1、煤矿安全监察行政执法现存问题与原因探析煤矿安全监察行政执法现存问题与原因探析摘要近年来，煤矿安全监察行政执法日益受到人们重视，但执法状况仍不容乐观。煤矿安全监察行政执法在执法管理体制、执法思路、执法方法、执法手段、执法监察事后处理、监察人员素质等方面存在诸多问题，原因是煤矿安全监察法制体系不健全，安全监察运行机制的不完善，安全行政执法机制不科学。关键词煤矿监察行政执法监察体制执法机制煤矿安全监察行政执法是指国家煤矿安全监察行政机关依法定职权和法定程序，实施煤矿安全监察法律、法规和规章，并对行政相对人权利、义务产生直接或间接影响的法律行为的总称。根据煤矿安全监察条例规定，煤矿安全监察执法应坚持“
2、预防为主，及时发现和消除事故隐患，有效纠正影响煤矿安全的违法行为”的方针，采取实时监察、重点监察、一般监察等多种工作方式。近年来，煤矿安全监察行政执法日益受到人们重视，但执法状况仍不容乐观。1煤矿安全监察行政执法现存问题1.1执法管理体制上存在问题(1)目标职责模糊，缺乏评价标准。保障煤矿安全、规范煤矿安全监察工作，保护煤矿职工人身安全和身体健康是国家煤矿安全监察局的目标任务，但对于省以下的分支机构，只明确“保一方煤矿安全”，在实际操作中缺乏与最终目标相配套的、明确的中介目标，而工作职责法律更无明确规定，致使各级监察机构之间出现职责空档，职责不清，工作被动，导致执法部门在实际执法中无所适从，压
3、缩职责范围，难以抓住主要矛盾，工作无的放矢，事倍功半，影响执法成效。(2)缺少对煤矿安全监察部门有效监督的外在监督机制和内在监管体系。在外部，除了党的监督和上级监督之外，没有其他机构对煤矿安全监察机构工作的合规性和绩效进行直接监督和制约。在内部，隐性激励机制作用过于强大，而显性激励机制不健全，对执法人员发扬其道德性的要求过高，而对其自利性则估计不足。各级执法机关执法也缺乏考核标准、量化标准和责任机制。如执法部门不履行煤矿安全生产监管或监察职能时，如何处理?执法部门对于违反煤矿安全生产法律法规的行为处罚畸轻畸重时，如何处置?地方政府阻挠煤矿安全监察机构行使职权，又该怎样处置?均无行之有效的机制约
4、束。1.2在执法思路和执法方法上存在的问题(1)执法思路滞后，仍习惯于用计划经济下的行政管理的手段来执行煤矿监察工作，创新性不强，甚至仍存在“以罚代管”的观念。(2)缺乏创新理念，工作往往限于上级部署，被动接受，缺乏主动性，有时安全监察仅是例行公事或应付上级，或是推卸责任的一种方式。(3)依法执政观念不强，执法不严，重“人治”，轻“法治”，特别是在执法程序上，没有系统的监察程序，主观性大。(4)监察工作不到位，对风险和危机的认识滞后。2007年12月6日凌晨零时左右，山西临汾市洪洞县原新窑煤矿发生瓦斯爆炸事故，105人遇难。事后调查，该矿在事故前违法超层越界开采，严重超能力、超强度、超定员生产
5、，管理极其混乱，隐患严重，而地方监察机关却没有及时发现并制止，这说明在安全监管、监察上存在严重的漏洞。(5)重事后处理，轻事前预防。煤矿安全监察行政执法的事前防范机制和事后补救机制明显过于薄弱，在一些人的观念中甚至误以为执法就是处罚，殊不知执法涵盖的范围不仅包括事后惩处，还包括防范与补救。(6)重现场监管，轻煤矿内部管理。比如七台河矿难发生后，有专家就指出，即使煤矿取得了安全生产许可证，也不能完全保证企业生产不出事故，关键在于能否促使企业将安全生产的所有要素真正落实到每个环节中去。从这一角度说，有效监督安全生产制度的贯彻落实比匆匆忙忙进行的大检查更有效果。(7)重采掘一线监察，轻辅助岗位监察，
6、忽视对矿井设计、巷道走向设计等设计监察。据调查，每年在辅助岗位上出现的安全事故占总事故比例极大。特别是有些矿井在设计之初就有悖于地质构造或是随着井巷的延伸和地质条件的复杂变化越来越不利于安全生产，从而埋下酿祸之根。1.3监察执法手段中存在的问题(1)部分监察人员在安全监察中只看表面现象，安全监察不到位、不彻底，对于一些事故隐患没有发现，或者发现了没及时处理。例如唐山刘官屯煤矿一直超量生产，冀东监察分局在2005年3月和8月两次对其进行检查，都未发现，导致事故发生。(2)特殊监察的隐密性不强，使得监察难以发现安全违法现象和事故隐患，达不到预期目的。(3)监察中不注意吸收职工群众参加。职工处在煤矿
