1、地方政府项目资本金来源如何拓宽地方政府项目资本金来源2009-07-15为应对金融危机冲击，实现保增长扩内需，国家于去年11月宣布了今明两年4万亿刺激计划，各地方政府也纷纷提出当前及今后一段时期的项目建设和巨额投资计划，一时间达18万亿之巨。然而，地方投资热情与地方投资的增速并不成正比。就在中央投资猛烈增长之时，地方政府到2008年底的投资增速反倒较7月份累计下降了1.8个百分点，2009年2月更跌至2004年1月以来的历史最低水平； 3月份虽有所上升，但仍低于总体投资增速0.1个百分点。地方投资有心无力的一个重要原因，正是项目资本金不足。按照我国现行制度，除外商投资和公益性项目外，所有项目无
2、论国有、非国有，资本金不到位，便不能获得贷款，不能开工建设。项目资本金成为整个项目启动的关键一环。目前，我国地方政府进行的基础设施和公益项目建设，其项目资本金主要来源于地方财政注入及土地资产变现等，而在危机之下，地方财政收入下滑速度超预期、土地出让金收入大幅萎缩、1998年扩张性政策投资形成的负债目前正进入偿债高峰等因素，都使得地方可支配的财力大幅下滑，项目资本金投入能力严重不足，造成大量项目无法上马开工。为顺利筹集资金，满足项目资本金投入的要求，确保各项建设顺利进行，从中央到地方，都在不断进行新的尝试和探索。国家拓宽地方项目资本金来源的政策突破和动向已经采取的政策地方债放行。2月17日，全国
3、人大听取了国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告，我国地方债正式开闸。具体做法是：由财政部以记账式国债方式代理发行，实行年度发行额管理，2009年总规模控制在2000亿以内。地方政府承担还本付息责任。还本付息和支付发行费由财政部代办；地方政府未按时上交的，财政部与地方财政办理年度结算时如数扣缴。与1998年中央发行国债然后转贷地方最大的不同在于，这一次发行的不再是国债而是地方债，中央政府的角色由“转贷”变为“代理”，地方政府则成为“债务人”。然而，尽管此次开闸意义重大，但实际上这并不是完全意义上的地方债券。虽然中央代发地方债可以作为一项临时性措施发挥作用，但却无法形成解决当前地方政府财
4、政困境的长效机制调低轨道交通等11类项目资本金比例。为调动社会和企业投资积极性，调整和优化投资结构，国务院4月29日决定对现行固定资产投资项目资本金比例进行调整。具体的调整方向为：降低城市轨道交通、煤炭、机场、港口、沿海及内河航运、铁路、公路、商品住房、邮政、信息产业、钾肥等11类项目的资本金比例，同时适当提高电石、铁合金、烧碱、焦炭、电解铝等“两高一资”项目资本金比例。这项政策的出台，意在缓解4万亿计划的资本缺口，加快经济复苏，虽然目前下调幅度尚未确定，但对放大地方和社会投资、缓解地方财政压力无疑具有重要的积极意义。对于地方政府来说，下调项目资本金比例，意味着项目开工门槛的降低，以及既定资金
5、量下投资能力的放大和增强。正在酝酿的政策国家考虑允许基础设施公司发行资产支持证券。据媒体报道，国家正在考虑允许经营基础设施项目的公司出售资产支持证券作为额外融资渠道。资产支持证券、也称资产证券化(Asset Securitization)，是以某种资产组合为基础发行的债券。一般而言,指发起人将缺乏流动性、但又可以产生稳定可预见现金收入的资产（如公路桥梁收费权、租约、抵押贷款等）或资产组合, 通过一定的结构安排，对资产中风险与收益要素进行分离与重组，进而转化成由未来现金流为担保的可自由流通的证券在金融市场进行销售。与传统融资模式相比,资产证券化具有融资成本低、融资效率高、投资人风险小等优点。通过
