1、公共政策分析期末复习公共政策分析1.什么是公共政策？公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案。2.公共政策的特点 与公共秩序有关:政策把一系列行动划入到一个共同的框架之中； 涉及到公共利益与公共问题:在不同利益取向中寻求解决方案 依赖权威:权威为政策提供了合法性； 意味着专业知识:政策的制定需要专家。3.公共政策的研究视角有哪几种？a.制度 ( 政治学视角 认为政策是政治输出的结构 新制度主义：制度对行为的影响) b.利益 (经济学视角 从稀缺性的角度看待人类行为，解决资源配置问题 公共选择理论：集体决策与公共偏好 ) c.价值 (哲学或
2、伦理学视角 相比经济收益而言，政策背后的价值与伦理问题更为重要) 4.公共政策研究的取向有哪几种？a.政策描述与解释 研究目的：描述和解释政策形成、制定、演变 以政策为因变量，考察政策过程。这类研究中，政治学家的作用更为突出。他们致力于分析政策的由来，相应的聚焦于议程设置、方案选择过程中各方的博弈，以及制度性因素的影响。 研究人员多集中于大学、研究机构等学术机构 b.政策评估与预测 研究目的：发现政策问题，减少政策失误，提高政策效率 以政策为自变量，分析或测度政策结果。在相关的研究中，经济学家扮演了重要的角色。他们将经济学中的理论与概念引入政策研究中，帮助决策者更好的设计和选择政策。 应用性研
3、究，多集中于专业研究机构、社会调查机构、政府研究部门 政策评估与预测 （1）价值分析 考虑的问题：因为什么？为了谁？应优先考虑什么？ 以思想、观念、价值作为分析的主要标准 价值分析有助于讨论政策背后的观念层面 （2）方案论证 政策制定过程中，对可选政策方案具体内容的分析 多学科应用 政策方案可行性 政策方案比较 （3）绩效评估 政策实施中，对政策效果的分析 成本-收益分析：通过将政策的货币成本和总的货币收益量进行比较，提出政策建议。（4）预测分析 预测政策的未来效果 5.什么是政策网络？ 政策网络是指在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行为者围绕共同的、实际上是不断协商的信念和利益而结成的正
4、式的和非正式的联系。这些行为者相互依赖，而政策就是从它们的互动中产生出来的。6.政策网络的特征是什么？ 由多元主体组成 (如公共部门、私人部门以及第三部门等众多行动者。) 互相依赖的行动者 (这种依赖性来源于三个方面，一是资源依赖，二是利益诉求，三是政策合法化的需求。) 复杂的关系联结 (多元主体之间的关系表现出结构关系或人际关系特征。)7.请以政策网络理论分析中国公共政策实例。8.什么是政策问题？什么是政策议程？ 政策问题：基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。 政策议程：指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定得行动，
5、并把这些社会问题列入政策范围。9.西方公共政策议程设定的理论模型有哪几种？1、外在创始型 政策诉求由政府系统以外的公民个人或社会团体提出，经阐释（对政策诉求进行解释和说明）和扩散（通过一定方式把政策诉求传递给相关群体），首先进入公众议程，然后通过对政府施加压力的手段，使之进入政府议程。 2、政治动员型 具有权威作用的政治领导人主动提出其政策意向，并使其进入政府议程。 一般情况下，政治领导人的政策意向往往能够成为政府的最终决策。建立相应的政策议程，主要是为了寻求社会公众的理解和支持，以便更好地贯彻和实施这项政策。 政治动员型以政府议程为基点，以公众议程为对象，其目标在于政策方案的顺利执行。 3、
6、内在创始型 政府系统内部的人员或部门为解决纯粹的内部事务而提出政策问题，且向问题扩散的对象仅限于“体制内”的相关团体和个人。 在该模型下，仅限于政府内部的组织或接近于决策者的团体才能提出政策问题；该模型企图排除普通公众参与的可能性，此类问题的确认远离公众议程，普通公众便没有参与的机会和希望；问题最多会扩散到一些认同性团体，以争取更多力量的支持，向决策者施加足够的压力，促使决策者将此类问题列入正式议程。10.中国公共政策议程设定的模式有哪几种？a.关门模式 这是最传统的议程设置模式。在这种模式里，只有政策议程，没有公共议程；议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没有必要争取
