1、关于发展农业循环经济的政策建议关于发展农业循环经济的政策建议 以黑龙江垦区为例2012-8-3 10:03:11来源：国研网 2012年3月20日内容摘要：随着我国城镇化和规模农业的推进，发展农业循环经济不仅必要而且现实。近年来，黑龙江垦区利用生物质能源，发展农业循环经济，取得了很大成效，也面临诸多制约因素。本报告在实地调研的基础上，总结黑龙江垦区发展农业循环经济的做法，并借鉴国际经验，提出了鼓励民众积极参与、合理规划典型示范、建立多元化的投融资机制、健全科技支撑体系、完善相关法律、建立激励机制、加大财政金融扶持力度等促进农垦乃至全国农业循环经济发展的政策建议。关键词：农业循环经济，建议，黑龙
2、江垦区一、黑龙江垦区农业循环经济的具体实践黑龙江垦区（以下简称垦区）国有农场创建于1947年，土地总面积5.43万平方公里，耕地面积4200万亩，是我国重要的商品粮生产基地和农副产品加工基地。近年来，垦区积极探索农业循环经济，并形成了三种主要模式：（一）沼气开发模式“十一五”期间，垦区利用国家资金共建设可再生能源项目30个，其中大型沼气工程15处，总池容1.045万立方米，年产气285万立方米，装机350千瓦，发电164万千瓦时，户用沼气、联户沼气9510户。秸秆气化集中供气工程4处，秸秆沼气工程1处，供气户数达2300户。通过沼气工程项目的建设，既可以实现清洁无害化生产，解决养殖业环境污染问
3、题，又能为种植户提供优质有机复合肥和符合标准的农业灌溉用水，符合生态农业发展的要求（见图1）。图1 “能源生态型”循环农业模式示意图（二）生物质发电模式垦区拥有大量农作物秸秆和速生林基地，把这些生物质作为原料，建立生物质气化联合循环发电厂，是生物质能利用的重要发展方向。垦区生物质发电工程中，已装备46台套稻壳发电机组，每套机组功率200千瓦时，总投资2000多万元，红兴隆分局和建三江分局生物质发电项目开工建设，九三分局2.5万千瓦秸秆发电项目和牡丹江分局5万千瓦秸秆发电项目正在抓紧开展各项前期工作。目前稻米加工厂按年生产250天计算，所配备46台的稻壳发电机组可发电552105千瓦时，年利用稻
4、壳1656102吨。这些发电机组综合利用米厂的废弃物稻壳资源进行发电，减少环境污染，降低了生产成本，提高了企业的经济效益和社会效益。此外，北大荒米业投资2000多万元建设了稻壳替代燃煤供热项目、生物质发电项目、稻壳棒项目等，年利用稻壳15万吨，年发电1500万千瓦时，供热采暖16.5万立方米，每年减排二氧化碳等温室气体20多万吨。围绕米、糠、壳三大技术研发路线，摸索出“良种繁育订单种植反哺农户精深加工节能减排产品研发”的循环经济发展模式，形成了稻米产业低碳化集群。完达山乳业稻壳掺烧工业锅炉改造及电机变频调速节电技术改造项目已全面投入使用，年可节约3万吨标准煤，节电700万度。（三）海林循环农业
5、模式以海林农场为代表的一批农牧场，以农业废弃物资源的能源转换为重点，从推行生态农业建设和废弃物综合利用入手，探索建立了“资源产品废弃物再生资源”循环农业模式，探索出“猪（牛）沼果（菜）”、“猪沼厕燃料”等多种生态产业链。目前，海林农场场部地区沼气入户1100户，占场部居民的96.7%。在海林农场，一个三口之家使用沼气的费用比使用液化气每年节约450元左右。沼气产生的沼渣和沼液则运送至农田抛洒肥田，生产出绿色农产品，实现粪污的无害化处理和综合再利用。2008年起，海林农场开始利用沼渣、沼液种植有机蔬菜、葡萄、水稻等。目前，有机水稻面积已达3000亩，现有日光温室10栋，蔬菜大棚40栋，种植有机蔬