6、发行基础设施项目资产支持证券, 可将不具备流动性的基础设施存量资产转变为信用等级较高、收益较稳定的可流通证券，从而得到可用的资金并将其投入到新的基础设施项目中。由于资产支持证券利率通常低于银行贷款，因此若政策能获批实施，将成为一个更便利的融资渠道。发展改革委提出特定项目资本金贷款。由发展改革委牵头的政府特定项目资本金贷款的落地，有望成为地方政府解决项目资本金不足的重要渠道之一。资本金贷款又称股本贷款或股本权益性贷款，即商业贷款可以直接作为项目启动的资本金来源。项目资本金贷款在业内早有先例。国家开发银行商业化转型前推行的政策性业务之一“软贷款”，就可以被看作银行涉足项目资本金贷款的例证。这种政策
7、性贷款方式具有期限长、利率低和可用作项目资本金的特点。发改委推行的项目资本金贷款与国开行的“软贷款”并不相同。据悉可能将在4万亿元范围内，形成一个项目目录，供银行参考。按照设想，该贷款将实行招标制，具体来说，哪些银行对政府项目的资本金贷款感兴趣，就可以去投标。贷款期限要求在10年以上，利率在基准利率的基础上下浮20%-30%。地方政府为了吸引银行投标，可以采取贴息的条件来吸引。与单纯的股本金贷款相比，特定项目贷款设定了诸多限制。其中包括:贷款不能超过资本金总额的40%，只能用于政府特定投资项目，且只能在积极财政政策实施期间发放，即2009年、2010年。然而，在政策初步设想传出之后，鉴于对相关
8、风险的考虑，目前尚没有进一步的进展。但在实际操作中，不少银行、尤其是一些中小股份制银行进行了变通处理，信贷资金实际上已变相进入了“股本领域”。方式之一是，将项目贷款转为流动资金贷款。这样不仅逃避了各种对项目贷款的“证件审批齐全、资本金到位”等严格的信贷审批流程，而且通过滚动贷款，“短贷长用”，变相满足了融资要求。方式之二是，在项目资本金不足的情况下，通过一些银行的“流动资金贷款”满足最低资本金要求，然后向另外一些大型银行申请项目资金贷款。方式之三是，由于目前可用作资本金出资的财产既包括货币，也包括股本等权益性资产和土地等实物资产，所以地方政府有可能通过做高土地估价等固定资产价值等，达到银行的资
9、本金要求，类似“虚假注资”。方式之四是，通过融资平台和其他地方企业借款完成资本金的比例要求，在项目资金到位后，再以对外投资方式完成“资本金抽逃”。各地拓宽项目资本金来源的尝试与创新京沪粤谋建大融资平台，中期票据缓解资本金困局2008年岁末之际，部分银行间市场主承销商(以大型国有商业银行为主)及北京、上海、广东三地政府金融办人士赶赴北京，与中国银行间市场交易商协会共商债务融资工具发行工作。京沪粤做大政府投融资平台，借助银行间债券市场，发行中期票据，进而以此作为基础设施建设项目资本金的设想逐步浮出。中期票据（Medium-term Notes）是中国人民银行于2008年推出的创新性债务融资工具，期
10、限通常在5-10年之间，是除企业债、公司债以外重要的中期融资工具。和其他中长期债务融资工具相比，中期票据具有发行成本较低、市场化程度高和发行机制灵活等特点。2008年12月22日，上海市城市建设投资开发总公司发行2008年度第一期中期票据，规模30亿元。2009年3月9日，京沪粤三地的大型政府投融资平台密集发行总额达250亿的中期票据。面对地方政府巨大的资金缺口，中期票据正成为破解地方政府资本金困局的渠道之一。这三地政府投融资平台发行的中期票据将一定程度上缓解建设项目的资金压力，而由政府提供一定程度的财政还款的保障方式也正在形成。云南宜良亿元信托样本宜良县是昆明市的郊区农业县，2008年9月,
11、宜良县政府与银河财富资产管理中心就合作发行人民币理财产品募集资金的事项达成一致。在信托、银行和中介机构的参与下,宜良县获得1亿元融资，用于宜良第一中学建设。这一计划中,银河财富邀请了一家信托公司作为受托人,将云南本地一家银行发行理财产品募集的资金设立单一资金信托计划,向宜良县金汇国有资产经营有限责任公司（宜良县负责国有资产经营的企业,其法人代表、董事长为宜良县财政局长）发放贷款,由金汇公司运用贷款资金进行项目建设。宜良县及金汇公司以未来土地出让收益以及再融资能力对还款提供保证。同时,宜良县财政局向金汇公司出具承诺,对金汇公司的还款提供财政补贴,财政补贴来源为财政偿债准备金。通过信托方式筹集资金