7、大众的支持。 在传统社会里，当一般老百姓没有什么政治参与意识时，这是议程设置的主要模式。在当代中国，这种议程设置模式也没有完全消失。 b.动员模式 与关门模式一样，动员模式里的议程也是由决策者提出的；与关门模式不同的是，在动员模式里，定下一项议程后，决策者千方百计设法引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持，是一个先有政策议程、后有公共议程的过程。 改革开放以后，中国议程设置方面采取动员模式的频率大大降低了，但并没有完全放弃。 c.内参模式 在内参模式里，议程不是由决策者提出的，而是由接近权力核心的政府智囊们提出的。 形形色色的智囊们通过各种正规和不正规的管道向决策者提出建议，希望自己的
8、建议能被列入决策的正式议程。 他们往往不会努力争取民众的支持，因为他们更看重决策者的赏识；他们有时甚至不希望所讨论的问题变成公共议程，因为他们担心自己的议案可能会招致民众的反对，最终导致决策者的否决。在这个模式里没有民众与决策者的互动，只有智囊们与决策者的互动。 d.借力模式 在内参模式中，政府智囊们只关心自己的建议是否会得到决策者的青睐。借力模式的不同之处在于，政府智囊们决定将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压力，扫除决策者接受自己建议的障碍。 e.上书模式 这里的“上书”是给各级决策者写信，提出政策建议，不包括为个人或小群体利益申述之类的行为。 上书模式与内参模式十分相似，都是有人向决策
9、者提出建言，不同之处在于建言人的身份。在内参模式里，建言人是政府的智囊或智囊机构；在上书模式里，建言人不是专职的政府智囊。不过，建言人也未必是一介平民，他们往往是具有知识优势、社会地位的人。只有这种人才拥有某种“话语权”，才了解上书的管道，提出的建议才可能被重视。 f.外压模式 与上述模式一样，在外压模式里，议程变化的动力来自政府架构之外。它与上书模式不同之处不在于“外”，而在于“压”。在上书模式里，议程的提出者希望通过给决策者摆事实、讲道理来影响议程设置；在外压模式里，议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程
10、、接受新议程。 总结 在今日中国，六种公共政策议程设置模式依然同时并存。 在议程设置过程中，随着专家、传媒、利益相关群体和民间大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现。议程设置已经变得日益“科学化”和“民主化”了。11.政策方案规划的基本程序包括哪些？ 确定政策目标 设计政策方案 论证评估方案 抉择政策方案 12.什么是政策目标？ 政策目标就是有关公共组织特别是政府为了解决有关政策问题而采取的行动索要达到的目的、指标和效果 公共政策基本目标的价值取向包括：公平、效率、自由、安全 13.谈谈你对中
11、国政策规划的认识。 中国政策规划的步骤 领导人与领导小组：明确总体思路 建立起草小组 调研：撰写前就进行实地调研 初步方案：写作初稿 征求意见：党内外征求意见 修改 审议 正式发布 中国政策规划的特点 利益平衡多于意识形态争端;回应性提升;专业性增强;行政吸纳;治理导向式的政策规划 14.什么是政策合法化？ 经过政策规划以后，就拿出政策方案（草案），这个政策方案一般须经过一定的形式才能转变为正式的政策而具有合法性，才能得到社会的认同和遵循。这种使政策方案成为正式决策的过程即政策合法化过程。 15.什么是决策过程？广义“决策过程”：将决策过程理解为整个政策过程，包括了政策执行、政策评估等环节 狭
12、义“决策过程”：把决策过程理解为从政策议程建立到政策输出的形成过程，包括政策议程设定、政策方案规划和政策合法化 16.什么是政策试验？ 政策试验，指的是凡属影响持久、深入、广泛的大型公共政策，在可能的情况下，要选择若干局部范围（如单位、部门、地区）先试先行，然后在总结经验的基础上，再形成整体性政策或者再全面铺开实施政策这样一套做法。 17.中国政策试验的类型有哪几种？a.试验性法规（为政策试行而制定的暂行法规） 为验证某项政策的正确性、可行性，并取得这一政策的具体实施方案，而在一定时期内为试行某项政策而制定的暂时性法规和规章。 具体表现为：标题中包含“暂行”、“试行”、“试验区”或“试点”字样
