1、农村客运网络化建设对策研究报告简本交通科技管理中心农村客运网络化建设对策研究报告简本经过30年的改革开放和高速经济增长，中国目前正面临着公共服务供给方面的严峻挑战。农村客运直接服务于农民出行，是农村基本公共服务的重要内容。发展农村客运，改善农民出行条件，是一项“兴农村、助农业、富农民”的民心工程和德政工程，也是各级交通主管部门以实际行动服务社会主义新农村建设，促进农民增收致富的重要战略举措。未来时期，是构建和谐社会，统筹城乡协调发展的重要时期，进一步发展农村客运具有重要的意义。一、现状与问题1. 取得的成绩 自部开展“农村客运网络化”示范工程以来，各级交通部门努力探索新形势下农村客运发展的有效
2、实现形式，积极统筹城乡交通发展，加大政策与资金投入，农村客运、农业经济、农民生活都发生了翻天覆地的变化。客运通达深度不断提高。通过各级交通部门的不懈努力，目前农村客运已由平原走向山区，运输网络日趋合理，通达深度明显提高。农村客运班线已达7.4万条，客运车辆已达34.4万辆，全国乡镇和行政村通车率已达98%和83.2%。客运基础设施不断完善。2004年起，交通部将农村乡镇客运站纳入交通基本建设计划，进一步加大农村客运场站的建设力度，对东、中、西部地区的农村乡镇客运站建设分别予以10万、15万、20万的专项补助。各地也进一步拓宽投资渠道，采取国家投资、地方筹资、社会集资、市场融资等多元化投融资政策
3、，加大投入，加快建设，保证了客运场站的快速发展。据统计，2003年初至2006年底，全国交通部门共投入资金63亿元，建设农村等级客运站9040个、停靠站点14.7万个。客运运力结构得到改善。交通部制订发布了行业标准乡村公路营运客车结构和性能通用要求，加强与国家发改委等部门的协调，力图引导客车生产厂家生产适合农村客运的车辆。各地交通主管部门也积极采取有效措施，鼓励农村客运经营者更新车辆，投放安全性能好、适应道路能力强、经济性能优越、实用性突出的客车，运力结构得到一定程度的优化。客运经营者负担得到减轻。有效减轻农村客运经营者负担，为农村客运创造良好的发展软环境，是推动农村客运发展的关键所在。交通部
4、积极与有关部门协调，先后争取到将农村客运纳入国家财政燃油补贴范畴，将农村公共客运车辆列入车船税减免税范围等政策。各地交通部门也在当地人民政府的支持下，结合本地实际，制订出台了减免交通规费、发放贴息贷款、资金补贴等优惠政策，有效减轻了经营者负担。客运市场监管得到强化。各地交通部门向农村地区增派管理人员，有的还在乡镇设立了交管站，在行政村聘请管理员,加强对农村客运市场的巡查和监管，强化对客车技术状况的检查，加强对司乘人员的教育，及时纠正各种违法违章行为，维护农村客运市场秩序，保障农民群众安全出行。 客运组织化水平明显提升。为提升农村客运的组织化水平与服务层次，各地交通主管部门积极引导个体经营业户联
5、合起来，进行公司化改造或联合经营，实行统一站点、统一班、统一票价、统一车辆标识、统一结算、统一培训司乘人员，加快了集约化经营的步伐，提高了效益，规范了服务行为，增强了抗风险能力，促进了农村客运的快速健康发展。2. 存在的问题随着全面建设小康社会进程的深入和社会主义新农村建设的推进，农民生活水平日益提高，对出行质量与服务水平提出了更高的期望和要求，农村客运发展中存在的一些矛盾和问题也日益凸现出来。主要表现在：多予少取的政策软环境建设尚未完全到位。农村客运与城市公交一样，都是为社会公众提供基本出行服务的公共运输方式，都具有经济效益差、社会效益强的特点，属于市场“缺位”而需要政府“在位”的特定领域。
6、而且与城市公交相比，农村客运服务的范围更广、受益人群更多、运输成本更高、经济效益更差，依靠农民自身购置交通工具解决出行问题的能力更弱，对公共交通的依赖性更强，社会公益性更加明显，客观上要求政府给予政策扶持、提供普遍服务。但是，与城市公共交通相比，农村客运尚未纳入公交优先的范畴，在用地划拨、财政补贴等方面尚未享受与城市公交相同或相似的政策，直接影响了农村客运的可持续发展。农村客运安全管理长效机制尚需进一步探索。农村地区道路交通安全环境复杂，边远山区山高沟深，运行环境不佳，农用车、拖拉机、低速货车、三轮汽车非法载客在一些地区较为普遍，多数是在运输货物时沿途捎客，价格低廉，一直得不到有效治理，对农村
