1、,农 村 土 地 制 度的 改 革 与 完 善山东农业大学经济管理学院薛兴利 教授、博导、系主任,主 要 内 容,一、农村土地制度的含义与重要性二、农村土地制度的现状与存在的主 要问题三、农村土地制度改革与完善的总目标和基本原则四、农村土地产权制度的改革与完善五、农村土地经营制度的改革与完善六、农村土地流转制度的改革与完善,一、农村土地制度的含义与重要性,农村土地制度的含义农村土地制度。指人们在一定的社会经济条件下的农村土地关系的总和.广义的包括农村土地所有制度（产权制度）、土地使用制度（经营制度）、土地流转制度、土地金融制度、土地税收制度等方面的内容。狭义的农村土地制度，仅指土地所有制度与土
2、地使用制度。农村土地产权制度。它是关于土地产权的权能分割、界定及归属的经济法律关系的总和。土地产权具体包括土地所有权、占有权（承包权）、经营使用权（使用权或经营权）、收益权和处置权等五权。农村土地产权制度主要解决多项土地权利如何在不同经济利益主体之间分配的问题。,农村土地经营制度。也称农业经营形式，它是关于土地经营（使用）的经济法律关系的总和。它主要解决土地由谁经营（使用）和如何经营（使用）的问题。农村土地流转制度。它是关于土地产权的转移、让渡的经济法律关系的总和。它主要解决土地产权（土地资源）的再配置问题。农村土地金融制度。土地金融就是以土地作为获得信用的保证，来获取资金的融通。土地金融制度
3、则是指一个国家或政府有关土地金融机构体系、土地金融法律条例以及土地金融流通办法规定的总称。农村土地税收（税赋）制度。是指国家制定的土地税收法令和征收土地税办法的总称。（二）农村土地制度建设的重要性,二、农村土地制度的现状与存在的主要问题,（一）农村土地制度现状1.特点：一是农村土地实行集体所有制；二是土地使用权从土地所有权中分离出来，并以此为基础，形成了农业双层经营（或称土地双层经营）体制。三是部分土地开始流转起来。所有权、使用权流转。2.评价：我国目前的农村土地制度从总体上和本质上讲是可以肯定的。但不可否认，这种制度安排又的确存在着一些问题，应进一步改革与完善之。,（二）农村土地制度存在的主
4、要问题,1.农村土地产权有待进一步明晰（1）集体土地主体不清。第一，“集体”是哪一级“集体”有矛盾。第二，“集体”是那个集体不明晰。第三，“集体”是那个时期（时点）的“集体”不明晰。第四，由谁来代表集体不明确。第五，农村土地所有权没有相应的法律形式-土地所有权证书。（2）农村土地产权残缺。即 有关法律中对农村土地产权内容的界定很不完整，农民集体不能充分行使土地的权利。（3）土地所有权主体与成员之间的权益关系不清。,2.农民的土地承包经营权不稳定，缺乏保障（1）土地的频繁调整（即行政性统一调地）。（2）农民的经营自主权缺乏保障。表现为随意解除土地承包合同、强迫农民种这种那，侵犯农民合法权益的现象
5、经常发生。（3）农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利。因为现在农村土地金融制度还未建立起来。,3.科学高效的农村土地流转制度远未建立起来 土地流转方式主要有二种：一是行政性统一调整土地或称计划式；二是通过市场来调整土地，即市场式。当前这两种方式均存在，实践中存在的问题有三：（1）农村土地所有权流转不规范。目前流转较少。主要有两种：一种是国家向集体征用土地；第二种是集体与集体之间互换地，或者并村等。实践中前者存在的主要问题：造成浪费；补偿费低。后者存在的主要问题是：对土地未作评估，交换时有时不公平。,（2）土地的行政性统一调整过于频繁，不仅难以有效地实行土地资源的再配置，而且加剧了农民经营
6、行为的短期化倾向。观点一：有必要。理由：第一，调整范围大，方法简单，能较快解决人口变动等带来的土地不均的矛盾。第二，有利于实行土地规模经营。观点二：没有必要。第一，往往是为解决局部矛盾而引起全局的动荡 第二，过若干年作一次全面统一调整的办法与市场经济条件下土地使用格局需要经常调整的客观需要相矛盾,第三，计划式的统一调整土地的办法，不利于农户对土地进行长期投资和用地养地相结合。第四，统一调整土地的办法为一些干部以权谋私提供了可乘之机。（3）适应市场经济发展要求的土地使用权流转制度未建立起来第一，土地使用权流转市场未建立起来。市场发育不健全、不完善，包括主体、客体及场所都未形成或者完善起来，特别是
7、中介组织未发育起来第二，土地使用权流转形式单一且不规范。口头协议、无偿。第三，没有配套的法律法规体系。,三、农村土地制度改革与完善的总目标和基本原则,农村土地制度改革与完善的总目标 总目标是建立适合社会主义市场经济发展要求的社会主义农村土地制度。所谓“适应社会主义市场经济的要求”主要包含如下涵义：第一，产权明晰。第二，能够确立农业生产者的市场主体地位。第三，市场机制成为土地资源配置和再配置的基本手段。农村土地制度改革与完善的基本原则,能促进农业生产力的稳定和持续发展在坚持土地集体所有的前提下，进一步完善土地产权结构 对于土地归谁所有的争议：观点一：国有化。一般认为国有化的好处：有利于管理土地；