13、的法规。这些“准法律”在经过一段时间的充分试验后，国家立法机构对其修改和完善，最终才形成正式的法律条文。 b.“试点”（特定政策领域内的示范和试点项目） “试点”是中国政府在正式出台新政策或新法规前，筹备、测试和调整新政策和新法规时所采用的一种特殊工作方法，这种工作方法也被称为“由点到面”。 与颁布试行法规相比，“试点”工作方法运用更为广泛。“试点”工作是指就某一政治或经济领域，在有限的试点单位内尝试新政策或新制度。 c.“试验区”（被赋予充分自主权的地方行政区） 试验区则是一个地域型的行政规划单位，它由中央政府批准，被赋予广泛的政策自主权，比如为推进经济管理现代化或促进外商投资而制定或尝试新
14、政策。 具体表现为各种样式的特区、新区、开发开放区、专门性试验区以及综合性试验区等。 18.以试验为基础的政策制定循环过程分为哪几个阶段？ 1、地方试验 最常见的是由政府内部提出试验倡议 大多数政策试验最先是由基层干部为解决本辖区内的棘手问题而发起的，同时也是受到仕途升迁和物质利益的驱动。基层干部会向上一级相关领导寻求私下对试验的支持。 2、上级支持与肯定试点 基层试点的结果和做法在得到上级的肯定并被树为典型后，最高决策层中试点的拥护者和他们的部下就会启动议程，来扩大对新政策的支持力度。 如果地方试点收效良好，同时政策创新能带来的好处的信息在决策层内部顺利传递，如果其他的高层决策者也支持新政策
15、，指导大规模“试点”的全国性方针就会成文。 3、塑造典型与试点推广 被筛选出来的正式“试点”经中央政府批准后试行新政策。 决策者对“试点”成功的做法进行筛选鉴别，并拿到内部或公开进行讨论。 如果有好几个主要的决策者都支持某个“试点”的“典型经验”，并同意以“由点到面”，新一轮以“典型经验”为基础的“试点”就会在更大范围内推广开来。 4、制定政策与新的试点 中央决策者就下令起草正式的政府规章和法律，并对起草小组给予详细的指示。之后国家各部委对草案进行审阅和协商。 通过新政策或新法规并不意味着政策制定过程就结束了，因为接下来对于新政策的阐释和执行又会立刻引发下一轮的试验。 吸纳-扩散 进行“政策试
16、验”的目的不在于试验本身，关键是要将从实验中得来的成果应用到更大乃至全国性的范围中。 “政策试验”的过程在某种程度上就是试验对象不断推进政策创新，以及成功的政策创新不断在全国进行推广的历程。 政策试验与政策形成 政策试验与政策执行 中央与地方的弹性关系19.结合实例，分析评价中国政策试验的功能。1、降低不确定性 政策试验是一个处理不确定性（即无法准确预测改革在一个快速变化的经济背景下产生的具体效果）和分歧（即政策制定者对于政策制定有限顺利的矛盾心态、暧昧态度，甚至感到迷惘）的可靠方法。 2、促进政策学习 改革时期的试验没有简单停留在探寻独特模式和政策解决方案上。试验带动了一场广泛的政策学习 。
17、 政策试验让决策者知晓政策的不足与缺失，在此过程中得以不断地修正既有的政策。 政策试验通过推动不起眼的分散的制度和政策变化来为重大的政策突破做准备。这个过程促使决策者不断学习，转变意识形态，削弱顽固既得利益，同时也是政府行为创新和经济实践的试行期。 3、中央对试验的调控性 政策试验依托于层级的干部管理制度 地方分散试验的自主性受到中央的调控 中央指导下的政策试验越来越多 20.什么是政策执行？ 公共政策执行，就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。 21.西方公共政策执行研究有哪几种模式？第1代：自上而下模式 这一研究受到古
18、典行政理论的影响。 古典行政理论模式的特点有：（1）官僚层级体系（2）政治与行政分离（3）效率至上 自上而下模式 受古典行政理论模式的影响，第一代政策执行研究偏重政策执行实务与个案研究。强调政策制定和政策执行的分立性，认为二者有明确的分工和任务，并且假定，政策是由上层规划或制定的，然后，他们被转化为各种具体化的指示，由下层的行政官员执行。政策过程被看作是一种指挥链条，政策制定者决定政策目标，政策执行者实现目标，两者形成上令下行的指挥命令关系。其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。 其代表人物是美国政策执行研究的开山鼻祖威尔达夫斯基和普雷斯
19、曼。 第2代：自下而上模式 对自上而下模式的批评 其代表人物是爱尔莫尔、约恩和波特。 他们强调政策制定者与执行者之间的互动，认为政策制定者的核心任务不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分自主的空间，给予基层官僚或地方执行机关更多的自由裁量权，使其能够采取适当的措施，建立起一个适应政策执行环境的政策执行过程。 以约恩和波特为代表，彻底抛弃了传统官僚科层组织的执行观，从多元行动者的互动角度来研究政策的执行过程，学术界称之为“执行结构研究”。 许多私人组织和社会团体都掌握着大量的社会资源，它们既有意愿、又有能力和政府组织一起从事公共物品和公共服务的提供没有一个单一的政府组织或官员能够掌握政策执行所