7、客运安全构成严重威胁。此外，部分农村地区交通管理处于失控状态，很多地区路面无人值勤和监管，无证驾驶、乱开乱行的现象较为普遍，对农村客车安全运行构成严重威胁。农村客运运力结构调整难度较大。农村客运需要价格低廉、适应道路能力强、维修成本低、具有大容积货仓的中型客车，但目前农村客运市场的车型非常复杂，适用车型很少，技术状况较差。由于农村客运经营者的经济实力有限，运力更新速度缓慢，很难短期内实现运力结构的全面优化。二、发展思路与基本原则1. 发展思路在邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下，以科学发展观为统领，以提高交通运输“三个服务”能力为指针，以满足农民不断增长的交通出行需求为中心，以“多予少取、
8、放开搞活”为基本方针，加快农村客运基础设施建设，减轻运输经营者负担，改革管理体制和机制，强化市场监管力度，创造公平竞争的市场经济秩序，以运助农、以运促农、以运兴农、以运富农，推动农村经济社会全面发展，努力构建社会主义和谐社会。2. 基本原则坚持协调发展，进一步提升农村客运发展质量。要积极推进公路建设和道路运输、干线运输与农村运输、平原通畅与山区通达、硬件建设和宏观调控的协调发展，形成农村客运全面、协调、可持续发展的新局面。坚持以人为本，进一步完善农村客运发展机制。坚持将满足农民不同层次、不同阶段的出行需求作为农村客运发展的根本出发点。通过提高运输能力和服务水平，扩大服务领域，为农村地区居民提供
9、安全、便捷、经济、高效的运输供给，适应全面建设小康社会农民生活水平提高的要求。坚持多予少取，进一步拓展农村客运发展空间。制定优惠政策，减轻业户负担，加大扶持力度，建立对农村客运的公共财政与公共服务支持保障体系，提高市场抗风险的能力。坚持求真务实，进一步把交通各项工作落到实处。坚持因地制宜，因时制宜，区别对待，放开搞活，充分激发农村客运经营者的积极性和潜能，使农村客运适应于城乡经济社会的发展，服务于社会主义和谐社会的构建。三、发展目标到2010年，农村客运发展的总体目标和具体目标是：（1） 总体目标东部经济发达地区积极推行公交化的班车客运，中西部大力发展乡镇到行政村、自然村的客运班车线路，逐步形
10、成以一般干线与县乡公路为依托，以班车客运为主导，以短途客运为主营，具备必要集散能力的多元化、多层次、彼此衔接的农村便利客运网络，基本满足农民出行需求。（2）具体目标通达深度：通过新开线路，调整、改造现有客运线路，适当延伸部分线路等措施，扩大客运班车覆盖范围，进一步提高通达深度。所有通公路的乡镇和行政村开通农村客运班车。东部地区和中部较发达地区乡镇和行政村客车通达率力争达到100%；中部欠发达地区和西部地区乡镇客车通达率达到99%，行政村客车通达率达到95%。 便捷程度：提高农村客运的便捷化程度，减少中间换乘环节，方便百姓出行。东部地区所有行政村，有直达县城班车；中部地区80%的行政村，一次中转
11、，可达县城；西部地区80%的行政村，两次中转，可达县城。场站设施：到2010年，形成较为完备的农村客运站场体系。东部地区和中部较发达地区需要建站的所有乡镇，建成五级以上客运站，行政村建有招呼站或候车亭；中部欠发达地区和西部地区，70%以上的乡镇建有等级客运站，60%的行政村要建成招呼站或候车亭。经营管理：农村客运组织化程度明显提高，鼓励运输企业实现集约化、规模化经营。经济发达地区应积极推行“公交下乡、农线进城、税费趋同”的城乡客运一体化经营模式，探索公司化经营、片区划经营等新的管理模式，经济欠发达地区可根据当地实际，采取机动灵活的经营方式，如开行隔日班、赶集班等运行方式。服务水平：农村客运网络