6、菜、葡萄120亩。此外，海林农场利用水稻稻壳、稻草进行发电，稻壳电（0.3元/度）降低了居民用电费用，发电余热可用于居民供暖，其燃烧后的稻壳灰可制成有机肥料进行再利用。稻壳灰中富含大量二氧化硅，可以作为橡胶和TPE生产中的填充料，实现经济效益和环境效益的双赢。海林农场循环经济发展情况见图2。二、制约垦区农业循环经济发展的因素黑龙江垦区发展农业循环经济取得了一定成效，但进一步发展也面临诸多制约因素，主要有：（一）技术瓶颈目前，垦区的生态产业链条比较短，没有充分地利用当地资源，农业废弃物只是经过简单粗加工，自主研发力量薄弱，除沼气技术较为成熟外，其余技术仍处于产业化发展初期，缺乏具有自主知识产权的
7、核心技术。例如，以秸秆为原料的热解气化、生物气化、压块燃料、直燃发电、制造生物乙醇等能源化利用技术，尚未取得突破性科研成果。在具体开发的研究和实践上显得还很薄弱，科技人才队伍培养方面亟待加大投入。（二）缺乏有效的激励机制垦区的水稻秸秆由于秋收后作业时间短，回收成本高、效益低，农民积极性不高，如果政府不予以必要的资金投入，那么垦区的农业循环经济模式将缺少培植和推广的动力。此外，国家相关扶持政策也不健全，有效的激励机制尚未完善，比如，国家虽已颁布了可再生能源法，循环经济促进法等多部法律，但在财政、金融等方面缺乏合理有效的激励政策，生产生物质能源用电价格偏高，生物质能定价机制还没有体现出环境效益，相
8、关优惠政策难以落实等。（三）认识误区在垦区，侧重追求GDP增长而忽视环境保护的倾向，还或多或少地存在，节约能源和发展新能源的自主性和内在动力有待加强，发展思路不够明确；一些涉农企业认为发展循环农业前期投入太大，短期内收不到实际效益，缺乏积极性和紧迫感；部分民众认为发展循环农业是政府的事，清洁生产、循环农业就是治理污染，减少污染就是循环农业；等等。这些认识误区制约了垦区农业循环经济的推进。（四）相关法律体系不健全发展循环经济是一项系统工程，既需要大量资金投入，更需要以法律作为坚强后盾。目前，我国已经颁布农业法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法、清洁生产促进法、节约能源法等法律法规，但还没有形
9、成促进循环经济发展的法律框架，缺乏发展农业循环经济的地方性法律法规，在全国范围内实施并发挥作用的并不多。例如2003年开始实施的清洁生产促进法标志着我国循环经济立法的起步，然而清洁生产针对的仅仅是经济系统的输入端，而一个完整的循环经济体系则涵盖了经济系统的输入到输出的物质流动全程，这不是清洁生产促进法能解决的问题。又如固体废弃物排放法是鼓励开展资源综合利用的法规，但因当时对循环经济及可持续发展没有足够的认识，因此对回收利用的限制和排放提出的要求不高，有待重新修订。另外，由于有法不依，执法不严，造成环境污染和资源浪费问题比比皆是。三、国外发展农业循环经济的做法认真研究国际上发展农业循环经济的做法
10、，可以看出，虽然各国农业现代化的进程不同，资源、地理、经济技术等条件有差异，发展农业循环经济的道路也不尽相同，但都高度重视以下工作：（一）建立完善配套的法律保障以我们的邻国日本为例，日本循环农业立法具有超前性和可操作性。2002年，先后制定了食物、农业、农村基本法、可持续农业法、堆肥品质管理法、食品废弃物循环利用法、循环型社会形成推进基本法、日本生物资源综合战略等法律法规，将推进循环经济、建立循环型社会正式确定为未来社会经济发展的基本战略。完善配套的法律政策体系和机制健全的执行监督，成为日本农业循环经济健康发展的有效保障。其他发达国家也高度重视法制建设。（二）加强宣传教育国外普遍重视运用各种媒