20、需要的全部资源。政策执行需要相关的众多组织和行动者的共同协作，由此组成了所谓的“执行结构”。 第3代：互动模式 试图建立能够结合自上而下与自下而上模式的整合性概念结构。 他们认为，成功的政策执行一方面在于“前向策略”的运用，期望由政策制定者科学规划政策方案、理性选择政策工具、合理分配政策资源；另一方面必须采用“后向探索”策略，广泛掌握目标团体的诱因结构。整合的政策执行模式能够同时运用这两种策略。 主要代表人物有马尔科姆戈金、保罗萨巴蒂尔等。 第三代政策执行的整合研究强调执行机构间的网络关系与政策执行力的表现，亦即政策执行机构间的连接与互动关系体现政策执行力的高低。 从政策执行机构间的网络结构来
21、看，垂直体系有层级政府间（中央政府、省市政府、县乡政府）府际关系的运作；水平关系则有政府部门、社会组织（服务提供者、政策目标团体以及其他利害关系人）间合作伙伴关系的形成。 22.中国公共政策执行的一般过程是什么？ 1、政策试点 选择试点单位进行政策试点，总结试点经验，以产生“以点带面”的效果。 2、政策部署与宣传 通过动员会等形式进行政策讲解、下达政策指标和具体任务。 通过新闻媒体、板报墙报或标语口号等向政策受众宣传政策核心内容。 （1）“部署”与“宣传”，一般都首先采用“会议”形式。一般来说，要宣传和实行的政策愈重要，会议的规模就越大，出席和主持会议的领导人的规格就越高。会议的内容、方式是多
22、种多样的。 （2）“部署”与“宣传”是一个由内到外，由上到下，逐层次“公开”的过程。这个过程的基本套路是，由高级干部到一般干部，先党内后党外，最后通过新闻媒介和其他手段广泛宣传、动员。 3、政策全面铺开 政策执行全面铺开，按阶段完成政策任务。 包括：任务分解与下达；任务实施与推进。 4、政策检查 以领导视察、监督或派工作组等形式，检查政策执行情况。 包括：视察、检查；工作组、督察组等形式。 5、政策总结 完成政策执行任务后，逐级形成政策落实总结报告并上报有关部门。 年度总结：半年、年度 阶段性总结 工作汇报 工作考核 23.中国公共政策执行的特点是什么？ 高位推动 行政逐级发包 ( 行政发包制
23、 行政逐级发包 ) 政策变通 ( 真实性政策变通 失真性政策变通 ) 24.什么是行政逐级发包？行政逐级发包有什么特征？ 为确保中央政策目标的实现，在政策执行过程中，通常采用的是先由中央政府对政策目标进行分解，然后发包给各省级政府，省级政府再向下逐级发包，一直到直接面向政策客体的基层政府。这一具有中国特色的政策执行模式被称为“行政逐级发包”。特征：（1）层级越高，指标越具有权威性，越具有否决权； （2）每一级承包方只对直接上级负责； （3）最后落实到最基层的承包方。 25.什么是政策变通？如何评价政策执行中的变通现象？ 政策变通是指在政策实施过程中，政策实施者未经原政策制定者同意与准许，自行变
24、更原政策内容并加以推行的一种政策行为。 政策变通不是对原政策不折不扣的执行，而是对原政策原则与目标部分地或形式上的遵从。变通后的政策的原则与目标可能与原政策一致，也可能不一致乃至背道而驰。真实性政策变通 中央政策宏观、综合，防止一刀切，有利于地方结合实际状况执行政策 ，但其核心是遵守中央政策的主要目标 失真性政策变通 上有政策、下有对策 ，以地方利益为核心，不按照中央政策的主要目标执行26.什么是政策评估？ 通过相关的评估程序，考察公共政策过程的各个阶段、各个环节，对政策产出和政策影响进行检测和评价，以判断政策结果实现政策目标的程度的活动。 27.一般来说，公共政策评估的类别有哪些？（1）正式
25、评估与非正式评估 正式评估是指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行评估。 非正式评估是指对评估者、评估形式、评估内容不作严格规定，对评估的最后结论也不作严格要求，人们根据自己掌握的情况对公共政策做出评估。 （2）内部评估与外部评估 内部评估是由政策机构内部的评估者所完成的评估。它可分为由操作人员自己实施的评估和由专职评估人员实施的评估。 外部评估是由政策机构外的评估者所完成的评估。它可以分为受委托进行的评估和不受委托进行的评估两种类型。 （3）事前评估、执行评估与事后评估 事前评估，是在公共政策实施之前进行的一种带有预测性质的评价。 执行评估，是对执行过程
