1、新制度经济学视角下中国农村土地资源的共享机制研究新制度经济学视角下中国农村土地资源的共享机制研究 摘要：文章将以新制度经济学的分析框架为基础，贯穿经济制度演变的发展脉络，纵向比较分析具有代表性的农业用地制度，尤其是新中国成立以来的农村土地政策，通过对制度政策的经济学分析来探讨农村土地资源在区域内共享和流转的可行性及其有效性的制度安排。 关键词：农村土地资源；共享机制；制度变迁；契约规则 中图分类号：F321 ； ； ； ；文献标识码：A ； ； ； ；文章编号：1009-2374（2014）18-0001-06 1
2、概述 土地作为大自然赋予人类最根本的物质生产资料，从自然属性来看，所有权应归属于全体人类，但是随着人类社会的发展，出于维护自身利益的需要，割据及占领属地的现象日趋普遍。从最初的部落领地到诸侯割据再到国家的产生，都是通过一系列的法令条文或风俗习惯等意识形态方式将土地的所有权“制度化”。但是制度的确立并不完美，路径依赖的惯性决定了现实的土地制度总有不适应经济发展的阻力，“强力占领”与“人民意志”之间的矛盾循环往复处于激化与缓和之间，关于制度变迁的改革也随着朝代的更替不断进行，关于土地的所有权归属、流转方式、分成租佃比例等问题一直是历朝历代制度改革的重点。通过对历史上农地制度的变迁，文章期望探索现阶
3、段实现农地资源共享制度的演化路径。 在制度经济学的理论研究框架中，科斯率先使用制度经济学的理论框架研究社会问题，首先提出产权的经济学解释；德姆塞茨进一步认为，产权的清楚界定，约束了利益相关者的权利范围；以“所有”为法律保障的交易行为的有效进行，需要契约规则的约束。然而威廉姆森、张五常等人发现由于人的有限理性和市场信息的不对称，交易费用成为以“制度”引导“行为”的 关键。 就国内情况，围绕农地展开的研究主要集中在确权、流转方式和制度分析这些方面：周其仁提议，实现农地资源共享需要以确权为基础，而确权需要国家法律政策的保障；姚洋实证了地权稳定对农户长期投资的正面影响，进一步证实确权的重要性；从流转方
4、式来看，刘莉君认为股份合作和土地信托流转模式绩效较高，即市场化程度相对较高的流转模式产生的综合绩效更好。赵敏认为只有良性流转，才能实现农村集体组织向市场化经济主体的转变；综合各个阶段的政策特征，吴郁玲认为土地流转制度的形成是诱致性制度变迁；朱光华、李海伟认为现实经济中制度变迁的供求双方错位，间接增加了变迁的交易成本，要想实现经济效率的提高，在制度变迁过程中必须更多地了解土地流转双方的诉求，打破利益集团对变迁主导权的垄断。在改革思路上，蔡继明提出先存量，后增量，逐步改革国有土地所有制，实现中央和地方分级所有。董超华借用政治系统分析理论认为，当前我国政治权力对于农民土地所有权束缚过多，应强化市场的
5、资源配置作用。 综上，关于农地的研究从产权归属、流转方式、流转效率等方面展开得很丰富，但从整体上把握去研究农地资源是否可以像其他公共资源一样共享的却很少；围绕制度变迁理论提出目前农地制度“短板”的很多，但是从制度制定者与服从者直接的协调关系上研究的不多。因此，文章将围绕以下问题展开讨论：农地资源共享制度的本质是什么？在农地资源共享制度变迁过程中皇权或政府作用边界如何？农地资源共享制度采用合约规则还是市场规则来实现资源的共享更有效？ 2农村土地资源共享的制度经济学解释 2.1农地和农地制度的含义 根据土地管理法，农地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。 农
6、地制度指包括农地所有制度、农地使用制度、农地流转制度和农地国家管理制度在内的经济关系和法律关系的总和。从所有制度来看，目前我国农村土地归村民集体所有；从使用制度来看，农地的使用权归属于承包责任制下的农户；从流转制度来看，农地的流转有契约保障和相关法律条文的约束。 2.2农村土地资源共享的解释 简单来说，资源共享是一种利益交换行为，即通过资源的产权让渡实现交换行为主体的利益最大化。从广义角度，资源共享更可以理解成资源所有者扩大资源正外部性的覆盖范围，在不影响既得利益的条件下实现资源优化配置以及内在价值的利益最大化，而不考究资源的产权归属。从这一角度来看，现阶段的农村土地资源共享主要可以从以下四个
