1、全球危机治理中国际非政府组织的地位与作用全球危机治理中国际非政府组织的地位与作用李丹【英文标题】The Position and Roles of INGO in Managing Global Crises【作者简介】李丹，厦门大学教授，主要从事全球化与全球治理研究，厦门大学公共事务学院，福建厦门361005【内容提要】 全球危机的多发、频发、突发、重发给人类带来了广泛危害性、持续威胁性、巨大破坏性和深重灾难性，对此国家力量无力全面应对，国际组织、区域组织也能力有限。国际非政府组织自身的特征和功能决定了它在全球危机治理中具有机制、服务、理念、专业等方面的独特优势，能够在危机前预防、危机时决策
2、、危机中救援及危机后重建等各个环节发挥独特作用，从而可以有效弥补国家、国际组织及区域集团等行为主体在危机治理中的缺陷、疏漏与不足。The rising number of frequent, emergent, and recurrent global crises have brought about wide range of harm, continuous threat, devastating destruction and grave disasters to man kind. The superiority of international non-governmental o
3、rganizations in functioning mechanism, rendering services, and offering ideas and professional performance in the face of global crises is determined by their characters and roles. They are able to play a different role at different stages of the crisis, such as the roles of issuing precaution befor
4、e the crisis, making decisions at the outbreak of the crisis, operating rescue during the crisis, and organizing reconstruction after the crisis. In this way, non-governmental organizations can compensate for the improper behaviors or restrictions of the country, the international organizations and
5、regional groups in question who are supposed to take a leading role.【日 期】2010-01-04【关键 词】全球危机治理/国际非政府组织/地位/作用management of global crisis/non-governmental organizations/position/role一、全球危机呼吁全球治理全球危机是发生在全球化时代、具有巨大破坏性、广泛危害性、影响全球且需要动用全球力量解决的危机现象。除了危机共有的突发性、危害性、紧迫性外，全球危机还呈现出以下这些特点。首先，全球危机呈现多发性、频繁性。近年来，全球
