1、WTO未来之路在何方WTO未来之路在何方？WTO改革动向及思考刘敬东 2013-04-27 16:10:41来源：法学杂志2013年第4期 内容摘要：面对国际关系的历史性变化以及当前国际金融危机，WTO理应改革自身体制适应新的形势，推动国际贸易在新世纪的发展和繁荣。尽管改革思路和方案内容不同，但对于WTO改革的必要性，国际上有着广泛的共识：WTO体制已不适应新的国际关系特点，自身存在的制度性缺陷已严重阻碍WTO发挥多边贸易体制功能。但对于WTO改革的指导思想，发展中成员与发达成员之间、学者之间尚有争论。结合当前形势以及可行性考虑，WTO应当在广泛征求意见的基础上，围绕总干事以及秘书处的职权、透
2、明度、现行决策机制这三项基本制度尽快开展必要的改革。Abstract Facing with the historical changes of international relations and current international financial crisis, the WTO should reform its system to adapt to the new situation, promotes international trade development and prosperity in new century. Although the reform ide
3、as and schemes are different, but for WTO reform necessity, the international community has a broad consensus: the WTO system is not adapted to the new international relations characteristics, its institutional defects have been already serious obstacle for the WTO to play multilateral trade system
4、function. But for the guiding ideology of reform, there still are arguments between developed and developing members, also among scholars. Considering the current situation and feasibility, WTO shall solicit opinions around the authority , and carry out the necessary reforms on the three basic syste
5、m of the director general and the Secretariat, , transparency, the decision-making mechanism as soon as possible. 关键词： WTO改革必要性 指导思想 具体方案 The reform of The WTO Necessity The Guiding Ideology Concrete Schemes西雅图部长会议的失败、坎昆部长会议的无果而终预示着WTO体制已面临重大危机，多哈发展回合持续10余年，至今仍举步维艰，在应对当前严重的贸易保护主义方面，WTO几无建树。各种迹象表明，改革
6、已成WTO当务之急。2005年，受时任WTO总干事委托，由前总干事萨瑟兰牵头、美国的杰克逊教授、经济学家巴格瓦蒂等八位国际著名学者共同参与，撰写了WTO的未来1 （又称为八贤人报告），对WTO体制进行了深刻总结并提出多项改革建议。2007年，华威委员会（Warwick Commission）发表了名为多边贸易机制：出路何在？2 （华威委员会报告），提出了WTO改革的具体方案。各国学术机构不断召开专题研讨会，学者们纷纷为WTO改革建言献策面对国际关系的历史性变化以及国际金融危机，WTO理应改革自身体制适应新形势，推动国际贸易在新世纪的发展和繁荣。WTO改革这不仅关乎每一名成员方的切身利益，更关乎
