1、地方政府地政策执行行为研究 网络教育学院本 科 生 毕 业 论 文（设 计） 题 目：地方政府的政策执行行为研究学习中心： 开县奥鹏学习中心16VIP 层 次： 专科起点本科 专 业： 行政管理 年 级： 2012年春 季 学 号： 学 生： 代居东 指导教师： 郭 洁 完成日期： 2013年12月06日 内容摘要我国部分地方政府在执行上级政策的过程中，由于自身治理结构、权力运行方式等存在的不足，在地方利益的驱使下，出现了“自行立法”，变相执行政策；隐瞒政策信息，神秘执行政策；逃避矛盾，消极执行政策；曲解政策原意，盲目执行政策等问题，导致政策目标难以甚至无法实现。这严重影响了政府的权威，削弱了
2、政策在基层的调控力。基于此，本文，把理论分析与实证分析、定性分析与定量分析结合起来：总结归纳我国政策执行的影响因素，并据此分析这些因素是如何作用于我国地方政府政策执行过程，使其执行行为偏离政策目标的。关键词：； ； 引 言从理论上说，国家目标、地方政权行动策略与基层社会利益诉求这三者具有一致性，政策执行应该是一种单向的“授权与执行”的复制关系。然而，在执行实践中却并非如此，严重损害了基层社会的利益，阻碍了政策目标的实现。要解决诸如此类的问题，就有必要对地方政府政策执行过程中存在的问题进行深入分析，找出其背后的深层次原因，进而在理性化、制度化的基础上构建地方政府政策执行的新型模式。同时也对于促进
3、区域经济的发展，具有重要的现实意义。1 地方政府政策执行行为概述 地方政府政策执行行为的概念“政策执行力”是随着新公共管理运动的浪潮从企业界引入到政府政策实践领域的新概念。有学者认为政策执行力是“指能够准确理解政策目标及方向,并通过精心设计方案、实施方案和对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调控和使用,从而达到有效调控政策、完成既定目标的政府内在的能力和力量”。也有学者把政策执行力定义为“公共政策执行力主体为了达到政策目标,通过对各种相关资源的调度、控制和使用,有效地执行公共政策的能力总和”。本文认为“政策执行力”是政策执行主体准确把握政策目标及方向,有效集中和调度各种资源,从而有效地
4、执行政策的行动力。政策执行力是政策执行主体执行政策时把握的“向度”、“角度”、“尺度”、“力度”、“速度”。政策执行力的构成要素包括政策执行主体、政策执行机制、政策执行资源、政策执行环境等。 地方政府政策执行行为的主要内容地方政府的执行行为决定了地方政府政策执行力的生成结构。对地方政府来说，不存在有没有执行力的问题，只有执行力优劣的问题。地方政府政策执行力体现在地方政府的执行行为过程中,“政府行为是一种组织的产物”,“是庞大组织依据标准的行为方式运作的产物”，它的执行行为并不是单一性的，而是综合性的，因此它的执行能力也是综合的，是政府在执行过程中各种力量综合而成的整合力。地方政府执行行为是在一
5、定的环境中发生的。同时，在执行上级政策的过程中，地方政府需要整合政府内部的各种力量以及资源等多种要素。可以说，地方政府政策执行力是由若干因素有机结合在一起而生成的，这些因素的状况及其相互关系又直接影响着所生成的执行力的优劣。一般来说，不考虑各级地方政府的差异，生成地方政府政策执行力的基本因素是执行战略、资源(包括组织、人员等)以及环境。执行主体是影响执行力的重要因素，执行主体的认知能力、理解能力、责任心、个人素质、工作能力等会对执行活动产生直接作用。然而执行主体并不是决定执行力的唯一因素，执行力不佳不能完全“归罪”于执行主体。除了执行主体外，执行资源、执行环境、执行方式、执行对象等都会影响执行
6、力的优劣。当然执行的目的在于获得结果，任何组织或人的执行行为都是讲求绩效的，政府执行也不例外。地方政府的执行绩效是与地方政府政策执行力成正比的，执行绩效好坏在一定程度上体现了执行过程中地方政府的执行力优劣，但是二者并不等同。从地方政府政策执行力的生成结构出发，就地方政府的共性而言，其政策执行力的主要内容包括执行战略、执行主体、执行资源、执行环境和执行绩效五个维度所体现出来的能力。执行战略力战略被用于统一行动、创造一致性或连续性，但最重要的是它赋予组织一个新的目标。好的战略意味着好的开始。美国学者利文斯说：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整和优雅的方案，去解决一
7、个错误的问题，对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多”。地方政府良好的战略规划，首先要能够充分理解、认知上级政府政策的精神和实质；其次要从全局出发、从整体利益出发谋划执行工作需要对战略执行的各项问题投入很多精力。这一维度主要包括：执行意愿强度、执行方案规划力两方面内容。执行主体优化力政策执行主体是指负责落实公共政策目标、措施的人员和组织。在我国，绝大部分行政机关和工作人员都属于公共政策执行主体范畴。执行主体是执行活动的重要因素和执行力的重要来源，在执行力中占有相当重要的地位，发挥着核心作用。任何政策只有依赖良好的执行主体，才有可能顺利和有效执行。执行力的其他要素，包