6、范围内各种危机发生频率加快，成为全球突出问题。一是天灾频繁。地震、海啸、台风、飓风、水灾日益频繁、日益严重。联合国前秘书长安南曾发表讲话指出，在过去10年中，全球死于自然灾害的人数比前10年上升了近50，自然灾害造成的财产损失及对社会经济发展的破坏也相应增加。1二是人祸不断。金融危机、恐怖袭击、海盗劫掠、毒品走私等正在给人类带来越来越大的困扰。“911”事件后，尽管全球形成了反恐联盟，全世界每年花在反恐上的钱也越来越多，但恐怖主义似乎愈演愈烈，中东、欧洲、南亚的爆炸案此起彼伏，防不胜防。在科技高度发达的今天，危机非但没有减少、减轻迹象，反而比以前增加和严重了，而且在种类上花样翻新，在频率上速度
7、加快，全球危机成了一种常态现象，成为全球治理主题。疯牛病、SARS、禽流感、H1N1流感在全球迅速蔓延使全球各行为主体联合阻击。其次，全球危机与全球化紧密相连。特定的问题发生在特定的时代，全球危机出现在全球化时代。随着全球化的扩展，其广度、速度、深度、强度、密度不断加大，由它直接导致、间接引发、相伴而生的风险和问题越来越多。全球化的蝴蝶效应把世界联成一体，美国次贷危机引发全球金融海啸，使大多数国家在劫难逃；全球化的马太效应使本来就存在的南北差距、贫富对立、科技鸿沟日益加大，恐怖主义繁殖滋生；时空压缩效应使全球旅行的耗时大大短于各种传染性疾病的潜伏期，传染源无法控制，一国的公共卫生事件迅速演变成
8、全球公共卫生危机；温室效应恶化了人类的生存环境，全球变暖使动植物面临生存危机，人本身的存在也受到严重威胁全球化带来了联系无国界，但也导致了危机无国界，我们已经进入了一个多问题、频危机、高风险的全球时代，问题、冲突、矛盾、风险、危机成了全球化的代名词，它们与全球化如影随形，全球化时代的国际危机也不再是一个简单的国家关系问题或地区性矛盾冲突，而日益上升为席卷整个世界、囊括各个领域的全球危机。再次，全球危机的普遍危害性、广泛破坏性和难以解决性。2008年爆发的金融危机又被称为金融海啸，其危害性相对于以前的金融危机明显升级，雷曼兄弟破产之快远远超过人们的想像，紧接着这场危机迅速席卷全球，从美日欧传导到
9、发展中国家，从金融领域扩散到实体经济，美国三大汽车公司告急，冰岛甚至因银行业过度扩张而使整个国家濒临“破产”，全球市场动荡加剧，股市大幅下挫，石油、黄金价格狂跌不止应对危机的各种手段救市、花钱、市场干预、峰会协商、改革体制都已实施，至今这次危机还没终结。SARS疫情自2002年11月在中国广东发现首例患者后，半年的时间内，迅速蔓延到全球29个国家，全世界有8 403人感染，775人死亡。2009年，甲型H1N1流感肆虐全球，据世界卫生组织简报，截至2009年12月27日，共有超过208个国家和地区向世界卫生组织报告了经实验室确诊的甲型H1N1流感病例，超过12 220人死亡。2传染性疾病“从不
10、携带护照旅行”，各国都苦无良方应对。全球危机的危害是全球性的，解决应对之道也必须整合全社会、全世界、全人类的力量来进行治理。印度洋海啸灾难发生后，联合国前秘书长安南曾指出，史无前例的全球性灾难，需要史无前例的全球性合作来应对。全球治理的兴起即是对全球危机的逻辑反应。恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、传染性疾病、金融危机，还有全球性的生态环境破坏问题，气候变暖问题等等，无不需要包括国家、政府间国际组织(IGO)、国际非政府组织(INGO)、区域组织(欧盟、东盟、非盟、阿盟等)、跨国公司等在内的所有社会组织和行为者的联合应对全球危机治理从本质上注定是多元主体协同共治。各国政府是国际社会中拥有资源最多
11、、权威性最高的组织，主权国家是最重要的行为主体，对国际规则、国际机制的形成起着极其重要的作用，掌握着全球治理的命脉。在应对全球金融危机中，各国尤其是大国要负主要责任，这是全球关注G20峰会的重要原因。同时，在人类命运紧密相连的全球化时代，国际组织被赋予了日益重要的作用。联合国是全球最大的、最具有权威性的政府间组织，它在拥有政治、安全和经济职能的同时，也在裁军、人权、环保、反恐、卫生健康、人道救援、毒品控制、国际司法等领域中拥有重要权限，在全球危机治理中扮演着统领角色。在印度洋海啸中，安南作为联合国的大管家，成了这次全球救援行动的总协调人，发挥了核心作用。联合国的下属或附属机构世界银行、国际货币