8、有利于明晰产权关系；有利于集中经营；有利于减轻农民负担。观点二：私有化。理由：有利于明晰土地产权，调动农民的 积极性。有利于减轻农民负担；符合农民的意愿；古今中外的实践都证明实行土地私有制利多弊少。,观点三：集体化。好处主要有：是坚持社会主义道路的要求。有利于土地资源的科学规划、有效开发和合理利用。有利于保障农村社会公平的实现，防止两极分化。为什么不能国有化呢？第一，它不符合潮流；第二，没有可能性；第三，不利于管理。为什么不能私有化？第一，受我国经济制度和社会意识形态的约束，即不符合社会主义道路的原则；第二，易产生两极分化。,保障农村社会的公正和公平。就是保障全体农民群众的生存权和发展权，力戒
9、社会不公和两极分化。它大致包括两个含义：一是在农村土地产权的初始配置上实现“人人平等”的原则。二是在农村土地产权的再配置上实现“耕者有其田”。当然对这一观点也有不同看法。坚持党和政府农村政策的连续性，维护广大农民群众的切身利益。因地制宜，形式多样，循序渐进。,四、农村土地产权制度的改革与完善,明确土地产权主体及其权利与义务 观点一：实行新型土地股份合作制。新型土地股份合作制的运作办法是：作价折股。首先成立土地评价小组或请社会权威部门对集体土地进行评估作价，使实物的土地货币化；然后把土地作价额折成若干股份。股权设置。一般只设个人股，不设集体股,观点一：实行新型土地股份合作制,产权界定。将土地股权
10、按现有人口数量界定给个人（农户），发给土地股权证书；股权分配一步到位，以后不再因人口变动而调整；不得抽股。农民个人获得以下权利：一是货币化了的土地所有权。二是转让权。三是土地股份的继承权和抵押权。四是分红权。,组织管理。成立土地股份合作社，社内实行社员代表大会制度；成立董事会、监事会，其成员民主选举产生。资产运营。由土地股份合作社统一负责对土地所有权和使用权等产权进行运营。对于土地使用权，不再按人人有份的原则进行承包，而是按照效率第一，兼顾公平的原则，引入竞争机制，分别不同情况，采用相应的竞价承包、租赁、拍卖等运作方式，将其转让给农户或其他单位或个人。,制度创新：一是它既承认了农民对土地的个人
11、所有权，又建立了合作经济组织的法人土地所有权，真正做到了产权主体明确，边界清晰，从而构建了合理的土地产权制度。二是一方面可把土地当作资产来运营，使实物的土地流转起来，另一方面农民又可对土地股权进行转让、抵押、继承等，使土地股权流转起来，形成了以市场为基础的土地产权交易制度 三是通过引入竞争机制的竞包、租赁、拍卖等运作方式，使土地得到最有效率的使用，从而建立了以效率为基础的土地使用制度。,观点二：按以下观点改革：在法律上明确规定农村土地集体所有制采取社区所有制的实现形式，全体村民为本村土地所有者；村民大会（或村民代表大会）作为最高权力机构行使集体土地的处置权。目前对于农村土地归谁所有的问题，大部
12、分人赞同集体所有，但在集体所有中，产权主体却仍有不同的看法：观点一：承认现状。观点二：应为村民小组所有。观点三：村集体所有。,村民委员会作为全体村民（土地所有者）的当然代理人，在日常经营管理中行使土地所有者除处置权之外的其他权力或承担相应的义务。权利与义务有：在本社区之内宣传国家和地方政府有关土地管理和利用的政策法规；作为出租方向农户和其他经济实体出租土地；搞好土地利用规划；保护村民的土地权益监督村民的土地利用方向，确保农用地不得转作它用；组织社区成员进行农田水利基础建设，改善生产、生活条件；为村民提供产前、产中、产后服务。,农村土地使用权完整归农户和企业 观点一：承包制。观点二：租赁制。与承
13、包经营相比，租赁制的好处是：使农户具有更充分的自主权，并同时承担更大的经营风险；集体与农户之间（出租者与承租者）不是上下级隶属关系，而是平等的商品交换关系。土地的收益权应归产权主体,根据一定规则对集体成员的边界予以确认 办法：1.以签约时期的人口为准；2.以签约时期的人口为基础，根据现行的人口和户籍政策，对集体成员的边界作大致的限定。,国家对农村集体土地产权的限制 国家对集体土地的最终支配权和管理权主要包括如下方面：根据国内建设需要，国家有权征用属于集体农民的土地；在非常时期，国家有权根据非常法令决定集体土地的利用方向；为保证国家对集体土地的管理权和最终支配权得到实现，国家可依法对集体土地征收
