应遵循法治的精神，即“正当程序”原则。然而高校管理带有“行政本位”色彩，缺乏程序观念和证据意识。不少高校被法院依法判决撤销处分决定，往往是因为处分程序不当或证据存在缺陷，突出表现在：一是没有保障学生的陈述权和申辩权。许多高校对学生进行处分，没有充分听取学生的陈述和申辩，通常是学生违纪后，处理部门找学生谈话后，就做出处理决定了。二是听证程序的意识和规定缺失。近年来，在高校管理的实践中，已经有听证的尝试。但仍有些高校欠缺法治意识，从思想上排斥学生与校方对话，从制度上不能保障学生的听证权利，或者即使有了听证程序的相关规定，也是讲讲形式、走走过场，根本达不到实际效果。三是救济渠道不畅通。规定中虽已赋
7、予了学生多项救济渠道，但是如何真正落实学生的救济渠道和健全各级机构，是高校和教育行政部门需要进一步研究的课题。在申诉制度建立健全方面，有些学校为了保证其行使违纪处分权的绝对权威，维护学校的形象、面子，往往千方百计维持其原处分结果。而且实践中从申诉委员会的组成人员到程序，往往都由学校管理方面来主持和控制，使得这种申诉形同虚设。三、完善高校学生处分制度的构想从高等教育的目的来看，高校与学生的根本利益是一致的，但同时也要清楚地看到，二者在高等教育的教学和管理实践中，存在着矛盾和冲突。为了使整个高等教育工作符合其自身发展的规律，为社会培养符合时代要求的高素质人才，高校必须认真做好违纪学生处分的工作。（
8、一）加快高等教育立法，规范高校校纪校规1.建立完备的高等教育法律体系。在我国，应由最高权力机关以法律的形式加以设定，统一制定保障学生权益的学生法高校学生条例考试法等法规，建立一个完备的、有机的高等教育法律、法规体系。2.高校“小法”不得与国家“大法”相抵触。高校要积极领悟法律精神和教育教学的客观规律，以国家法律和政策为依据，制定更具针对性和操作性的校纪校规，以适应学校管理的需要。如2005年规定中明确学校做出具体规定的，学校应当做出相应规定。高校学生管理中有许多方面，规定没有涉及的，或者比较原则而无法操作，学校应通过自身的规章制度予以规范。高校应从依法治校的高度，来研究和制定学生管理方面的规章
9、制度体系。一是要以国家法律、法规为基础制定校纪校规，不能自行创设处分的条件、范围、种类。二是高校在制定规章制度过程中，要将保护学校利益和保护学生利益的关系处理好，要尽可能多听取学生的意见和建议，维护学生的利益。在对待学生的处分问题上，应以教育为主，多方关心，多加疏导，多加呵护，处分只能是最后的选择。三是校纪校规要规范，用词要标准。校纪校规的体律宜采用“办法”，而不是“规定”或“条例”。四是要保障学生对学校规章制度的知情权。高校不仅要制定管理学生的规章制度，而且要将这些规章制度予以公示、汇编，通过组织学生学习讲论等方式，让学生真正知晓。（二）规范学生处分程序，维护学生权益1.遵守“正当程序”原则
10、，增强依法实施学生处分的自觉性。高校在处分学生时，应摒弃图方便的简单思想，树立重视程序的理念，做到程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当。尤其要注意：一是处分的主体与权限要合法，处分必须以高校的名义做出，而不能以其院、系名义做出。二是处分的内容要合法，即处分所依据的事实、证据要真实、充分，并且还得符合法律法规规定的处分条件、处分种类与处分幅度。在一般情况下，原则上应“就低不就高”，可处分可不处分的，应不给予纪律处分；处分可轻可重的，应选择较轻的纪律处分，不能轻易地把学生推向社会；受处分人所受的处分必须与其违法行为的性质、动机、目的及一贯表现相适应，不能畸轻、畸重。三是处分的目的要合法
11、，处分学生是为了实现教育学生、维护教学秩序、提高教学质量的公共目的，而不能纯粹是为了学校本身的利益。四是处分的程序要保障。任何不利处分决定必须经过书面说明理由、告知权利、实际送达等程序。对学生的处分要经过立案、调查、审查、决定、送达、校内申诉、行政申诉、行政诉讼几个阶段。在立案阶段，高校要拟订立案报告，明确案件来源、当事人、案情简介、拟办意见和审批意见；在调查取证阶段要注重固定证据，告知学生有陈述、申辩的权利并允许其陈述、申辩；对案件进行审查时要看所搜集的证据是否确凿、依据是否充分、程序是否合法；学校对学生做出处分，应当出具内容完备、说理清楚的处分决定书，送交本人，并告之可以申诉、申请复议或者