11、介宣传循环经济，以提高公众的资源意识、节约和环保意识。把宣传循环经济的重要意义和相关知识结合起来，在宣传教育中介绍农业废弃物如何处理排放，堆放垃圾和粪便的地面要使用防渗材料筑成，将对环境的污染降至最低；引导农民将粪便、垃圾、秸秆、绿肥和沼液再利用作农田的肥源；宣传沼气综合利用，帮助农民建造沼气池；介绍农家的畜禽、鱼、桑、蚕、蚯蚓、沼气、菜地、农田、鱼塘、树林、村落构成的生态系统内物质间的关联，引导农民创造小时空尺度上的循环模式。（三）政府财政和科研支持力度大美国农业灌溉工程的科研设计等技术方面的费用全部由联邦政府支付。灌溉工程建设费用联邦政府资助50%，其余由地方政府或由政府提供担保的优惠贷款
12、支付。美国政府每年还向农场主提供数亿美元的资助，协助发展农业灌溉。以色列政府的支持体现在供水、节水设施投资与节水灌溉技术研发三个方面。农业灌溉水源的建设以及输水管网的建设和管理都由政府部门负责，政府利用主要输送渠道将灌溉用水直接送到集体农庄或农户的田地边。农户在田间节水灌溉设施的投资，政府提供1/3的资金补助，银行还对发展节水灌溉的农户提供长期低息贷款。（四）补贴与管理措施相结合从20世纪90年代起，美国开始了农业“绿色补贴”试点，设置一些强制性的条件，要求受补贴农民必须检查自身环保行为，定期调查其农场所属区域的野生资源、森林、植被情况，检验土壤、水、空气。政府根据农民的环保实施质量，决定是否
13、补贴以及补贴额度。对表现出色的农民，除提供“绿色补贴”外，还可暂行减免农业所得税。西欧等国对剩余粪肥、农药、化肥征收环境消费税。日本爱东町地区的农户生产油菜可获得各种扶持和资助，包括：稻田转作补贴；油菜契约栽培补贴；种植面积大于1公顷时可获得主产区补贴。四、政策建议黑龙江垦区的农业产业化、现代化、规模化程度较高，领先全国一般水平，其发展农业循环经济的做法，更值得规模化程度较高的农垦地区研究。有鉴于此，我们总结黑龙江垦区的实践，借鉴国际经验，针对农垦区和国家，分别提出推进农业循环经济发展的建议。（一）农垦层面1.加强宣传，鼓励民众积极参与农业循环经济建设。建议系统开展农业循环经济干部培训工作，广
14、泛深入地宣传发展农业循环经济的重要性和紧迫性，提高各级干部的思想认识水平，增强其发展农业循环经济的自觉性。利用各种传媒，以通俗易懂的方式向公众进行针对性的宣传，提高公众参与农业循环经济发展的积极性，重视对生态环境的保护。提高职工的绿色消费意识，鼓励消费者自发抵制对自然环境破坏影响的消费行为，把节约自然资源、保护自然环境变成自觉行为，努力打造适应现代社会文明的绿色消费环境。2.合理规划，典型示范。建议农垦从不同地域的自然生态环境、资源优势以及经济社会发展状况出发，依据资源循环型农业的发展理念，选择突出当地特色的发展模式，在农、林、牧、副、渔多领域与多层次确定发展目标和建设重点，科学制定资源循环型
15、农业示范推广措施，选择有较好基础的农场、企业作为项目承担主体，建立健全产业链，以无公害农产品和有机食品基地建设为先导，努力提高质量、培育品牌、做强产业。在此基础上，培育具有典型示范作用的资源循环型农业基地，形成规模和产业互补优势。通过资源循环型农业示范园区、基地建设和重点项目的实施，推动农业产业结构向无害化方向发展。3.建立多元化的投融资机制。建议农垦充分发挥市场配置资源的作用，多层次、多渠道筹措资金，鼓励和引导各种社会资本投向农场及涉农企业，形成以政策为导向、市场为基础、企业为主体、农民广泛参与的长效机制。加大基础设施建设力度，改善投资环境，保证招商引资活动能够在公平、公正、公开、互利的基础