7、方面来解释：一是农村闲置耕地的流转，实行集约化经营，即实现农村土地在农民手中的共享（为了与区域化的资源共享相区分，这里的农村土地流转并不局限于村落的地理约束，可以是其他地区的农民来承租）；二是农地的商业化、市场化运营，实现农地使用目的的转换，即实现农村土地在农业生产和工商业生产之间的共享；三是农地的区域化共享，即目前大力发展的新型农村专业合作社模式，推行社内成员的土地集约化、规模化合作经营，实现农村土地区域化的资源共享；四是延伸开来的农地附属资源的共享，譬如水利设施、基础农业工具（播种、收割）、土地肥料等等。当然，如果从古代农地制度说起，农地资源共享的范围应该更大，除上述之外，还应包括家户的协
8、作生产、地主雇用佃农的有偿劳动、农户将荒地开垦为自耕地等等。 2.3制度变迁及契约规则 （1）制度变迁理论。诺思认为，“制度的非均衡会造成制度变迁的可能，新制度能否实现取决于不同社会主体的博弈。”从新经济史学出发的观点认为，制度变迁是指制度的替代、转换和交易过程，有效的制度变迁构成了经济长期增长的源泉。就导致制度变迁的成因来看，既有政治性、军事性、社会性乃至观念性的外生变量，也有制度内部行为主体利益矛盾爆发的内部变迁。根据权力主体在制度变迁中所起的作用不同，可以分为自上而下式的强制性变迁和自下而上式的诱致性变迁。 （2）路径依赖理论。路径依赖是与数学和物理学有关的概念，与混沌理论有关。基于制度
9、变迁的路径依赖理论认为，人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。诺思认为制度变迁中的路径依赖是基于各个国家的文化和政治积累不同。萨格登、青木昌彦认为，制度变迁中的路径依赖反映了经济参与者的有限理性和对环境的不确定性。打破路径依赖的“锁定”属性，是改变制度效率的有效手段。 （3）契约理论。以威廉姆森为代表交易成本经济学认为，契约可以成为分析交易的最基本的方法，一切经济关系问题都可以转化为契约问题并用契约方法来解释，任何交易总是或明或暗地在一定的契约关系中进行的。而“契约”作为交易达成的制度保障，既受约束于交易对象的属性，又为交易的实施提供了保障措施。 按照威廉姆森的契约类型和规制结构，有效的规制
10、制定应该根据资源的交易频率和投资特征两方面因素来决定，见表1： 表1契约计划表 资产投资特征 非专用型 混合型 专用型 交易频率 偶然 市场规制（古典合约） 三边规制（新古典合约） 重复 双边规制 一体化规制 （关系 合约） 从制度变迁的惯性来看，研究前期的制度安排，对于下一阶段的制度选择具有重要作用，不仅涉及到农村土地制度的改革问题，还涉及到城市规划征地、房地产市场发展等许多方面，对于中国经济发展具有很强的指导意义。 3中国农村土地资源共享的制度沿革及其比较分析 自有史料记载以来，农业生产一直是中国经济发展的支柱，关于土地制度的改革也是各朝各代经济政策的重中之重，从秦朝统一六国，建立第一个真
11、正意义上的“国家”以来，关于农业用地的所有权开始束缚在国家所有的框架下，国家的领地边界决定了农业用地的最大限度，关于农业用地的使用权交易，随着朝代的更替也差别迥异，伴随着大地主、大官僚阶级的逐步壮大，土地的私有性质逐渐显现，农民迫切要求土地的愿望强力推进了封建土地制度的瓦解，“均田”、“国有”的思想深入人心。新中国建立以来，针对农民的诉求，进行了短暂的土地私有制过渡，但最终还是回归到国家所有制。 3.1第一阶段：中国古代农地制度 从部落联盟共同耕作的原始社会末期开始，古代中国的农地制度经历了长达五千多年的“兼并”与“反兼并”的变革历史。以下将简述两种典型的农地制度来说明中国古代农地资源共享的机
12、制：一种是以农地原始公有为代表的井田制，另一种是以农地私有为代表的租佃制。 井田制是夏商周时期主要土地制度形式，孟子?滕文公中对井田制描述如下：“方里而井，井九百亩。其中为公田，八家皆百亩，同养公田。公事毕，然后敢治私事，所以别野人也。”在井田制下，农地产权归于王室贵族占有，农民只有使用权，两权分离下的农地资源共享的本质是“均地安民”，即向所有百姓平均分配土地，并以此通过农奴劳动和贡赋换取领主提供“公共物品”的契约来约束领主和农奴的权利义务。当然，资源共享的空间范围是以领主所能提供“公共物品”的覆盖范围为限。 公田是王权强力规定下的农奴无偿劳动，而私田是一定年限内的收益共享，除了强制劳动外，农