7、安全第一线，对煤矿安全生产法律法规遵守情况和存在的事故隐患有更多的了解，同时他们对于自身的生命安全和身体健康更为关注，但在行政执法监察中却较少从他们那里获取这些信息。(4)有些监察人员与被监察煤矿之间相互关系处理不当。监察人员易受人情等因素左右，对于在监察中发现的安全违法情况和事故隐患大事化小、小事化了，或者有的应下达书面整改通知的，却以口头通知代替。(5)安全监督检查形式呆板，方法单一，监察形式倾向于集中检查和重点检查，而不能做到经常性、定期性、普遍性、专业性、连续性、突击性监察。近几年各地大小矿难事故频发，足以证明不少地方或单位的所谓安全大检查，根本没有起到防患于未然的作用。1.4执法监察
8、事后处理中存在的问题(1)对违法行为处置不力，特别是对整改结果没有及时跟踪监察，整改落实不到位。对于依法应当停业整顿或者关闭的煤矿没有采取相应措施；对于责令整改的煤矿没有及时进行监察验收；对于整改没有达到预定效果的，也没有及时采取进一步的措施，致使有些煤矿主置整顿报告于不理，我行我素，更有的煤矿主监察过后，没有查出问题来，便以为万事大吉，放松警惕，麻痹大意酿成事故。重庆市奉节县新政乡苏龙寺煤矿在事故发生之前，乡政府连续3次下发停产整顿通知书，但未能采取派驻人员等有效措施制止该矿违法生产，导致事故发生，19人死亡。(2)事故处理及时性差，事故责任者不能得到及时处罚。从事故发生到事故调查，再到事故
9、责任追究周期长。这就使得惩治违法行为所具有的一般预防作用大打折扣。(3)执法文书格式不规范。据调查，基层行政处罚文书五花八门，部门与部门之间不统一，有的只是作为一般文书，未能从法律的角度进行规范；甚至有的以自制处罚通知单代替煤矿监察法律文书。(4)法律政策缺乏应有的稳定性。目前各地存在的一个问题是在重大事故发生后，对本地所有煤矿，不管其有无违反安全生产法律法规现象，一律停业整顿或者干脆关闭，这种处理方法只是风险的转移和积聚，而不是风险的释放，也更容易加剧业主快出煤，减少安全投入的短期行为。(5)执法尺度不一，执法部门自由裁量权较大。违反行为相同的没有得到同等对待，事故责任人处理轻重悬殊，监察处
10、罚深入程度不一。处理违反安全生产法律法规的煤矿时，视违法煤矿与执法部门的关系而定。煤矿安全监察条例第4章对各种违法违规的处罚由较为明确，可部分执法机构擅自操作，降低处罚数额，甚至处罚数额低于法律规定下限。1.5监察人员本身存在的问题各级煤矿安全监察机构建立时间不久，管理上尚不健全，对执法责任不明和对执法者缺乏必要的执法约束，造成执法机构本身的腐败和执法行为的非规范运作。(1)安全监察人员的行政执法意识尚未完全确立，其法律意识、法制观念、工作方法及系统掌握相关知识与技能等方面尚有差距，特别是缺少既懂法律又具备专业知识的人员。有的人员源于政府或煤矿企业，与各方面有着千丝万缕的联系与感情，碍于情面，
11、惧于压力而执法不严。(2)宽容态度。一些基层执法机构的领导为应付地方政府及煤矿企业方方面面的关系，在执法力度上较软弱，不愿得罪人，致使在法律、法规的执行上，上级机构的指令被层层折扣，大大降低了煤矿依法执法的绩效。一些执法人员明明发现了问题，却碍于情面或对自己的影响，“大事化小，小事化了”，在执法过程中，面上的检查多，有针对性的检查少；检查多，处理少，手段软；对存在问题经济处罚的多，对人的处理少。(3)作风飘浮。部分执法人员在执法过程中走马观花，发现不了问题。少数执法机构自身行为不正，在执法过程中对同样的问题分彼此，论亲疏，不能一视同仁。一些人以执法者身份自居，自认为高人一等，到煤矿上指手画脚，
12、打乱煤矿正常的运作规章。(4)谋取私利。一些执法人员为谋取个人私利，是非界限不清，滥用职权，弄虚作假，欺上瞒下，导致由于执法失职出现一些大案要案，付出了惨痛代价。2煤矿安全监察行政执法现存问题的主要原因2.1煤矿安全监察法制体系不健全，影响煤矿安全执法的绩效我国煤矿的安全法律体系比较复杂，包含多种法律形式，表现为梯级法律层次的综合性、多元化和开放式的系统。它既包括作为整个安全法律法规基础的宪法规范，又包括行政法律法规、技术性法律规范和程序性法律规范。目前从形式上看我国煤矿安全法律体系已较为完善，但由于多种原因，在这一宏观体系内，还存在着法律内容滞后、法律空白、法律之间相互矛盾等许多问题，有待于