7、多边贸易体制的未来走向以及全球经济治理模式重构。中国现已成为世界上第二大经济体，离开中国的支持和参与，WTO的任何改革是不会成功的。在探讨WTO改革过程中，中国学者应及时发出自己的声音，为多边贸易体制的发展与完善作出贡献。一、共识：改革的两大必要性尽管改革思路和方案内容不同，但对于改革的必要性，国际上有着广泛的共识，突出地体现在以下两点：1、必要性之一：WTO体制已不适应新的国际关系WTO体制延续的是1947年诞生的GATT体制，显著特点就是美国、欧洲等发达成员主导、广大发展中成员被动接受，权力分配不公，不适应当前发达国家与发展中国家力量对比发展历史性变化后的国际关系特点。第二次世界大战后，美
8、国取得世界经济霸权地位，各国原本拟就的、推动国际贸易自由化的国际贸易宪章，由于美国国会的强烈反对而胎死腹中，各国代表不得不把关贸总协定内原有的、作为临时性文件的程序规则抽出来，单独搞一个临时适用议定书。GATT就是用这种变通办法开始临时适用了近半个世纪，直到1995年才被世界贸易组织（WTO）所取代。3 在贸易规则制定方面，GATT几乎完全照搬发达国家之间制定的协定条款，4 可见，从诞生伊始，以美国为首的发达国家主导、发展中国家被动接受的局面就已形成。GATT/WTO体制实行协商一致原则，似乎体现了成员方之间的平等，但实践却不尽然。所谓WTO四极体制（即由美、欧、日、加四个发达成员构成的体制）
9、长期操纵WTO决策，其他成员的态度基本无关大局。5 在作出重要决策时，绿屋谈判（Green House Negotiation,有人又称之为休息室谈判）模式盛行，就是由少数发达成员方先行磋商决定、再强迫其他成员方接受，这导致广大发展中成员的利益未能得以充分体现，他们对此早有怨言。6 美国的基欧汉认为，战后形成的国际组织决策模式造成了国际民主的缺失，是一种民主的赤字。7 尽管这种模式曾对促进国际经济合作、规范国际经济关系发挥了一定作用，但随着全球经济格局的变化，特别是广大发展中国家经济实力不断提升，其不公正、不合理越发凸显，甚至已导致其自身的合法性危机，必须加以改革。8 改革的核心应当是扩大广大
10、发展中国家的参与权、决策权，这是克服当前国际经济组织合法性危机的关键所在，除非发展中国家能够积极参与新的国际经济体系治理程序的设计，否则这些组织的重要性与合法性就岌岌可危。现在是国际体系急剧变化的时期，但正是在充满压力与不确定的时代，关于改革的思想将成为有助于引导制度构建发展的明灯。9 2、必要性之二：制度性缺陷已严重阻碍WTO功能在过去的半个多世纪里，GATT/WTO体制对推动国际贸易大发展功不可没，但也不得不承认，这一体制存在着诸多制约其发展的制度性缺陷，随着经济全球化的发展，这些制度性缺陷愈发凸显，已严重阻碍WTO发挥多边贸易体制的功能，突出表现为两大方面：第一、WTO缺乏作为一个国际组
11、织应有的管理权威这既是一个历史问题，又是一个成员方对WTO的定位问题。说它是一个历史问题，是因为GATT体制本身就存在先天不足-GATT并非法律意义上的正式国际组织10 。这种先天不足令GATT无法像其他国际组织那样行使正常的管理职能，总干事以及秘书处经常给外界名不正、言不顺的印象。尽管随着WTO的建立，法律地位问题得以解决，但传统的观念并未完全消失。此外，成员方对WTO的定位也是重要根源。与IMF等不同，WTO是一个典型的成员方主导型国际组织，全体成员方主导WTO，总干事和秘书处只是被动执行的角色，充当一个协调人和发言人，权力非常有限，这使得WTO成为国际组织中的另类。11 坎昆会议失败后，
12、时任欧盟代表团团长的拉米曾抨击WTO是中世纪式（medieval）的组织。12 长期以来，关于WTO究竟应当向谁负责的问题都不甚明了。13 事实上，许多WTO成员方将秘书处仅仅视为一个为成员方提供支持的机构，通常不欢迎秘书处提出的建议。14 另一方面，总干事和秘书处也不愿主动为成员方提出建议或方案。15 随着经济全球化的不断发展，国际社会对WTO的期望越来越高，但其管理功能和权威的缺失严重影响了其发挥多边体制功能。第二、WTO决策困难、效率低下WTO现有决策机制不但未能解决发达成员与发展中成员之间不平等的问题，还暴露出决策的严重困难和效率低下。很大程度上，协商一致意味着任何一名成员方都可否决W
13、TO的重要决策，这就导致任何一项决策都需反复磋商。16 这种缺陷令WTO在国际贸易重大决策和规则修订方面几乎毫无建树，成员方对此颇感失望，导致大量游离于多边贸易体制之外的双边或地区性自由贸易协定如雨后春笋般涌现。国际金融危机爆发后，贸易保护主义盛行，WTO对此束手无策。由于不能果断决策，已进行10余年的多哈回合谈判迟迟难以结束，所有这些均表明， WTO的决策困难和低效已令多边贸易体制岌岌可危。经济全球化需要一个高效、有力、负责的多边贸易体制，但决策困难、效率低下的制度性缺陷却使WTO难当此任。二、争论：改革的基本方向WTO改革应当确立什么样的指导思想？这是首先要明确的方向性问题。在这个问题上，