12、有很大的灵活性，具有审批环节少、操作简便、资金到位快等优点。云南宜良并非唯一与信托合作融资的地方政府，在昆明、安徽铜陵市、辽宁省鞍山市和江西省都有过类似的融资行为。武汉启动准市政债随着中央转拨资金的落地，湖北省根据“保增长、扩内需”的经济拉动战略，提出了自己的配套投资计划。其中，武汉提出1000亿的市政债发行计划。早在此前武汉获批城市圈综改区总体方案中，就提出了“九大创新”，“促进两型社会建设的财税金融体制机制创新”是其中重要一域，综改区在融资领域的先试权获得国家认可，其中包括水专项债和环保债在内的政府债券融资成为综改区市政经济的一项重要内容。目前，武汉城投已启动企业债相关工作。重庆地方融资平
13、台的规范与升级重庆市在构建地方融资平台方面，进行了有益的尝试和探索。基于城市基础设施、公共工程建设不能全靠财政直接投入的认识，重庆着意培育和壮大投融资主体，相继组建了重庆市城市建设投资公司、开发投资有限公司、地产集团、水务控股(集团)有限公司、高速公路发展有限公司、交通旅游集团、水利投资集团、能源投资集团等八个建设性投资集团。为充实八个投融资平台的资本金，重庆采取了国债、规费、土地收益权、存量资产、税收返还等五个方面的资本金注入。为防止可能出现的债务风险、信贷风险和经营风险，重庆市通过“三不原则”和“三大平衡”等保障措施，有效规范了八大集团的良性运行。“三不原则”：一是财政决不为投资集团作担保
14、，使政企之间保持严格界限，防止财政债务危机;二是投资集团之间不能互相担保，避免出现连环灾难;三是财政拨付给各投资集团专项资金的使用范围受财政掌控，必须专款专用，不准交叉使用、互相挪用。“三大平衡”：一是八大集团的资产负债率要控制在50%左右，实现净资产与负债的平衡;二是八大集团必须保证现金需求和供给的基本平衡，实现现金流的良性周转;三是各投资集团在接受政府部门下达的投资建设任务时，要坚持经济规律和市场原则，必须有特定的盈利模式以保证投入与产出平衡。重庆模式受到广泛关注。世界银行曾专题调研并给予肯定，将其运作模式归纳为：政府把城市资产无偿划拨给投资公司，使公司的资产规模达到一定的贷款条件，公司根
15、据政府建设的要求筹措资金后再将资金转借给项目法人。依靠这种模式，八大集团顺利担当了重庆全市75%的基础设施建设，同时自身也不断强大，其资产总额已从成立之初的200多亿，扩张到2900亿。重庆市总结其运作经验，认为该模式的关键技巧是：通过“储地-融资-建设”循环，保证城市基础设施建设投资；通过“储地-整治-出让”循环，保证投资公司自身投融资能力。然而，这种以土地为纽带的运作方式，在地产市场疲软、土地变现难之下，也遭遇了困境。为实现可持续发展，重庆市正努力在规范化运作基础上，推动八大集团运行机制的深层次调整和提升。其中一个重要战略，就是鼓励投资集团“走出去”，在更大范围内寻找发展机遇，同时创造条件
16、积极推动上市，努力通过证券化筹集建设资金。对北京市拓宽基础设施项目资本金来源的几点建议进一步壮大规范地方融资平台地方融资平台的规范程度和融资能力，对地方政府资金筹集具有决定性的影响。在地方融资平台建设中，我市应充分借鉴重庆等地的经验，从资金来源、运作模式、风险控制等方面着手，逐步建立投融资平台良性运行的机制，不断壮大融资平台规模，逐步提高规范化运营水平。基本思路是：积极运用国债资金的注资作用，结合实际情况建立一套投融资管理运作的操作标准和相应的制度流程，用客观指标规范融资行为；增强管理运作的透明度和风险防范、控制水平，从而构建具有一定规范性和功能较强大、适应投融资制度改革和长期发展需要的地方融