16、上展开。4.重视技术研发，健全科技支撑体系。建议农垦加大对循环农业相关科技的研发工作，为循环农业的推行提供强大、持续的技术支撑体系。集聚生产企业、学校教育部门、科研部门的力量，把循环农业如何与实践结合的问题作为一个课题进行研究，制定出推动循环农业发展的具体措施办法及相关技术标准和规则，逐步建立和完善支撑循环农业可持续发展的绿色技术体系。为此，一方面应设立循环农业应用技术科研基金，鼓励废旧物品回收处理与再利用的科学技术研发，发展农垦自然环境综合治理等公用性事业，促进环境综合治理等适用技术的开发与推广应用。另一方面应建立农业循环经济综合评价指标体系，加强技术集成配套，建立不同类型技术模式，强化技术
17、培训和指导，推广简捷实用的技术，促进技术普及应用，大力开发操作简便、集约利用水平高的实用新技术。（二）国家层面1.制定和完善相关法律，建立农业循环经济的制度框架。逐步建立和完善法律法规体系，明确各参与主体在循环经济中的权利和义务，制定农业循环经济技术法规与标准、行业市场准入机制，实行绿色产品标识制度，为农业循环经济发展提供法制保障。认真贯彻清洁生产促进法等法规，尽快制定农业生态环境保护法，制定与循环经济基本法配套的法律法规，如再生资源利用促进法、废弃物处理法等。抓紧制定与清洁生产促进法相衔接的循环经济促进法，加快循环经济法的制定及实施，明确循环经济法的调整对象、指导原则、规范体系以及法律责任等
18、。尽快制定并颁布农业清洁生产管理办法，制定乡村环境清洁标准和农业清洁生产标准，加大执法和监督检查力度，建立资源节约型和环境友好型的社会监督机制。2.建立激励引导机制，夯实农业循环经济发展的基础。建议对一些发展农业循环经济必须的重大基础设施项目直接投资或给予一定的补贴支持；通过建立生态恢复和环境保护的经济补偿机制，激励农民自愿发展农业循环经济，实施生态管理；利用税收、信贷等优惠手段，鼓励农户、企业使用环保设备和再生资源，实现农业发展与环境保护的协调；设立各种奖惩措施，包括制定各种收费政策，对实施农业循环发展的企业或个人给予政策优惠或奖金鼓励，对违反农业循环发展规则的企业或个人予以收费或惩罚，引导
19、农民走循环农业之路；强化政府对农业科技工作的宏观指导，依靠科技创新发展循环农业；重视农业循环经济和新农村建设科技发展战略研究等。3.加大财税金融扶持力度，在资金上给予保障。制定有利于循环农业的投入政策，建立健全农业循环经济财政资金稳定增长机制。逐步增加对循环农业相关领域的投入，保证生态环境综合整治、基础研发、循环农业建设优先项目等各项发展计划得以妥善实施。建立环境保护生态效益国家补偿机制，增加财政补贴力度，适当稳定土地承包关系，提高农民培肥地力的积极性。积极运用税收杠杆鼓励发展循环农业，如利用激励性税收政策，增大税收的优惠范围等。可以考虑加大综合利用“三废”税收减免的范围，对节约和循环综合利用资源实行减免税收和增值税优惠等措施；对农业产品企业用于改进生产流程工艺、进行循环利用的营业所得，可在所得税前抵免；对从事绿色投资和生产的农业产品企业实行农业产品减免税，以提高绿色产品的竞争性及提高农业产品企业发展绿色经济的积极性。加快农村金融制度创新，拓展融资渠道。如鼓励金融机构对技术含量较高和发展前景较好的循环农业科技项目提供专项贷款，设立政府发展循环农业专项担保基金等。（作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部 孟春 张振国（财政部） 苏明（财政科学研究所） 高伟（外交部）