14、发达成员和发展中成员之间、学者之间存在较大分歧，主要围绕以下三个问题展开争论：1.WTO是否应走宪政化道路？近年来，许多人权组织和学者批评WTO只注重经济事务，而对人权等社会事务视而不见，导致普通民众的权利以及环境受损。17 德国的彼得斯曼提出，应当以人权为核心的宪政化理论改造WTO，有必要在WTO多边贸易体制框架内厘清市场功能、宪法性权利和国际法之间关系，人权原则为政府对经济市场的最佳干预提供了最佳政策工具，可以指导政府有意识地消除市场的不公平现象，为政府干预市场的政策提供法律依据。18 宪政化理论在国际上赢得了一些人追捧，但同时，许多人对以这一理论作为改革WTO的指导思想表示质疑。 WTO
15、的未来作者驳斥了WTO体制忽视人权的观点，认为恰恰相反，WTO倡导的自由贸易极大地促进了各国财富的增长，为促进和保护人权提供了丰富的物质基础。他们指出，WTO不但促进了中国、印度这两个最大的发展中国家的经济繁荣，最终有利于工人权利的进步，同时，也有利于发达国家的经济发展。19 美国的阿尔斯通认为，宪政化理论完全是一种扭曲的理论，国际贸易法和国际人权法分属两个法律体系，绝不可混淆，以人权原则改造WTO体制无异于痴人说梦。20 历史上，发达成员动辄以人权为由对发展中成员实施贸易制裁，广大发展中成员至今心有余悸。况且，劳动力成本低廉是发展中成员的一大比较优势，若实施西方的劳动权标准，这无疑意味着会丧
16、失自身优势，沦为国际贸易和投资的弃儿，因此，发展中成员对 宪政化理论极力反对。21 世界上发生的人权、环境等问题并非是贸易自由化导致，而贸易自由化为改善人权和保护环境创造了必要的物质基础，以宪政化理论改革WTO的观点难以令人信服。国际贸易法与人权法调整的法律关系完全不同，将二者硬拼凑在一起的做法势必引起混乱，最终导致WTO体制瓦解。贸易自由化是GATT/WTO体制赖以生存和发展的根基，战后国际贸易大发展的实践证明，其奉行的自由化宗旨是正确的，改革WTO不应以人权等其他原则代替这一宗旨。不接受宪政化理论并不意味着WTO可以忽视人权、环境等非贸易事务，尽管人权等非贸易事务对WTO的影响越来越大，但
17、事实证明，WTO完全可通过现有机制予以协调、解决。22 2.WTO是否应将工作重心转移？在建立之初及此后很长时期内， GATT体制的工作重心集中在降低关税、推动市场准入，八轮多边贸易谈判均以普遍降低关税为核心目标。WTO虽然扩大了多边体制调整的对象和范围，但工作重心基本未偏离。23 随着经济全球化的发展，一些学者提出，WTO应将工作重心由降低关税转移至规制成员方国内政策和立法，以便更好地行使管理国际贸易职能。他们认为，由于WTO调整的国际贸易领域发生了重大变化，传统的关税及市场准入谈判已远远满足不了成员方对WTO的期待，况且WTO早已介入成员方内部，例如，农产品补贴规则、知识产权保护、政府采购
18、行为规范、技术性贸易壁垒协定及卫生与植物卫生措施协定规制的成员方非关税壁垒问题等，无不涉及成员方内部的政策、立法乃至执法。面对气候变化、环境保护等非贸易问题，WTO需要成员方的支持与配合，金融服务的管制也增加了WTO规则谈判的复杂性。24 以上观点似有一定道理，但真正落实将面临巨大阻力：一方面，美国国会一向对WTO过分干预美国贸易政策（例如，WTO通过争端解决机制作出的裁决要求美国改变国内法）的做法心存不满，甚至多次扬言退出WTO。将WTO工作重心转移至其成员方内部，美国国会必将激烈反对。尽管经济实力下降，但美国仍系世界头号经济强国， WTO改革不可能不看美国人的脸色。另一方面，发展中成员也未
19、必赞同。对乌拉圭回合一揽子协定中含有大量规范成员方内部行为的内容（最为明显的就是TRIPS协定），发展中成员本来并不情愿接受，只是在发达成员的强压之下，最终通过利益交换（换取发达成员在农业谈判中的让步）才被迫达成，至今耿耿于怀。与GATT时期相比，WTO需要成员方更多地通过制定国内政策和立法予以配合，这是经济全球化发展的结果，从这个意义上讲，转移工作重心是必要的。但工作重心转移是一项长期任务。在目前情况下，WTO仍应坚持将降低关税、推动市场准入作为工作重点，但亦应同时采取措施、逐步扩大工作重心，可先从某一个或某几个领域开始，加大对成员方国内政策和立法的监督力度。3、WTO是否应改变成员方导向？