17、资平台。可试行地方国资管理公司发行准市政券目前，地方债虽有了突破性的进展，但却无法从根本上解决地方政府资金困境，通过地方国资管理公司发行准市政券仍将是重要的资金筹集方式。准市政债是在我国现有法律框架下,以一种变通的方式，通过发行债券来筹集城市基础设施建设资金。“准”字说明了它处于市政债券和企业债之间的中间地带。在很多省市，准市政债都是地方政府筹集建设资金的重要方式。它本质上属于市政债，但同一般意义上的市政债又有显著区别：发行主体上，前者不是直接由地方政府或其授权机构发行，而是通过设立隶属于政府的企业即地方融资平台来发行；担保机制上，市政债直接以政府信用作担保，而准市政债则由政府提供隐性担保，不
18、能直接出面担保；发债收入的管理上，准市政债无须纳入中央政府财政控制体制。同时，准市政债又区别于真正意义上的企业债，其发债方主要承担地方政府的相关职能，并享受相应的优惠政策，很少基于“利润最大化”原则进行自主经营、自负盈亏。处理好四对矛盾，奠定地方政府发债的现实基础当前，我国地方债虽还在探索试验中，但随着各项制度的逐步完善，地方债实现真正意义上的放行已纳入地方政府融资的视野。我市应从以下几方面着手，在运行机制、机构设置等各方面逐步理顺，为未来地方债发行奠定良好的基础。具体来说，一是选准合适的发债对象，化解发债的扩张性目的与对私人、企业部门的投资消费的挤出效应之间的矛盾。二是在引入人大等方面的监督
19、之下，构建科学的评价体系和透明的信息披露机制，化解对发债主体的偿债能力精确评估的需要，与现行评价体系落后、政府财务信息不透明之间的矛盾。三是合理平衡，化解地方债券资金筹集的商业性与投向的公共性之间的矛盾。四是引入纪检部门监督、独立第三方评估机构参与，化解地方领导人任期的短期性与还债的长期性之间的矛盾。（作者单位：北京市经济信息中心）城市基础设施建设项目资本金融资问题 2008-05-08 13:51 一般情况下，国家会对建设项目有资本金要求的规定。譬如房地产是开发项目（不含经济适用房项目）、交通运输项目资本金的比例为35%及以上。这时候问题就来了。为什么市场有那么多的经济适用房，而实际上是商品
20、房以商品房对外销售？有的人一谈商品房就摇头，说什么3%的利润率没人愿意干，那市场上为什么那么多以经济适用房的名义行商品房开发之实的现象？主要是政策的运用。资本金是其中的一种，其他呢？放到房地产开发的环节去考虑，会有较多发现。“无利不往”，否则兜圈子干什么？为什么有的事别人能做，我们想都不敢去想？政府资源的问题。从投资主体来看，建设项目资本金来源有国家资本金、法人资本金、个人资本金和外商资本金。项目公司形式的融资，常见的有股东直接投资、政府投资。股票融资有可能成为新的渠道。譬如：铁道部实行投融资多元化，就很可能采用公开市场发行股票的形式。股票融资还有一种特定的形式就是私募。简单地说就是不公开发行
21、或针对企业内部发行股票。如果说这种形式是违法的，你在采取的方式上合法，只要不出项目不出现危机，没有人会去管。还有一种准股本金形式。在有的理论上对优先股作为准股本金的唯一形式，这种认识是片面的。实际上，在具体操作过程中，准股本金不仅仅是优先股。甚至有的理论，就将优先股作为股份形式，并且对优先股做了进一步分类。那么，什么是优先股？优先股股利有一个固定的数额和比例，往往高于银行贷款利率，不参加公司红利分配，没有表决权、经营管理权。公司法允许同股不同利，同股不同表决权，实际上就是允许各类资本金形式的探索。优先股还有具体的分类，这里就不再多说，只要理解了公司法，琢磨一下，不用去看理论，你都能得到一些务实