13、奴还不得转让私田，即仅占有农地的使用权。在某种程度上。不发达的市场交易使得这一非制度形式的习俗得以维持，而契约规则相对稳定下的产权特征又使得井田制在这一时期的经济组织形式中占据主导地位并提高了当时土地规模经营的效率。 但是，随着人口的增长以及市场交易的频繁，人多地少的矛盾逐渐显现。对农奴来说劳动力报酬递减的压力迫使其要求领主改变契约规则，同时领主也希望调整领地边界、扩大收入规模。双方博弈的结果使得农奴对领主的人身依附关系转变为佃农对地主的租佃关系，无偿的劳动服务转变为产品租金或货币租金支付，农地原始公有制逐渐向私有制演变。 租佃制始于秦汉，发展于唐宋，盛行于明清，并伴随着农地所有权与使用权的分
14、离以契约化的形式逐步发展。在租佃制下，地主是农地的产权主体却不是劳动主体，佃农请求地主让渡农田的使用权并按照契约规定定期向地主交租。这一阶段农地资源共享的本质是两权分离下的市场化流转，即流转是在契约规定下自发进行。按照历史发展的顺序，契约规则先后出现分成租约、定额租约、工资制租约和永佃制租约，市场化程度逐渐加强。由于封建社会基本上不存在完全竞争的土地劳动力市场（劳动力在多数是过剩的），所以契约的达成仅在部分程度上接受市场调节，双方权利地位的悬殊使得契约几乎完全由所有者设定，佃农的劳动几乎完全由所有者强制。尽管不同租约下佃农接受规则的交易成本有所不同，但相较于农地公有制而言，使用权与所有权的分离
15、极大地提高了农民的剩余索取权，充分挖掘了闲置农地的利用价值，在更大程度上实现了农地资源的共享范围的扩大。另外，根据社会资料记载和对影响地权结构选择的因素分析发现，租佃制往往比自耕农更有效率，同时证实了契约共享下资源利用的有效性。 当然，从所有制角度，我国古代农地制度其实先后经历了农地原始公有制、国有制、农地地国有制与私有制并行的历史阶段，所有权与使用权逐渐分离，农地流转的市场化程度逐渐提高；从农地资源共享制度的演变，农地流转交易方式有逐渐向市场化过渡的趋势；从经济绩效角度，契约规定下的公有制向私有制演变，确实有提高经济效率和增加经济总量的作用，并且契约规定下的农地使用权越稳定，对于农业生产的激
16、励作用越大。 3.2第二阶段：近代农地制度 鸦片战争之后，中国封建社会逐步沦为半殖民地半封建社会，中国的农地制度随着政治制度的变化而产生较大变化。内外压迫下的农民起义此起彼伏，以洪秀全为代表的太平天国运动提出“耕者有其田”的土地制度，试图彻底废除地主阶级的土地所有制。这一阶段农地资源共享的本质是“天下大同”，根据天朝田亩制度规定，全体农民按年龄段划分统一享有农地资源共享的权利，并以国家法律形式充分赋予农民对于农地的所有、使用、占有、收益和分配权。农户个体经营独立且自主，农地交易流转由“天国”法律保障实施，制定的契约规则也是在国家法律保障下的市场化运营。 但是，农地绝对公有制的大同思想破坏了原有
17、的农地制度格局，狭隘的小农主义思想束缚了公有制发挥效力，落后的生产力与超前制度的矛盾激化了“均田”主义的破产。 基于农民对于耕地的迫切需求，之后的土地改革都将“耕者有其田”作为吸引农民支持的手段。辛亥革命后，孙中山提出“土地国有，平均地权”的思想，同样将农地的产权归属于农民，实现了农地资源在全国范围内的全民所有，并通过中华民国临时约法的形式保障了农民土地所有权的有效性，同时按照国民政府土地法的规定，农民所有的农地可以根据市场价格流转。但是法律保护并没有阻止官僚资本主义土地兼并的进程，反而被资本主义的土地制度抢占地位，货币地租的出现标志着我国部分土地租赁关系已经演化成为土地所有者和产业资本家共同
18、剥削工人和农民的经济关系。农地的所有者与使用者之间围绕农地租赁关系便产生了不可调解的冲突。 从时代背景出发，近代的农地制度的作用主要在于稳定动荡的政治局面，并没有根据当时的经济发展水平充分调研匹配；从经济学角度，“耕者有其田”本是实现土地与劳动相结合，从而降低交易成本的一种有效形式，是促进社会经济发展的工具。但是，资本主义萌芽的扰动破坏了农地共享制度本身的有效性；另外，从制度变迁角度，跨越时代特征的农地制度并不一定能促进经济发展，循序渐进的改革才能因地制宜，有根有据。 3.3第三阶段：现代农地制度 新中国成立以后，我国农地制度经历了三个阶段发展和改革。第一个阶段是建国初期的19491953年土