20、有学者指出，WTO体制之所以笨拙不堪、无法前行，罪魁祸首就是其奉行的成员方导向，必须将之转为管理导向的国际组织，强化其管理职能和权威。一些学者认为，转型不能操之过急：多哈回合谈判本身就已十分困难，现在谈转型颇有些不识时务。有学者反对转型，认为WTO成员方导向、一致意见原则、一视同仁的范式符合成员方的利益，不应被改变和重新设计，只需根据需要修订一些具体协定、规则以及程序。25 斯蒂格等学者建议，不应抽象地谈所谓转型，应以善治原则改革WTO，这个建议颇有新意。她提出，应以有效、高效、问责性以及代表性四个标准设计改革方案，使WTO更有力、更有效、更高效，并对其成员方以及整个世界负责。26 管理职能和
21、权威弱化的确是WTO体制长期存在的制度性缺陷，已严重威胁其正常运转，多哈回合长期停滞不前、WTO应对国际金融危机乏力、在推动国际贸易法发展方面鲜有作为都证明了这一点。成员方应当意识到，强化WTO管理职能和权威并不意味着其主权的削弱，相反，一个高效、负责任的WTO有效运作，最终将有利于全体成员方的利益。三、评估：改革的具体方案从目前国际上已提出的具体方案来看，大都集中于WTO总干事以及秘书处的职权、透明度、现行决策机制这三项基本制度。本文拟从这三项具体制度出发，分析主要改革方案的利弊，从中窥见WTO未来改革的走向。1、强化总干事和秘书处职权几乎所有改革方案都提出，应强化WTO总干事和秘书处的职能
22、，尽快改变其长期处于的弱势和被动地位，使其具备推动多边贸易谈判的必要权力，未来的改革应包括此项内容。目前WTO总干事的权力十分有限，甚至已沦为一个发言人的角色，不能发挥推动多边贸易谈判的实质性作用。27 萨瑟兰等人提出，总理事会应进一步明确总干事的权力和职能，在总干事人选问题上摈弃以发达国家、发展中国家或地区等轮流坐庄的思维方式，将良好的专业技能及适当的工作经验作为先决条件。此外，应建立一支强有力的秘书处管理队伍，可任命一名副总干事作为秘书处的首席执行官以强化管理职能，秘书处应作为WTO体系的维护者并提出更多的政策性分析建议。28 英国的柯蒂尔提出，应仿效联合国设立安理会的做法，在WTO中设置
23、执行董事会，其中包括主要大国，并根据大小、地理、发展水平确定其他成员方的代表，依据固定年限轮换席位。在法律制定与争端解决过程中，秘书处应被赋予提出倡议与维护多边贸易体系共同关切的优先权力。29 加拿大的艾斯格提出，应将议程设定的特权授予总干事，以避免由于不存在任何明确的制度化的议程设定、各方不停提出建议致使多边贸易谈判陷入当前多哈回合无限循环的困境。30 早在GATT体制诞生之初，有人提出设立一个管理委员会的设想，但未能实现，此次WTO改革WTO思潮中，又有学者建议尽快建立一个具有咨询、执行与监督功能的管理委员会，在其能力范围内的事务上拥有政策制定权，这是向更为有效、有力、透明的WTO治理迈出
24、的重要一步。31 虽然强化总干事和秘书处职权的建议赢得广泛赞同，但也有人担心，在目前总干事和秘书处人员大都来自发达国家或地区的情况下，这些建议只会有利于发达国家。32 为摆脱WTO体制及贸易谈判面临的困境，强化WTO的管理职能和权威无疑是正确的，但目前不宜在WTO内另设类似管理委员会、咨询委员会等类似机构，实践证明，这样做法往往只会使局面更为复杂，反而不利于WTO提高效率。当前改革的着眼点，应放在加强总干事和秘书处推动规则制定和贸易谈判的权力方面，并且应改变WTO历任总干事主要来自发达成员的惯例，从发展中成员中选拔新的总干事。在选择秘书处人员时，亦应注重包容与平衡，增加来自发展中成员的人员数量
25、，增强秘书处的代表性。2、扩大WTO体制的透明度现行WTO体制缺少与成员方的企业、普通民众以及非政府组织（NGOs）之间的沟通机制，导致其决策及争端解决缺乏透明度。大多数改革方案提出，WTO应采取必要措施扩大透明度，主要包括两方面：一是增强与成员方议会之间的互动，一是建立与非政府组织之间的沟通机制。WT0多边贸易谈判主要由成员方的政府代表参与，同时这些代表必须对自己的选民负责，这一特点决定了在维护多边贸易体制与尊重本国选民意愿方面，政府代表往往处于两难境地，结果往往是他们因顾及国内选民的态度，放弃在多边谈判中让步，这是多边贸易谈判长期停滞不前的重要原因。议员系其国内选民的合法代表，因此，WTO