22、性的做法。以固定分红利的优先股主要用在什么地方？一是资金紧张，银行融资困难，项目预期效益好的项目；二是合作方不愿承担更大风险，仅愿以债权人的名义借款；三是员工福利。既有法人的内部融资形成的资金，一般都作为企业的自有资金。注意这就是一个政策空间。这笔资金形成可能有三个渠道：一是投入项目建设资金；二是生产经营活动中可能产生的盈余资金；三是资产变现的资金以及资产经营权变现的资金。认真地理解了这三个渠道，尤其是后两个渠道，就应在阶段性地开劈后两个渠道上做足文章，有很多文章可做。包括：物资采购、存货、应收帐款、资产的变现，等等。注意如果是有经营权，经营权也是可以拿来融资的。在项目资本金融资的过程中，思维
23、不应局限于某一个方面。除了融资租赁方式，还有其他形式。 要注意项目资本金与债务结构比例。一般情况下，项目资本金所占比例越高，企业的财务风险和债权人风险就越小。如果是以项目公司形式向银行融资的可能性就越大。实际情况呢，项目投资者希望投入较小的资本金，获得更多的债务资金，尽可能降低股东的追索。怎么理解这个矛盾呢？债务资金的利息是在所得税前列支的，可以合理起到减税的效果。这就不难理解项目资本金与债务资金结构比例的问题。值得注意的是，什么事都不是绝对的。资本金是越大好，还是越小好的问题，要放在项目风险与效益中去衡量。这是有财务分析方法的，不是拍脑袋拍出来的。通常是用财务杠杆利益分析表、财务杠杆系数进行
24、计算分析后，来安排资本金与债务资金的结构。当然，不同种类的建设项目，这种结构安排也是不同的。 要注意项目资本金内部结构比例。按照公司法的规定，公司治理理论，资本金投入多少，并不必然带来是否有项目控制权。这一方面要引起注意，尤其是公司章程的安排上，要高度重视。另一方面，要灵活运用。即使在不控股的情况下，以合同或者是其他形式，控制一些大的决策权是能够做到的。既然是一种制衡关系，就会存在内部人控制问题。内部人控制对任何企业都是一种弊端，但也是一种可以运用的手段。这不是天方夜谭，只是做过的人没有对我们当经验谈而已。在与外商合作的过程中，要注意对外商投资建设项目的规定。外商投资产业目录明确，中方必须控股
25、铁路干线、城市地铁及轻轨等项目。有的企业搞房地产开发与外商合作，自己不求控股。原由有多方面，其中的主要的是综合效益与风险承担能力问题。 要注意项目债务资金的比例结构。首先，债务资金的来源一定要审查渠道。不是有资金的人就能够用。譬如：“洗钱”不是什么好事情，这种资金千万用不得。又譬如：他现在将钱投给你，明天公司出事了，要追回去。审查实力的基础上，要有承诺、担保、宽限期的约定。尤其是宽现期是一种保险系数。债务资金最大的麻烦还有利率的变动，引起融资成本的变化。是银行的钱，你能做工作，他能给你优惠，这是利率市场化政策允许的，但不要以为这个优惠就保险了。人事调整变动很残酷，合同一定要定好。这种事无论是土
26、地市场，还是资金市场，都普遍存在。融资成本变化，要调整集团的还贷、债券策略，要倒利息，将成本风险降到最低。还可以在将税收成本与利息成本结合起来，这要计算，要分析，看综合效益是不是最大化。关于外资的利用，有一个想法，但没有求证过。就是“国外的资金”通过人民币购汇进来。注意这个“国外的资金”是银行，有可能是真的外资，也可能是贴上标签的外资，其中倒进倒出是“利大”的。当然，也是有风险的。在筹资过程中，在利率水平呈上升趋势的情况下，尽量设法采用固定利率、固定分红；在利率水平下降趋势的情况下，尽量采用浮动利率、浮动分红政策。西部地区高速公路资本筹集、使用管理及对可持续发展的影响中国交通会计学会日期：20
27、05-12-29 【字号 大 中 小】【我要打印】【我要纠错】【发表评论】课题组织单位：中国交通会计学会课题承担单位：重庆市交通会计学会课题组成员：禹培文 孙传平 朱巧云 刘贵忠 王 剑 左孝华 许留旺 黄常勋郑小平 吴 涛 张达斌 陈 静 郭万莉总 撰：禹培文 执 笔：孙传平 朱巧云摘 要 西部地区与东部地区相比，无论是公路密度，还是高速公路通车里程都远远落后，严重制约了经济发展，因此要实现西部大开发，首先需要解决西部地区落后的交通基础设施，包括高速公路的发展。西部地区高速公路发展能否抓住机遇，乘势而上，关键在于能否正确解决和处理好主要矛盾即高速公路资金问题，本研究课题立足于分析当前西部地区