12、提起行政诉讼的权利。当然，并不是所有的学生处分都要按照这个程序走一遍，要考虑成本的问题，正当程序要与处分的严重程度相适应。2.建立和完善听证制度，确保学生权益不受侵犯。行政听证制度是行政程序制度的核心和灵魂，行政听证程序是指行政机关在作出重大的、影响相对人权利义务的决定之前，通过设置规范完善的程序，保护当事人权利的一项有效的事前救济途径。行政听证程序制度设置的目的是将行政主体纳入相对人监督的范围内，以防止行政专权和武断，最大限度地限制行政主体公权力的滥用。高校对学生的处分行为是高校的行政管理行为，其性质是属于根据国家法律、法规的授权，行使行政管理权的行为。为规范高校行使“学生处分行政权”，防止
13、高校行政权的滥用，保护大学生陈述权和申辩权，对于涉及大学生重要权利和利益的事情，如开除学籍和不授予学位证、毕业证等，应当尽快确立和完善听证制度。从表面上看，此举加大了高校的负担，实际上却是对“违纪学生”合法权益的事前救济，将其权益的保障提高到了一个新的水平，也尽可能地避免了因高等学校违法处分学生而造成的不必要的成本增加。高等学校学生处分听证制度可以借鉴行政处罚法行政许可法等法律的相关规定予以设置并严格遵守。在听证程序中，不得加重处罚，要确保受处分的学生敢于听证；听证的参加人员应包括听证主持人、听证评议人员、违纪行为调查人员、拟被处分学生或其12名经授权的代理人。违纪行为调查人员应参与听证，但不
14、得组织和控制听证，否则便失去了听证的意义。3.建立和完善申诉制度，监督高等学校自身的处分行为。高等学校应当成立学生申诉委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。申诉委员会的存在，是一种对学生救济权的落实，应当成为一个相对独立的裁判机构，而不是学校的一个简单的职能部门。申诉委员会成员中，应当明确规定教师、学生的比例均不得少于1/3，而且还应有法律专家或律师以及教育专家等参加。学校负责人与职能部门的总人数应予严格限制，而且不能担任听证主持人。也可以考虑另一条思路，即在学校外而非学校内，成立专门的大学生申诉委员会，业务上由省一级的教育行政部门指导，但它并不隶属于该部门，而是一
15、个相对独立的裁判机构，专门行使对高等学校与大学生之间纠纷的处理。成员由大学生协会（或联合会）、高等学校教师协会以及律师协会等按照一定的条件和程序协商或选举产生。目前，我国尚未有这样的机构和组织，但是可以进行这方面的研究和探索。申诉委员会对案件进行审理，除非当事人主动放弃，应当以听证的形式举行，让当事人或其代理人参加申诉委员会的处理，经过举证、质证和认证的过程，听取当事人的陈述和申辩。由学校有关职能部门与大学生作两方当事人，由学校申诉委员会基于听证情况，再作处理决定。4.完善外部救济途径，及时化解纠纷。在处分事宜上要赋予学生不服申诉决定或复议决定的行政诉讼权。司法救济是公民权利受到侵犯进行救济的
16、最后渠道。高校学生作为公民当然享有宪法具有的基本权利。尽管高校内部申诉制度和教育部门的复议制度也体现了学生救济权的保障，但毕竟是一种行政救济，无论是救济的有效性还是对学生基本权利的实现，都是不完整的。因而在学生处分事宜上，要保障学生司法救济的权利。当然，诉讼并不是解决此类纠纷的最好方式，对高校学生处分行为纳入司法审查的范围应当有所限制。规定对高校学生处分种类分为：警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍。这些处分种类在性质上是有重大差别的，不同层次的权力救济的途径应当不尽相同。如“开除学籍”这种改变身份的处分权具有明显的行政性质，实际上就是对学生的行政处罚，学生可以直接提起行政诉讼。对于未改变
17、学生身份的行为罚和申诫罚，如“留校察看”，虽具有一定的行政权性质，但由于没有改变学生的身份和资格，考虑到我国司法的成本和学校教育发展特殊性，可以依据法律规定的有关途径进行申诉，在行政系统内解决。而申诫罚在性质上属于高校自身的自主权，是学校的内部纪律处分，不仅应排除司法审查，行政机关也无权介入，否则就侵害了高校合法的办学自主权，扰乱正常的教育教学秩序。规定对于大学生是否可以直接起诉寻求司法审查与司法保障并无明确规定，似乎暗含着大学生应当先行申请申诉，然后再寻求复议或司法解决的途径。由于对高等学校处分行为性质缺乏统一认识，立法上缺乏明确细致的规定，实践中各种做法都有。当前，应当尽快启动修改我国的教育法和相关的复议、诉讼制度，从而使教育领域里的纠纷解决机制尽快得以确立，形成统一、协调的制度体系。参考文献1朱宏伟.关于完善高等学校学生处分制度的几点思考J.中国高教研究，2005（2）. 2张胜先.论高校处分权与学生权利救济制度J.现代大学教育，2004（4）. 3李奇，陈士俊.论高校学生处分制度的完善J.内蒙古师范大学学报，2005（11）. 4赵朝霞，郭中华.高校学生处分权的法律思考J.技术经济与管理研究，2006（3）. 5蒋后强.高校学生处分制度的立法研究J.西南民族大学学报，2006（3）.