8、括资源、环境等都是通过执行主体才能发挥作用。政府执行主体能力的高低、运作的好坏，往往决定执行力其他要素能否有效运作。这一维度包括：组织合理度、人员适配度、组织协调度和过程监控度等四方面内容。执行资源调配力在很多情况下实施的是同一项政策，但不同的地方政府取得的执行效果却往往大相径庭，这在一定程度上是由于政府执行资源的差异所造成。正如美国一位负责防治空气污染的州政府官员曾指出：“执行计划的构想,设定流通空气的品质标准，以及建立计划的目的以配合那些标准，均是极佳的创意，但执行的成果有赖于执行人员所能得到的何种何量的资源为定。”如果缺乏必要的、充足的用于政策执行的资源，是很难通过政策执行以达到预期的政
9、策目标的。地方政府所占有的资源总量及地方政府调配资源能力的强弱很大程度影响着地方政府政策执行力的优劣。这一维度主要包括：财力资源调配力、信息资源调配力和权威资源调配力三个方面内容。执行环境支持力执行环境是指作用和影响政策执行的外部条件的总和，也是影响执行力的因素之一。政府执行的投入和政府执行的过程始终处于一定的政府执行环境之中，任何一项政策的执行都会受到外界社会环境的影响和制约，适宜的环境无疑有助于政府有效地执行政策，不适宜的环境必将妨碍政府顺利执行政策。每一项政策执行都是一个具体的系统，都有与之相适应的政策执行环境，影响政府政策执行的环境主要有政治、经济、自然等方面，它们从不同的方面或单一或
10、综合地影响着地方政府的政策执行，影响地方政府政策执行力的优劣。这一维度主要包括：政治环境支持力、经济环境支持力和自然环境支持力三方面内容。执行效力执行效力实际上就是执行的有效性。政策执行的绩效既是执行主体完成工作任务的标志，也是政策执行过程中诸因素效能的综合反映，是直接反映执行力大小的因素之一。这一维度主要包括：执行效度和社会满意度两方面内容。2 我国地方政府政策执行行为面临的问题分析 地方政府政策执行行为不佳的主要表现政策的实际效果是人们评判政策的主要标准，也是政策是否具有执行力的具体体现。执行机制缺损是政策执行力不佳的根本原因在公共政策的执行过程中，由于一些必要的执行机制缺失严重影响了公共
11、政策的有效执行，使公共政策在执行过程中缺乏竞争，缺少沟通，政策主体得不到真实的执行信息，最终导致了地方政府政策执行力低下。监督对于政策的高效执行具有重要作用。目前我国地方政府行政组织内部，政策执行有两个机构发挥监督作用：一是监察局，负责对行政机关实行监督，其具体监督对象是副科级以下干部。另一个是人大的监督。然而，在现行的体制安排下，监督机关在人事、财政、福利等方面与执行机关有着密切的利益依附关系，使监督机构难以正常运转。同时，权力机关的监督职能因其权力虚化而缺乏约束力，社会监督由于区域特殊的社会环境而压力重重。人员素质欠佳是政策执行力不佳的直接原因3 优化地方政府政策执行行为的主要途径从前面的
12、论述中我们不难看出：地方政府政策执行中出现的种种问题使得中央或上级政策的权威性、严肃性受到来自国家机器内部的具有自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府的挑战。它不仅会损耗政策效益，削弱中央政府权威，而且会破坏中央政府形象，妨碍社会发展。因此，如何有效地防治地方政府政策执行不力现象，充分发挥公共政策的调节作用，在强调统筹城乡发展、全面建设小康社会和社会主义新农村的今天，就成为摆在我们面前的一个迫切需要解决的问题了。 塑造能动的政策执行双方 提高地方政府政策执行主体的素质 建立和完善地方政府政策执行中的权力配置机制 建立地方政府政策执行约束机制 弘扬公共精神 拓展执行资源 提高执行能力 加
13、强执行监督美国行政学者邓恩说过，“监测有助于确定项目执行人员、官员以及其他利益相关者是否按照立法者、管理机构和专家组所制定的标准和程序开展行动”，因此，公共政策的执行要建立完整的监督体系和全方位、多层次的监督网络，通过对地方政府的执行过程进行科学、有效的监督，使政策执行者的行为受到严格、规范的制度约束，即时纠正执行过程中出现的各种各样的偏差，以督促行。同时，强化责任追究，加大惩罚力度，对于政策执行不力、效率低下、执行失误，特别是违背政策、对抗政策等行为，要追究当事人、主管领导的责任，并给予严厉的惩处，使政策执行者直接对执行结果负责，促进其忠实而又创造性地执行政策。结论与展望参考文献4宁骚,公共政策学.北京:高等教育出版社，2003:96.5杨宏山,公共政策的价值目标与公正原则.中国行政管理，2004，(6).