12、基金组织、世界卫生组织等都分别在不同领域对全球危机治理发挥重要作用，在抗击SARS期间，WHO成了国际抗击“非典”的总指挥部，有效指导了公共卫生领域全球治理的开展。区域性组织是应对全球危机的重要力量。尽管危机是全球性的，但不同的危机往往呈现出很强的地区性特征。如目前全球三分之二的艾滋病病毒携带者都生活在撒哈拉以南的非洲，亚丁湾和索马里东部沿海是发生海盗袭击事件的热点地区，毒品泛滥问题在拉美地区表现更为突出，中东地区、南亚地区是恐怖主义活动的多发地带。因此，区域性的合作具有非常重要的现实意义。印度洋海啸后，东盟马上就发起召开全球救灾协调高峰会，讨论设立整个印度洋地区和太平洋地区周边国家政府介入和
13、建设的预警系统。地区治理是全球治理的重要支柱与补充，在全球制度框架内发展跨地区合作，有助于推动全球治理的实现。3如果说国家是全球治理的主角，国际组织是全球治理的关键，区域组织是全球治理的桥梁，国际非政府组织则是全球治理的基础。全球公民通过国际非政府组织与政府合作运用公共权力是全球治理的本质所在。无论是什么层次的治理，公民参与都是其必不可少的元素，它不仅关系到治理的成效，更关系到治理本身的民主合法性问题。因此可以说，国际非政府组织是全球危机治理中的基础力量。二、国际非政府组织参与全球危机治理的优势全球治理既是全球化发展、全球问题解决的必然要求，也是国际社会力量成长、非政府行为上升的必然结果，在一
14、定程度上是全球公民社会发展壮大的产物，是国家与公民社会关系调整变化的表现因为在骨子里“全球治理拒绝有关世界政治和世界秩序的以国家为中心的传统概念。”4(P13)麦克格鲁指出：“全球治理指的是，从地方到全球的多层面中公共权威与私人机构之间一种逐渐演进的(正式与非正式)政治合作体系。”5(P94)星野昭吉认为，全球治理是一种国家与非国家行为体之间的合作，以及从地区到全球层次解决共同问题的新方式。6(P278)俞可平指出，全球治理是各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商和合作。7蔡拓认为全球治理的要义体现在：(1)从政府转向非政府；(2)从国家转向社会；(3)从领土政治
15、转向非领土政治；(4)从强制性、等级性管理转向平等性、协商性、自愿性和网络化管理。8总之，全球治理体现了一种全新的管理主体和权力关系，治理主体多元，政治权力分散是其本质所在。危机治理是全球治理的基本内容和重要组成部分。在全球危机治理中，国际非政府组织的参与更为可贵，其大规模、群众性、广泛深入的参与体现了全球危机治理必不可少的社会基础。从历史上看，战争、灾难、贫困、饥饿等公共危机是非政府组织产生发展的机缘，红十字会(Red Cross Society)、救助儿童会(Save the Children International Union)、国际乐施会(Oxfam International O
16、XFAM)、凯尔国际(CARE International)、世界宣明会(World Vision International)无不产生于危难之中。国际非政府组织在一定程度上是危机治理的产物，是基于国家、市场失灵危机的治理，是全球危机治理的关键力量。这是由其自身的特征和功能所决定的。正规性是国际非政府组织发挥重要作用的组织基础；民间性是其吸引巨大草根力量的群众基础；公益性是其赢得公信力和动员力的道义基础；自治性是其保持独立性、客观性、公正性的机制基础；志愿性是其利他主义和奉献精神的价值基础和认同基础。因此，非政府组织应对全球危机有得天独厚的内在优越性。其一，机制优势。非政府组织没有庞杂的行政体