26、中的公共政策实施情况的评估。 事后评估，是公共政策执行后对公共政策效果的评估，又称为效果评估，这是对一项政策的最终评估。 28.中国公共政策评估的类别有哪些？ （1）政策主管部门评估： 政策主管部门以调查组、专项研究、专门会议等形式，对政策执行情况和政策效果作出总体评估，形成政策评估报告并上报主管领导或主管部门。 政府系统政策评估组织 从中央到地方各级政府内部均设有相关的政策评估组织 最高层次设有中共中央政策研究室、国务院发展研究中心、国务院国际问题研究中心，各级地方党委和政府设有政策研究室。 （2）人大、政协评估： 人大、政协组织人大代表、政协委员进行政策调查或检查，形成调研报告等，反馈给政
27、策主管部门。 （3）民众评估：社会民众通过各种正式或非正式方式对政策进行评估。 民众评估主要通过三种途径：其一，通过诸如“领导接待日”、“市长电话”、“来信来访”等信访渠道表达自己对有关政策的观点、见解；其二，通过报刊、广播、电视等舆论性民意表达机构实行政策评估；其三，通过街头巷尾的高谈阔论进行政策评估。 （4）独立机构评估： 在政府与社会之外第三方独立的专门从事政策研究的机构，进行科学研究式的评估。29.在21世纪，中央农业政策有何调整与变化？ 30.改革开放以后，国有企业改革政策有何变化？ 31.试对农业政策、工业政策领域中任一具体政策作出分析评论。第11讲 中国公共政策分析：经济政策 I
28、一、农业政策 1、家庭联产承包责任制 1979年安徽凤阳县梨园乡小岗村18户家庭的社员自发决定实行包干到户 1983年，中央1号文件称家庭联产承包责任制是“我国农民的伟大创造”，是马克思主义农业合作化理论在中国实践中的新发展。 原来的“工分制”变成了“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”。 1980年代的改革，使单个的家庭掌握生产自主权。2、农业产业化与市场化 1985年开始，农村改革的重点是鼓励农民面向市场，确立农户独立的市场主体地位；逐步取消农产品统购统销制度，推进农产品流通体制改革；调整农村产业结构，发展乡镇企业和建设小城镇等。 1985年1月出台的关于进一步活跃农村经济的十项政策，
29、国家开始放开部分农产品收购。 1984年，中央建设重点转向城市 农村发展减缓：农村收入增长从1979-84年的17.6%下降到5.5%。 “三农”问题 价格剪刀差 农产品供应短缺：“米袋子”工程、“菜篮子”工程 农民负担 乡镇企业衰落 3、税费改革 为进一步减轻农民负担，规范农村收费行为，中央明确提出了对现行农村税费制度进行改革，并从2001年开始，逐步在部分省市进行试点、推广。 其主要内容可以概括为：“三取消、两调整、一改革”。 “三取消”，是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。 “两调整”，是指调整现行
30、农业税政策和调整农业特产税政策。 “一改革”，是指改革现行村提留征收使用办法。 税费改革 2004年3月5日, 国务院总理温家宝在十届人大二次会议上作政府工作报告时宣布：“从今年起，中国逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。” 4、新农村建设 2002年，十六大报告提出“统筹城乡经济社会发展”的重大战略指导思想 2003年，十六届三中全会上提出“统筹城乡发展”。 2004年，十六届四中全会明确“工业反哺农业”的主调。 新农村建设 2005年，十六届五中全会将“社会主义新农村”作为战略性政策在“十一五规划”中系统出台。 中央文件规定，21世纪“社会主义新农村建设”的目标是“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。 2006年，中央发布中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见，对新农村建设的实施内容进一步细化。二、工业政策 改革前 中国的工业企业绝大多数属于国有，并主要集中于城市。工业中的资源配置主要依靠行政手段 1、国有企业改革 在前15年中，改革的重点是扩大激励和市场力量在资源流量配置中的重要性； 从90年代中期开始，改革的重点扩展到了资源存量的重构。 （1）放权让利 1984年，领导者将改革的注意力转向城市的工业部门。 增强企业活力是经济体制改革的中心环节 围绕这个中心环节，主要应该解决好两个方面的关系问题，即确立国家和