12、得到明显优化，运输需求基本得到满足，农村客运运力全面更新为符合国家标准的车型，城乡客运网络得到有效衔接，农村居民基本享有安全、便捷、舒适的客运服务。四、政策与措施未来时期，农村客运发展工作的目标远大，任务艰巨，各级交通部门要解放思想，创新思路，加强领导，精心规划，形成合力，将农村客运推向新的发展水平。1、提高认识，增强发展农村客运的主动性“思想是行动的先导”。没有创新的思想，就没有创新的行动。农村客运能不能更进一步的发展首先在于能不能在思想认识上进一步深刻认识发展农村客运的重要性与紧迫性。充分认识农村客运发展的重要性。农村客运的发展使农村居民享受到了与城里人相近的出行方式，促进农民走出乡村，走
13、向市场，大大拓宽了增收致富的渠道与文明科学的生活方式的建立。实践证明，农村客运离农民越近，闭塞和贫穷就会离农村越远；农村客运发展得越好，社会主义和谐社会的建设才能越迅速。各级交通部门要从落实科学发展观，全面建设小康社会的高度，充分认识农村客运发展的重要性，责无旁贷地承担起应该承担的责任。积极加强对农村客运工作的领导。各级交通部门要加强对农村客运的领导，成立由主要领导牵头的农村客运工作领导小组。要积极向当地人民政府汇报，争取当地政府和相关部门的支持，将发展农村客运的规划纳入政府经济发展计划，通过各级政府配套政策与资金，实现由部门行为、行业行为向政府行为、社会行为的有效转变，为农村客运的有效推进奠
14、定坚实的组织基础。2、科学规划，确保农村客运有序协调发展“凡事预则立，不预则废”。农村客运的发展必须坚持规划先行，确保有序协调发展。要把制定农村客运发展规划作为整个道路运输业规划的重要组成部分抓紧落实。规划制定要远近结合、科学合理，既能满足需求，又要适度超前。重点做好农村客运站场规划。要认真落实部农村客运站点建设计划，紧密结合农村客运发展的需求，编制和完善当地农村客运站点、候车亭、招呼站的建设规划和年度计划，保证农村客运站点建设年初有计划，年终见成效。在规划农村公路时，要将客运站纳入一体，统筹安排，最大限度的减化建设程序，降低建设成本，做到路、站、运同步规划、同步设计、同步建设、同步验收，实现
15、路运一体、路通车通。规划客运站要做到布局合理、方便群众、经济实用、规模适中，防止选址偏远，贪大求洋，造成浪费。组织实施农村客运线路规划。各级领导要深入农村地区，认真调查了解农村客运的需求情况，及时规划线网。规划既要考虑新开线路，又要兼顾对现有线路的调整、改造，既要考虑方便群众，又要兼顾经营者的经济效益。要确保在公路建成后3个月内，及时开通农村客运班车。线路规划时应坚持安全至上的原则，对达不到安全运行要求的车辆与路段，原则上暂缓批准线路营运。完善农村客运运力发展规划。区别不同的客流情况，采取不同政策，保持运力与运量的基本平衡。运力相对饱和的线路，车辆以更新、调整为主；运力不足的线路，鼓励新增车辆
16、。对客流量较大的线路，以发展中型中级客车为主，对客流不足的线路，以发展中小型普通客车为主。通过提供贴息贷款、购车补贴款等方式，积极引导农村客运运力结构优化。3、增加投入，大力推进基础设施平台建设农村客运场站基础设施建设规模巨大、投资可观。要进一步拓宽投资渠道，采取国家投资、地方筹资、社会集资、市场融资等多元化投融资政策，加大投入，加快建设，保证农村客运场站有充足的建设资金。建立多层次的公共财政投资体系。各地要认真落实部乡镇客运站专项建设资金计划，及早下拨资金。对确需调整变更的，要及时报部备案。要争取地方政府的财政投入和各有关部门的支持和配合。特别是在站点规划建设、征地拆迁等方面，应当按照公益性