17、系和组织机构，一般人员少、机构精、体制活，呈现扁平化、小型化、网络化的非官僚机制。政府由于庞大的政府机构运作、严格的行政程序及种种官僚主义积弊，往往对突发危机反应迟钝，调度困难，对复杂多样的社会需求无法有效满足。“政府的任务指令到了行政体系的下边界、到了它与社会的分界面处，执行的难度就开始增加了非政府组织正好可以承担政府与社会界面上的转折点，可以通过将政府组织转换成非政府组织的方式，将公共服务职能更好地深入社会，产生与行政体系相对接的社会机制。”9非政府组织的草根属性和机制优势使它们能更直接感知民众的需求，因而能在危机灾难来临之际及时有效施展增援。在1995年日本阪神大地震、2001年印度古吉
18、拉特邦地震、2004年印度洋海啸、2008年汶川地震中，非政府组织都是在第一时间开展有针对性的行动。2010年1月12日海地发生里氏7.3级强烈地震后，乐施会马上利用在当地的志愿者队伍展开全国范围的救援，设立安全饮用水及消毒系统以防止疫病蔓延。其二，服务优势。首先，非政府组织可以提供免费服务。因为志愿者的热心参与，非政府组织在应对公共危机时的运作成本低于政府组织，他们可提供免费服务；其次，非政府组织能够提供优质服务。非政府组织一般具有较强的使命感、责任心，成员和志愿者热爱其所从事的工作，这大大提高了它在应对公共危机时的服务效率和质量；再次，非政府组织的优势还在于提供全面服务。在全球公共危机中会
19、出现许多问题、矛盾，政府往往只能抓主要矛盾和问题，无法提供全面周到的服务，导致了一部分人的特殊需求得不到满足。非政府组织作为协调机构发挥政府与公民个人之间的纽带作用，全面权衡受援人的需要，提供细致多样而不是政府般整齐划一的服务，起到了拾遗补缺的作用。有人把非政府组织参与危机救助的特点概括为三个“第一”，即“第一时间”、“第一现场”和“第一需要”，认为NGO行动快速、动作准确、有序高效、机动性强，提供了参与紧急救助最为有效的模式。10其三，理念优势。虽然非营利组织具有的非政府性和非营利性限制了它像政府那样通过强制征税获取公共资源或像企业那样通过生产经营获取市场资源，但它所具有的公共意识、奉献精神
20、、责任感、利他理念赋予它动员社会资源的强大能力。非营利组织依靠其富于公益、志愿、博爱、慈善的宗旨和理念感动社会、影响社会，因而能够动员巨大的慈善捐赠和志愿服务。无国界医生组织的目标是平等地对待每一个受战火及自然灾害蹂躏的灾民脱离困境，他们坚持救援行动不分种族、政治及宗教目标，为受天灾、人祸及战火影响的受害者提供援助，这种援助不是基于某种官方安排，更不是源于利益导向，而是基于人道主义和全世界240万捐助者的委托及数千名志愿人员的热心工作。其四，专业优势。非政府组织一般有专业知识与技术设备等方面的专长，绝大多数非政府组织在成立之初就根据自己的专长设定目标，并以此为标准吸纳组织成员。绿色和平组织(G
21、reen Peace)是著名的国际性环境保护民间组织，它拥有1 200名专职人员，主要的人员来自各种领域，包括环境问题专家、媒体专业人员、政商界人士及来自英国与乌克兰两个科学实验室的科技工作者等。它还拥有4艘快艇、1架直升机、2个氦气飞艇、数百艘橡皮艇，以及一批最先进的通讯设施。正是依靠这些专业人员和装备，它才能成功阻止法国南极核试验以及日本公海捕鲸行为，在全世界赢得巨大声望。三、国际非政府组织参与危机治理的过程危机处理的过程一般经历四个阶段：危机前的预防、危机来临时的决策、危机中的救援及危机后的重建与善后。全球危机也不例外，国际非政府组织的独特作用和功能在这四个环节中都得到了很好的体现。(一
22、)倡导危机预防理念非政府组织的专业性使它对危机有着更加敏锐、前瞻的洞察力，能够更加便捷、迅速地发现危机的根源和苗头，它的使命感促使其不遗余力地唤起国际社会对危机和问题的注意、重视和行动，它的创新性使其能够站在时代前列，不断倡导新的理念，引领人们面向未来。罗马俱乐部(Roman Club)是一个久负盛名的国际思想库，由30名来自不同国家的实业家、科学家、经济学家、政治学家、社会学家等专业人士聚集在罗马而形成，因发布极限的增长报告而举世闻名。罗马俱乐部坚持用专业知识启蒙人们的环保意识，对人类高生产、高消耗、高排放的经济发展模式进行了认真反思，为可持续发展的理论和全球环境治理奠定了思想基础。忧思科学