13、改进和完善。(1)立法滞后。煤矿安全的依法行政，需要法律的强制作为保障，但现有煤矿安全法律法规并不完备1。首先。法律法规体系不健全，一些急需的法律法规尚未制定出来，造成煤矿安全无法可依，如：矿山安全法是指所有矿山企业，缺乏煤矿的特殊性和针对性。煤炭法是煤炭行业的母法，煤矿安全是其中一部分，但其概括性较强，操作性差。煤矿安全监督条例虽有其安全的针对性，却缺乏系统性。其次，法律法规之间配套性差。就规范煤矿安全生产的法律法规来看，在同一层次的法律规范中有彼此不协调之处，在不同层次的法律规范中有下位法违反上位法之处。再者，法律法规的操作性差：有的法律规定过于原则；有的法律规定理性化色彩浓厚，脱离实际；
14、有的法律规范不完整，只有行为模式的内容，没有法律后果的内容。(2)重视实体性法律立法，忽略程序性法律立法，这就使得煤矿安全执法主体难以通过法定程序去行使权利，履行义务，并在权利受到侵害时得到帮扶2。(3)技术性法律规范不到位。安全生产标准和行业标准多而杂。煤矿安全监察要实现监察目的，需要法律对监察技术体系环境、煤矿隐患及事故调查处理分析技术等技术规范进行法律保障，而这些都是目前我国监察法制体系所欠缺的。2.2煤矿安全监察运行机制的不完善整体制约了监察功能的发挥目前，我国煤矿安全监察的运行机制是“政府统一领导、部门监察、企业负责、群众监督和社会支持”3。在市场经济条件下，生产的模式完全与计划经济
15、不同，生产的主体企业，不再受国家和行业的指令计划控制，转而受到市场运作机制的控制，从而使煤矿安全监察的运行机制不再适应新的形势，需要一种新的运行机制与之相匹配。目前，这种运行机制存在以下问题。(1)关于企业负责问题。对于企业安全问题，企业肯定要负起遵法守法的责任，但负责的不仅仅是企业，许多政府部门和权利机构同样要对企业安全负责。大量事实说明，这些部门和机构只行使职权而不承担责任的结果极有可能带来职权的滥用或无用。因此，只提企业负责是远远不够的，有关政府不负责任甚至比企业的不负责任对安全生产的危害性更大。(2)关于群众监督问题。在当今的国有企业里，工会组织仅仅是一个行政部门。面对频发的矿难，工人
16、的整体博弈能力十分微薄。尽管煤炭法第42条和矿山安全法第23条都规定了矿山企业工会应当依法维护职工生产安全的合法权益，组织职工对矿山安全工作进行监督。但实际上，随着市场经济体制的建立和企业经营机制的转换，职工和企业的关系发生了彻底的改变，企业的主人只能是企业资本的占有者，而不占有企业资本的普通职工，只是与企业建立了一种劳务关系。企业职工依据这种劳务关系，是无法对企业进行监督的。(3)关于部门监察问题。目前，按照我国“垂直领导、分级负责”的安全监察体制，煤矿安全监察体系缺乏外在的监督制约机制，制约的失衡必然导致权力的异化膨胀或功效萎缩。我国现行的煤矿安全监察行政执法监督体制很大程度上受制于执行权
17、，造成不少环节的“弱监”和“虚监”，实践证明，只有异体监督才能做到铁面无私，不枉不纵。按照”管制者俘虏”在社会性管制方面的应用，一旦监管者与被监管者处在利益共同体中，就可能导致监管者被收买，从而致使社会性管制失灵。这种”管制者被俘获”，既会导致煤矿企业的长远利益受损，也会导致人的损失，即人员生命安全的损失。具体到矿难治理而言，保持监管的独立性和功效发挥，是我们在矿难后屡屡追问的一个老话题。2.3煤矿安全监察行政执法机制不科学，缺乏全面执法的权威性煤矿安全监察行政执法机制，指的是煤矿安全监察行政执法机构在具体履行其行政执法职责时，能依法采取的、使其自身机能发挥效用的一些配套制度、措施和方法等。3结语由于煤矿安全监察机构成立时间较短，在执法程序、方法、手段、技术等方面经验不足，法律规章制度不完善，主观臆断性大。而且，在煤矿安全监察行政执法领域尚缺乏专门的程净规定，程序的不完善影响了执法效能的发挥。参考文献1汤道路煤矿安全监察主体的法律思考河北法学，2005(9)2刘超捷，汤道路论我国煤矿安全立法的不足及完善煤矿安全，2005(6)3慕庆国，王端武，等现代煤矿安全监察体系概论北京：中国劳动社会保障出版社，2004作者简介华曦，女，云南昆明人，中国矿业大学法学系，从事煤矿安全法律研究。信息来源：工业安全与环保