28、高速公路资本筹集和使用管理现状，就其存在的问题进行深入探讨，探索西部地区高速公路资本筹集、使用管理的有效模式，并向政府提供支撑西部地区高速公路可持续发展宏观经济环境的政策性建议，以利实现西部地区高速公路的可持续发展。关键词 西部地区 高速公路 资本 可持续发展一、高速公路资本筹集、使用管理与可持续发展的关系 (一)高速公路项目资本筹集使用管理的基本概念和认识 高速公路资本筹集主要指项目建设资金的筹集及营运资金尤其是还贷资金的筹措。它实际上是投资意愿与资金需求的现实结合。 高速公路的资本使用管理指所筹集的资本在项目建设过程中的运用、营运过程中的资金回收及资本的耗费与补偿、贷款本息偿还等。 高速公
29、路资本筹集、使用管理良性循环指高速公路从资本筹集开始，经过建设、经营、收费还贷等资本循环过程，资本得以保值和增值，高速公路形成可贷款、可还款、可创利、可扩张的逐步递进的状态。 与资本筹集、使用管理良性循环相对立的是资本筹集、使用管理的非良性循环。往往表现为企业长期出现亏损、权益资本迅速消减、资产状况和财务状况恶化、融资能力消失、出现生存危机等，这时高速公路即已脱离可持续发展轨道。（二）高速公路的资本筹集、使用管理与可持续发展的关系1、可持续发展要求高速公路资本筹集、使用管理必须达到良性循环 交通建设是国家经济建设的组成部分，国民经济要实现可持续发展也要求交通建设的发展必须是可持续的，而高速公路
30、又是交通基础设施的重要组成部分，高速公路实现了可持续发展，就为国民经济可持续发展目标的实现提供了条件。高速公路与国民经济的这种局部与整体的依存关系，既反映为高速公路发展必须服从和服务于国民经济可持续发展，又反映为高速公路发展与国民经济发展是相互制约、相互促进和互为条件的，高速公路是经济发展的产物，反之高速公路的发展又会推动国民经济的迅速发展。 2、只有高速公路资本筹集、使用管理良性循环才能实现高速公路可持续发展 高速公路资本筹集、使用管理只有达到良性循环，项目资本耗费才能得以补偿，投资者资本的保值增值才有所保障，才有可能吸引更多的社会资本来投入，使高速公路实现可持续发展。如果高速公路资本营运循
31、环周转不能够达到良性状态，项目资本不但不能补偿本身的耗费进而无法实现投资者资本回馈，而且也不可能积聚社会资本投入高速公路，高速公路建设就难以为继，由此也就无法实现高速公路的可持续发展。二、西部地区高速公路发展及其资本筹集使用管理现状与问题(一）高速公路在西部大开发中的地位作用 1、公路交通是西部地区的主要运输方式，搞好高速公路建设是加快西部重要交通基础设施发展的关键。就西部地区而言，公路交通具有主导地位，但西部公路建设落后问题已被国务院领导归纳为“三低”，其中最主要的是公路等级低。因此，西部大开发面临的加快交通基础设施建设的重任，主要集中在提高公路等级方面，故而加快西部高速公路建设也就迫在眉睫。 2、西部地区拥有丰富的资源，发展高速公路可以加快资源开发。西部地区有着丰富的资源，但长期以来，由于交通闭塞落后，资源优势无法形成经济优势，西部地区的经济发展落后的局面长期不能得到改变。高速公路的快捷、安全、经济、舒适和方便，可以彻底改善西部地区交通基础设施建设的落后面貌，为加快资源开发创造有利条件，使潜在的资源优势迅速转化为经济优势，促进西部地区的资源尽快得到合理的开发利用，从而使西部地区的发展步伐有所加快。3、发展高速公路可以克服西部地区海距遥远的地缘弱势，促进西部地区市场发育，形成地区经济之间的优势互补，带动整个国民经济平衡、稳定、健康发展。西部地区由于地处内