19、地改革，完成了从中国社会历时几千年的封建土地所有制向农民土地所有制的转变。但事实上，根据中华人民共和国土地改革法，所谓的“农民土地所有制”，并不是一种土地私有权制度，而是在农民所有制下所实行的土地使用权制度，农地产权还在国家。这一阶段农地资源共享的本质是“劳动互助”，即解放出来的贫农虽然拥有土地，但并不具备农业生产经营的工具和资金，只能依赖于互助合。贫农互助关系的维系完全建立在双方的关系合约之上，政府的作用只是保护和鼓励农民个体经营的积极性。虽然富农经济依然存在，据统计数据显示，19491952年的农业总产值年均增长达到13.8%，粮食总产年均增长14.9%，其他农产品年均增长速度成倍增长。
20、第二个阶段是从1958年开始的人民公社化运动，人民公社制度下，“农民土地所有制”变革为“土地集体所有制”，建立了一种土地国家所有制，农地集体经营只是这种国家所有制的实现形式。这一阶段农地资源共享的本质是“政社合一、一大二公”，无论是农地还是农业生产工具、水利设施、肥料等等都由公社统一安排，社员合作的基础是高度的关系合约，契约关系的维持则完全靠自觉。 图119571978年农业基本情况图 数据来源：农业部政策法规司、国家统计局农村司：中国农村40年，中原农民出版社1989年版，第 132页。 虽然“公有制”是农地资源共享的最高阶段，但值得反思的是这一制度并不适应当时的生产力发展水平，据资料显示，
21、从19571978年20年间，农民人均收入从87.57元仅增加到151.79元，年均增长仅3元，而且几乎全部来自集体分配收入；以1957年为基期，农作物总产值年均增长幅度仅为4.15%。 从制度经济学的角度分析，农地集体所有制的弊端在于契约不完全和高昂的交易成本。一方面表现在委托-代理机制的失效，即产权的弱化（产权残缺）所引致的剩余合约和剩余享有缺乏激励，人民公社将生产监管的任务下放给生产队，却没有授予生产队对于农业生产资料的所有、占有、支配和使用权，架空了生产队激发农民生产积极性的作用，同时还要花费巨额成本监督社员出工劳动；另一方面表现在生产队内部的“搭便车”问题。对于全民所有的农地资源，生
22、产队内成员集体劳作，劳动成果却要平均分配，理性人都有不劳而获的思想，降低了集体组织的工作效率。林毅夫从博弈论的角度解释，组织形式的这种转变使一个合作社的性质从一个重复博弈变为一次性博弈。生产之所以会滑坡，是由于一个合作社的成功最终取决于一个自我实施的协议，在这一协议下每个成员都允诺对他自己进行管束，然而在一次性博弈中，一个自我强制实行的协议是无法维持的。 尽管第二阶段土地改革的初衷很好，但此次制度变迁的过程并不符合当时的经济发展水平，没有契约或者市场条件的约束，使得共享土地资源这一制度本身的有效性难以发挥作用，反映到宏观经济上必然是总量的下滑和增长速度的下降。 第三个阶段从1978年改革开放开
23、始，从1979年到1984年，家庭联产承包责任制初步推行，土地制度变“农地集体经营”为“家庭独立经营”，是建国后第一次实现农地所有权与使用权的分离，尽管农地的所有权仍归属于国家但国家政策上的农地转包合法化为土地经营权的流转奠定了坚实的基础。这一阶段的农村土地制度特征可以归结为“两权分离”；农地资源共享的本质是提高农民生产积极性，提高农业生产率；围绕农地流转建立起来的契约关系由村集体和承包户双边规制。从经济绩效上，1984年与1978年相比，农业总产值以不变价计算增加了42.23%。对要素贡献的分解表明（见表2），投入增加对农业总产值增长的贡献为45.79%，效率提高的贡献为48.64%，技术进
24、步因素占5.57%。在诸多促进农业增长的因素中，制度变革对增长的贡献作用最为显著，达到46.89%。 表2制度变革对农业增长的贡献 生产函数法 1978 1984年 供给反应函数法 1978 1984年 投入 45.79 市场相对价格 -0.76 土地 -1.75 收购相对价格 15.98 劳动 4.52 资本 10.82 时间趋势 29.84 化肥 32.2 生产率 48.64 家庭承包制 46.89 家庭承包制 42.2 复种指数 -1.94 非粮食作物比例 3.69 残差 5.57 残差 12.74 总计 100 总计 100 数据来源：林毅夫：制度、技术与中国农业发展，2008。 19