26、应加强与成员方议会之间的互动。萨瑟兰等人建议：（1）成员方自身应对他们国内的议会提升透明度；（2）议员们应当能充分向其选民讲解WTO谈判的目的、目标与结果，有效地与他们可以影响的人们进行谈判并作出决定。33 但有学者却认为，以上两项建议令人失望。34 正确的做法是，在WTO体制内设立正式的议会参与机制，斯蒂格等人就认为：是时候根据WTO的议会会议的经验，将已经在WTO和议员们之间建立起来的关系正常化，并通过一个与WTO具有正式联系的常设议员机构，把议会层面置于WTO的框架下了。35 增强WTO与成员方议会之间的联系，有助于成员方的立法机构、企业乃至普通民众对多边贸易谈判的理解和支持。近年来，
27、WTO及其总干事不断增加与各成员方议员的交流机会，一些国际组织还召集了所谓的WTO议会会议，为议员交流WTO事务提供了国际场合，WTO应鼓励这一做法，并主动开展类似活动。36 但在WTO体制内建立专门议会机构的建议有待商榷。各成员方议会体制不同，功能亦千差万别，直接允许议会派代表参与WTO决策，无疑会给WTO带来更大的不确定性。37 今后，总干事应增加与各成员方议会之间的交流机会，秘书处也应安排定期向各成员方议会传送WTO信息和资料，及时回答来自议员们的各种疑问，WTO可举办由成员方议员参加的会议，就重大贸易决策和谈判议题征求意见、建议，争取他们的支持，这应成为WTO的一种机制。许多非政府组织
28、批评WTO未能给他们提供参与的机会，这导致WTO决策的不透明。38 WTO争端解决机制也缺乏必要的公开和透明，非政府组织的意见和建议未被专家组、上诉机构采纳，萨瑟兰等人也认为，现在争端解决审理程序的保密程度有害于WTO的制度建设。39 鉴于此，在与非政府组织关系方面，WTO近些年来已有所作为：尽管WTO尚未允许某一非政府组织成为正式观察员，但增强了与非政府组织之间的交流、互动，在案件审理过程中，专家组、上诉机构也曾听取来自非政府组织的专业意见。例如，WTO上诉机构在美国-海龟案、美国-铅铋案II等案件审理过程中指出，它有权接受并考虑来自各方的顾问性简报，但是否采纳其中的观点的权力在上诉机构。一
29、些学者认为WTO做得还不够，华威委员会在其报告中就敦促上诉机构在考虑由非政府组织提交的顾问性简报问题上，持更为开放的态度，这具有丰富专家组成员在考虑争端时获得信息的内容和质量的好处，并有助于争端解决程序的透明度。40 近年来，非政府组织对国际事务的影响越来越强大，已成为不容忽视的一支力量，一些专业性非政府组织拥有各自领域的专业优势， WTO加强与他们之间的沟通并听取他们的意见和建议是完全必要的，可赢得国际社会更多支持。为此，WTO应效仿IMF等国际组织，制定专门规则，对非政府组织的定义、标准、参与的范围、具体方式等作出明确规定，以便非 政府组织更好地表达意见和建议，专家组和上诉机构在审理案件遇
30、到专业性问题时，亦应主动征询相关非政府组织的意见。但需强调，WTO应充分考虑非政府组织的代表性、权威性和合法性问题。现阶段，活跃在国际上的非政府组织大多由来自发达成员的人掌控，资金也主要来自发达成员的企业或民间，公正性和权威性遭到发展中成员的质疑。41 因此， WTO应首先建立由一个主要由发展中成员代表组成的资格认定机构，依据WTO制定的资格标准，确定哪些是合格的、可参与WTO事务的非政府组织。在设定非政府组织的资格标准方面，WTO可以学习和借鉴联合国经社理事会、世界知识产权组织、IMF等国际组织多年来取得的成功经验。42 3.改革现有决策机制WTO目前已陷入决策困难的僵局，有人把WTO比喻成
31、清谈馆。43 WTO现有决策机制必须改革，否则将摆脱不了停摆的命运。尽管协商一致导致了决策困难，但大多数改革方案并未建议WTO放弃这一原则，而是主张在坚持这一原则的前提下增加权重投票比重。但也有人建议，应对WTO决策机制进行更为激进的变革，哈夫鲍尔倾向于完全的权重投票方式，认为如果不对WTO投票程序进行外科手术式的变革，将不可能成功地实现多边贸易谈判，指出由代表不到世界贸易份额10%的成员方阻碍决策制定是危险的。44 杰克逊提议的、并被华威委员会接受的临界数量（critical mass）的改革方案主要内容是：当达到临界数量的成员方支持一项决策时，无须全体成员方达成一致。临界数量成员方，可以是占压倒性多数的成员方和占压倒性数量的世界贸易权重，例如，这两个因素均到达90%。柯蒂尔提出，应当用一种权重投票体系来补充协商一致规则，当运用协商一致方法不能达成一致时，可采取权重投票方式。他建议，采用建立在使用若干变