23、家联盟(Union of Concerned Scientists，UCS)是由美国麻省理工学院的一批担心科学技术被误用或滥用的教职员工和学生共同发起成立的思想创设型NGO，其宗旨是把科学研究、公共教育及立法倡议结合起来，确保干净、健康的环境和世界安全。2008年5月，忧思科学家联盟发表关于迅速及深入减少温室气体排放的呼吁书，该呼吁书在当年国会两院议员就国家气候政策投票前被递交给了国会的每一位议员，引起国会的重视。11该联盟明确了气候变暖主要由人的行为引起的结论，对捍卫人类安全与健康、预防气候灾难提供了完整的知识支持，从而促进了美国领导人在气候问题上采取正确决策。(二)参与危机决策国际非政府组
24、织一般不谋取政治权力，除了在联合国享有咨商地位的国际非政府组织，它们大多没有直接影响全球决策的机会，从现行的国际法来讲，它们还被排斥在国际政治正式体制外，但它们热心介入全球问题的解决，常常通过各种政策工具(政策研究、提出议程、游说、倡导、动员媒体和舆论)积极推动全球公共政策的形成，利用体制外的途径实现自己的主张和意愿，影响和改变全球政治决策。全球危机的影响广泛性、时间紧迫性和后果严重性使危机决策在整个危机治理过程中显得尤为关键，国际非政府组织在危机应对中的重要性更容易被认可，它们在决策参与中的作用也更容易被接受和重视。国际非政府组织成功促成148个国家签署禁止地雷公约就是一个巨大成功的范例。国
25、际残障组织、人权观察、国际医疗组织、地雷咨询团、人权医师组织及美国越战退役军人基金会共同组成了非政府组织联盟，在全球倡导禁止地雷的运动。在他们的努力下，一些国家如法国密特朗政府、美国克林顿政府先后表态支持禁雷活动，国际组织如联合国和非洲统一组织也参与到了禁雷运动中来，终于在1997年12月促成122个国家在加拿大渥太华签署了禁止地雷公约。从禁雷活动的发起、禁雷议题的提出、禁雷公约的起草到最后禁雷公约的通过，国际非政府组织参与了决策的全过程，积极推动了全球杀伤地雷问题的政治解决。这一决策从提出到通过仅仅用了五年时间，与联合国在同类问题上久拖不决的议程相比，成功地开创了一种快速有效的决策方式。(三
26、)实施危机救助国际非政府组织在重大危机时开展救援最能体现其人道、志愿、公益的活动目标和灵活、主动、快捷的行事风格，它们可以快速发动大量民间专业人员及时筹集应急钱款物资，这种整合社会力量、凝聚天下人心的作用是其他行为体难以匹敌的。尤其在疫病流行、战乱、水灾、地震、海啸、坠机等危机援助中国际非政府组织屡屡大显身手，其危机救助的内容包括紧急筹款购买所需物资、救死扶伤、提供急需药品、派送食品与饮用水、发送御寒衣物、搭建帐篷等，其公益之心、专业素养、细致入微的人道主义关怀和献身精神体现得淋漓尽致。正是因为国际非政府组织承担了国际组织、政府和营利组织不能做、不愿做、做不好的大量工作，才赢得了全世界人们对它
27、的信任。印度洋海啸救灾调动了历史上最大规模的救援资金与重建行动，其中约1/3的援助资金由国际非政府组织及其分支机构来落实，它们处在救援行动的前沿，承担起对海啸灾民救援的直接责任。(四)推动危机重建危机重建可分为紧急处理阶段、重建恢复阶段、重新发展阶段。重建内容纷繁复杂，任重道远。国际非政府组织承担了大量工作，主要包括提供民众生活日常和急需物品，保障公众的日常生活；心理疏导与救助，帮助人们重新振作精神；给予必要的金钱物质援助，启动生产自救；解决危机后出现的新问题、新矛盾，稳定人心，维持秩序。美国“911事件”后，国际非政府组织主要采取了以下行动：一是发起了全国性的献血活动，拉近人与人之间的距离；