17、用地争取优惠政策。要加强审计，防止截留挤占和挪用，确保农村客运站点建设资金专款专用。努力吸引社会资本投资。坚持“谁投资、谁受益”的原则，推行民建公助、民建民营等方式，多方筹措建设资金。对于已建及待建客运站、招呼站等可采取赋予特许经营权、商铺经营权、冠名权、广告权等方式盘活存量资产，扩充增量资产，滚动筹集资金。积极探索场站管理模式。坚持农村客运站前期建设与后期管理的协调发展，积极创新场站管理模式，防止只投不管、重建轻管现象的发生。对于规模较大的场站推行合同管理，由运输企业或运输业户联合体经营。对于客流稀疏、规模较小的场站，采用“以商养站”、“租养结合”等形式委托代管，实现公共社会效益与经营者经济
18、效益的统一。对仅有车站标志的招呼站，要积极研制坚固耐久的标志，并委托所在地村民委员会负责管理。4、多予少取，切实降低客运经营者的负担农村客运成本高、客流少、效益差，需要相应的政策扶持。事实上，即便在那些农业经济相当发达、农民生活相对富裕的国家也是采取扶持服务的通行办法来解决农村（欠发达地区）客运问题的。要将农村客运发展政策作为国家总体惠农政策的有机组成部分，按照“多予、少取、放活”的总原则，出台各项支持政策，切实降低客运经营者的负担。积极协调出台支持性政策。争取各级地方政府与相关部门的支持，对专营农村客运的车辆实施与公交车辆相同或相近的政策，在营业税、工商管理费等税费的征缴上给予优惠。对客流长
19、期很小，而群众又确有需要的线路，在免征有关税费后仍然亏损的，可对运输经营者采取财政补贴的办法。组织实施优惠政策。对由交通主管部门投资或补助的车站，在农村客运车辆的站务费用方面予以优惠。坚决纠正和查处各种非法摊派和不合理收费行为，对所有收费项目和标准要公开，接受监督，使经营者缴“明白费”、“放心费”。5、积极引导，努力提高运输组织化水平在现有条件下，在自愿的基础上，通过有效的方式，积极引导客运经营者和客运车辆组织起来，合理安排线路、班次，扩大客运服务辐射面，提高客车通达深度，既满足运输需求，又帮助经营者提高效益。因势利导灵活安排线路班次。对客流量相对较大的地区，可采用滚动发车、定线循环运行的营运
20、方式。对偏远地区客运班次安排，可采取更加灵活的方式，打破“三定”限制，由经营者根据市场情况自主决定。对客流量小的线路，可减少直达班次，视情况开行隔日班、周班、赶集班，组织小客车实行定点经营，实现干线客运班车与支线小客车的对接，建立市县、乡镇和村三级客运网络，车辆分段、循环经营的方式，提高车辆实载率。因地制宜推行多种经营模式。对途经乡镇、行政村较多的农村客运班线可以按城市公交模式运营，增加停靠站点和班次，提高组织化水平，方便农民群众乘车。在统一优惠政策、统一服务标准、统一运行机制、统一经营方式的基础上，通过延伸公交线路、扩展农村客运线路、加大发班密度等方式大力推行农村客运公交化运营，实现城乡客运
21、一体化。积极鼓励运输企业实行经营区域的片区化专营，由片区经营主体统筹安排区域内线路与车辆，负责片区内客运的通达。对经营效益差的线路，可按照普遍服务的原则，采取“冷热线捆绑经营”等方式落实运力。6、安全至上，提升农村客运安全服务水平“以人为本，安全至上”是落实科学发展观的必然要求与直接体现。农村客运安全是道路运输安全的薄弱环节，必须引起高度重视。要以落实“三关一监督”安全管理职责为中心，提升农村客运安全服务水平。建立对经营者的安全教育与考核机制。要加强对经营者的安全教育和培训，建立安全诚信考评体系，并制订相应的奖惩措施。同时，要加强经营者的自我教育、自我管理，建立自律机制。对按章经营，安全运营的客运经营者，应予以表彰和奖励。强化对农村客车技术状况的检查和审验。要确保农村客运车辆符合营运车辆综合性能要求和检验方法的规定，防止非客运车辆、报废车辆、安全技术条件达不到要求的车辆进入农村客运市场。加强对农村客运站的监督和管理。督促有条件的客运站经营者落实发车前安全例检制度，防止超载客车出站发车，特别是要加强对赶集、庙会等重点时段的客运站安全管理。引导统筹农村客运承运人责任险。积极引导农村客运经营者在自愿的基础上，以团购方式购买承运人责任险。发挥其在降低农村客运经营者的经营成本，提高安全事故有效赔付能力，规避客运经营风险中的积极作用。