14、土地资源税。国家有权禁止、监督农用地转作非农用地，以使农地非农化过程有序进行。,五 农地经营制度的改革与完善,农村土地经营制度的改革与完善，就是按照社会主义市场经济的要求，长期稳定与完善双层经营体制，进一步扩大农户的经营自主权，使其成为真正独立的商品生产者，从总体上形成以农户经营为主体的多元化的土地经营制度。以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制是我国农业的主要经营形式，应长久稳定并不断完善,为什么要以家庭承包经营为基础,第一，这是由生产关系一定要适合生产力发展要求的规律决定的。第二，这是由农业生产的特点决定的。第三,家庭成员具有利益目标的认同感,使得家庭经营的管理成本最低。第四，家庭成
15、员在性别、年龄、体质、技能上的差别也可实行分工和劳动力的充分利用。第五，稳定家庭经营，有利于农民增加对农业的投入。第六，古今中外的实践证明，家庭经营是一种有效的农业经营形式。,为什么要统分结合，双层经营？为什么要统？A、它使那些分户经营办不了办不好的事，由集体，统一经营，发挥统一经营的优越性，促进生产发展。B、它是壮大集体经济，保证农民走共同富裕的社会主义道路的需要。总体上讲，既统又分，既发挥了家庭经营的积极作用，又保证了宜于统一经营的生产和经营活动仍然实行统一经营，促进集体经济的发展。,如何稳定与完善双层经营体制？采取措施，稳定与完善现行的土地承包关系第一，要坚定不移地贯彻执行.认真搞好土地
16、延包工作,保证土地使用权长久不变,发给农民土地经营使用权证书,赋予农民长期而有保障的土地使用权.第二，进一步加强与完善农业承包合同管理。第三，切实减轻农民负担。,进一步完善农户土地使用权 A、排他性占有权。B、开发权。C、收益权。D、转让权。E、租赁权。F、继承权。G、抵押权。进一步落实农户经营自主权A、做好基层干部的教育工作，提高尊重农民经营自主权的自觉性。B、转变乡镇政府和村组织的职能，将以行政手段为主的直接管理方式，向以经济手段为主的间接管理方式转变，多为农民服务，搞好基础设施建设。搞好统一经营，充分发挥统一经营的作用 一是充实统一经营的内容；二是加强服务组织的经营管理。,克服家庭经营局
17、限性的途径建立与完善农业社会化服务体系。大力发展农业产业化经营。发展新型的农村合作经济组织：合作社、农协、股份合作经济组织等。因地制宜地发展农业中的其他经营形式 租赁经营、股份经营、股份合作经营、集体农场、农业专业队,六、农村土地流转制度的改革与完善,即建立起完善高效的土地流转市场农村土地所有权市场建立合理的流动关系。规范政府征地行为。一是进一步完善政府农地征用申请与审批制度，确保征用的农地真正用于“公共目的”。二是合理确定农地征用时的“转用价格”（补偿费）。首先是农地本身的价值，其次是由于供求关系的影响而形成的市场价格。三是加强监督与管理，防止农地征用后闲置现象的发生。,农村土地承包经营权（
18、使用权）流转市场,1.土地承包经营权流转的原则（1）平等、自愿、有偿原则（2）土地所有权性质和土地用途维持原则（3）土地承包经营权流转期限受限制原则 不能超过承包合同尚未履行的剩余时间（4）受让方资格限制原则。法律规定受让方必须具有农业生产的能力。（5）优先原则。在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转的优先权。,2.土地承包经营权流转的主体及其权利,（1）流转的主体：承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。（2）发包方不得侵害承包方的土地承包经营权。不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和“责任田”
19、等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。（3）承包方有权获得流转收益。土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。,3.土地使用权流转机制的建立,第一，因地制宜，形式多样。转包；出租；互换；转让；入股；反租倒包；托管（指承包农户将承包的土地在一定时期内委托其他农户或者社会化服务组织代为经营管理，委托方向受委托方支付一定的费用，原土地承包关系和收益权不变）。第二，建立土地流转的中介服务组织。第三，建立契约关系，实行有偿流转。第四，健全配套的法律法规体系，加强监督管理工作。,农地金融市场 农地金融市场是指土地产权所有者以其拥有的土地所有权或使用权作为抵押获取贷款的关系总和。以土地产权作为抵押获取贷款，既是农民获得信贷资金的一种手段，也是土地产权流转的一种实现形式。可借鉴国外成功的经验，组建全国性土地银行或成立土地抵押合作社，也可在中国农业银行内设置分支机构负责土地抵押贷款业务。,谢 谢 大 家！,