28、二是开展各种各样的救援活动，清除瓦砾和废墟；三是从各方面给死难者的家属以支持和鼓励；四是成立纽约遇难警察和消防队员基金会，一年内募集的慈善基金达5 000万美元。非政府组织的动员形成了美国社会强大的群众自救力量，有效弥补了政府官方救援的不足。灾后重建是一项长期复杂的工作，伊拉克战后重建至少需要10多年时间，每年至少耗资200亿美元。印度洋海啸造成的直接经济损失就达136亿美元，灾后需要进行几年甚至十几年的漫漫重建，仅印尼亚齐和尼亚斯两地的重建费用就要46亿美元。在重建中，有很多耐心细致的工作，国际机构经过大张旗鼓的救援后撤出时，在重建中这种力量的缺位更突出了非政府组织和民间力量的作用。国际非政
29、府组织的持久参与是非常关键的，这也是其充分发挥特长的舞台。四、结论：国际非政府组织在危机治理中发挥着独特作用国际非政府组织在危机治理中处于独特地位，发挥着独特的作用，可以有效弥补国家、国际组织及区域集团在危机治理中的缺陷、疏漏与不足。其一，对国家危机治理起着纠偏作用。全球化使得国家因太小而无法解决大问题，又因太大而无法解决小问题，国家的“有限理性”更使它在全球问题面前难以作为，这种狭隘的个体理性模式导致集体非理性的陷阱，使全球的潜在问题恶化，全球公共利益经常得不到应有的维护乃至被人类不负责任的行为所牺牲。这是国家治理在应对全球危机时难以克服的缺陷。在禽流感肆虐之即，为遏制疫情需要各国互通情报、
30、共享信息，一些国家出于自保而隐瞒或谎报常常使疫情恶化而难以控制。泰国的禽类产业是东南亚规模最大的，当禽流感病例出现时，其政府的第一反应是否认。当它最终承认时疫情已经大规模扩散了。印尼于2008年6月以国家形象为由宣布不再发布由禽流感引起的死亡病例。其卫生部长说道：“宣布这种消息对我们有什么好处？”12全球气候谈判进程一波三折也源于某些国家固守自己的利益不愿为全球气候变暖承担相应责任。国际非政府组织的关注点则超脱了单纯的国家利益，以追求普遍公益为宗旨目标。许多国际非政府组织冠以“无国界”字样，如无国界医生、无国界记者、无国界工程师等；有些非政府组织的跨国性则直接反映在其名字上，如地球之友(Fri
31、ends of the Earth)、世界自然基金会(World Wildlife Fund)、全球抗击艾滋病、结核病与疟疾基金(The Global Fund to Fight HIV/AIDS，TB and Malaria)、国际透明组织(Transparency International)等；他们的宗旨也大都明确宣示了全球公益的目的，如红十字会将其宗旨定为“保护人的生命和健康，发扬人道主义精神，促进和平进步事业”，凯尔国际的宗旨是“为世界最穷地方的个人和家庭服务”；绿色和平组织的使命是“保护地球、环境及其各种生物的安全及持续性发展，并以行动作出积极的改变”这种跨越国界的关切与行动正是应
32、对具有广泛破坏性的全球危机所必备的素质。其二，对国际危机、区域危机治理起着补充、督促作用。政府间组织与非政府组织建立合作伙伴关系是全球治理的关键，两类组织各自拥有不同的资源、组织和社会优势，参与危机事件应急管理的目标、方式、内容以及具体效果等都存在各自不同的特点，有很强的互补性。国际非政府组织具有的民众基础、专业资源、灵活策略、公益优势，及独具创意的解决办法、独辟蹊径的应对方式，其及时、有效、到位的应对措施，已经成为处理全球公共危机的良丹妙方。在印度洋海啸中，有着丰富紧急人道主义救助经验、信誉良好的国际非政府组织及其分支机构第一时间赶到灾区，及时动员志愿者，筹集善款，调配物资，协助联合国开展救援行动、调配分发赈灾物资、修复基础设施、防治疫病蔓延，对最大限度地提高救灾效率、最有针对性地满足灾民需要、确保救灾钱款物资公平有序发放起到了至关重要的作用。联合国前秘书长安南多次倡导联合国要与非政府组织携手跨入新世纪。欧盟作为当今世界上最卓有成效的区域治理典范，是世界上第一个在成员国之间就环境问题协