25、85年之后，关于农地制度的演变主要是围绕以“家庭承包经营”为基础的经营权扩大以及流转方式的多样化为中心，表现在契约关系上就是资源共享的行政性指令的日趋完善和权益分享的清晰化。另一方面，依靠法律规定的农地制度必有疏漏，具体来说，从产权角度，改革开放以来的“两权分离”制度及土地管理制度，终究没有明确划分农地集体所有制（这种特定的产权模式）下土地收益的分配结构，法律条文的缺位，为国家权利的介入提供了可能；从交易成本角度，以土地承包经营权为主要内容的农地制度的建立，并没有从根本上提高农民的产权地位，农地资源共享基于行政而非市场的契约关系，缺乏稳定性和安全性，无形中增加了农民的投资成本；在共享方式上，农
26、户间直接式流转模式的低效和政府参与的间接式流转模式可能产生的腐败都导致农村土地流转的交易成本很高，催促着共享方式能向规模化、专业化的市场性交易转变。 综上，自建国以来，我国农地制度的演变主要是在国家所有权控制下的使用权主体调整，尽管三次主要的农地制度变革的社会、经济背景不同，表现出不同的制度特征，但变革的规律基本是相同的，即都是沿着“以土地利用为中心”的土地制度的方向循序发展。 4结语 从农地制度变迁沿革来看，关于农地制度的改革无一不是围绕着产权的归属展开，所有权和使用权的两权分离并不能完全解释经济绩效的变动。但只要有确定的契约规则或者市场规则来约束双方的权利义务关系或者保证有第三方来实施监督
27、，都可以保证在当时经济发展水平下实现资源的有效流转。具体来说主要包括以下 四点： （1）农地资源共享要以确权为前提，即明晰农地产权。主要出于以下三点考虑：一是按照制度变迁的历史沿革，农地产权明晰以及交易的市场化是目前经济条件下实现利益最大化的选择；二是从产权的稳定性来考虑，长期稳定的产权有利于提高农民对于土地的中长期投资，降低农地资源共享的交易成本；三是从农地产权对劳动力流动和城市化进程来看，产权明晰一方面可以提高劳动力流动的效率，另一方面可以扩大区域内农地资源共享的范围（主要指农地两极分化）。 （2）交易合约规则制定外部化。按照威廉姆森的契约计划表，合约关系的达成需要依据资源的属性来判断，结
28、合我国农地资源共享的特殊性，从共享程度和交易频率两个维度来考虑，契约规制可以用表3表示。 对于自耕地等共享程度较大的农地可以按照市场规则签订交易契约，而农村集体建设用地等专用性较高的农地应根据其交易频率具体对待，交易频繁时应采取中介参与的间接式流转模式，即三边规制，降低交易成本；交易偶然情况下可以采取双方协商式的关系契约。 （3）共享方式市场化。从农地资源共享的解释来看，共享的方式主要有闲置耕地流转、农转非（城市建设）、合作社经营和农地附属资源共享。在产权明晰和契约规制完善的条件下，共享的方式应该从行政性指令向经济性指令过渡，由市场价格决定共享双方的利益博弈，在市场的自发选择下决定最有效的共享
29、方式。 （4）农地制度改革渐进化。农地资源共享作为制度性安排具有实施的可行性，但是必须建立在一系列完善的产权关系基础之上。同“渐进式”改革道路类似，农地制度的变更也需要循序渐进的推行。从制度的供给需求以及变迁成本来看，以家庭承包为中心的经营体制，适合以家庭为经营单位的小农经济，从农地制度改革的路径依赖表现来看，现有模式的主导化以及利益集团的保守化将制约农地产权制度完全从市场经济的角度进行设计和安排。至于如何建立和完善以土地承包经营权为中心的农地制度改革，是下一步能否实现农地资源共享顺利进行的关键。纵观经济改革大局，试点建设，逐步放开，从特性中求共性才能将农地资源共享的内在价值发挥到最大。 &#
30、8195； ；注：根据土地管理法，农村集体建设用地主要包括农民宅基地、乡镇企业用地、公共设施和公益事业用地以及经依法办理了合法的农地转用手续的农用地四个组成部分。 参考文献 1 ；Ronald H Coase.The Problem of Social CoastJ. ；Law and Economics，1960. 2 ；Harold Demsetz.Toward a Theory of Property ；RightsJ.American Economic Review，1967. 3 ；Williamson.The Vertic
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