1、3.人口老龄化的阶段性特征明显预测结果表明，20052025年可称为一般上升阶段，在此期间生育率下降对人口年龄结构的影响已经显示出来；20252040年可称为加速上升阶段，这主要是由于19621973年第二次生育高峰出生的人口将在20272038年步入老年阶段；20402050年可称为老年人口基本稳定阶段。二 基本养老保险基金收支现状及精算分析（一）基本养老保险基金收支现状分析在现行基本养老保险制度下，全国部分地区存在基金缺口，基金收支倒挂成为普遍现象。江苏省属全国经济发达省份，历年人均GDP均排在全国前列，但19982002年社会养老保险基金也出现缺口。2003年底，全省参保人数有了大幅度增
2、加，比上年增加9%，当期基金结余为正，此后每年基金结余都为正值。因此从全省的情况来看，从2003年以来，基本养老保险基金已实现当期基金收支平衡并有结余（见表2）。表2 江苏省基本养老保险基金收支情况但是，江苏省基本养老保险基金收支状况在苏北、苏中和苏南地区存在明显的不平衡现象。2003年全省首次出现盈余，但苏北地区的徐州、盐城、宿迁、连云港和淮安五个市都有基金缺口，苏中地区的南通和扬州也有缺口，苏南地区都实现盈余。2007年，全省大部分地区已实现收支平衡，但苏北地区的徐州、盐城和宿迁三市和苏中的南通市仍是收不抵支。（二）精算分析1.基本养老保险基金收支情况预测本文在设定职工参保年龄及退休年龄、
3、“老人”及“中人”的界定、死亡率、缴费率及“老人”的个人替代率、职工工资增长率、养老金调整系数、个人账户计息利率以及预测参保人数的基础之上，通过构建社会统筹账户与个人账户基金收支模型，并根据江苏省缴费、计发细则，对20062050年江苏省基本养老保险基金收支情况进行预测。（1）个人账户基金收支情况预测本文首先测算了不同年龄、不同利息下的计发月数，从而得到沿用前面有关退休年龄及利率的假设条件下的男性与女性的养老金计发月数，进而运用模型测算出20052050年个人账户养老金支出情况（见表3）。表3 20052050年个人账户养老金支出情况表3 20052050年个人账户养老金支出情况-续表（2）社
4、会统筹账户基金收支情况预测本文在假定实际缴费基数及缴费率的基础之上，预测了20052050年社会统筹账户基金收入情况；根据所构建的社会统筹账户支出模型以及过渡性养老金推算模型，预测了20052050年社会统筹账户基金支出情况。20052050年社会统筹账户基金收支预测情况见图1。图1 20052050年社会统筹账户基金收支情况从预测结果来看，社会统筹账户基金收入与支出均快速增长。20052009年当期支大于收，出现基金缺口。随着年龄结构的变化，20102028年收大于支。随着退休高峰的到来，20292035年将再次出现基金缺口。20362049年基金收支状况良好，但2050年开始收不抵支。而且
5、从趋势来看，基金缺口将持续增大。从累计结余来看，20052016年累计结余为负值。到2017年，累计结余开始正向积累。从预测结果来看，2017年以后江苏省可以通过利用累计结余资金维持社会统筹账户的收支平衡。需要指出的是，预测方法其实承认了以下两种假设：一是社会统筹基金只用于支付基础养老金、过渡性养老金以及正常调整的基本养老金；二是个人账户已经做实。但是，根据规定，社会统筹基金还用于支付个人账户养老金中个人账户未做实部分所占全部储存额的比例分摊的费用，个人账户储存额支付完毕后依照有关规定仍应支付的费用，等等。目前个人账户“空账”运行的现象严重，何时完全做实还没有时间表，因此，社会统筹基金还将为个
6、人账户未做实部分的巨额费用“买单”。考虑到这些因素之后，社会统筹基金的支出将远大于预测值。从上面的预测结果看，即使在收大于支的年份，收入与支出的差距也很小，因此可以说实际的收支状况比预测结果要差。此外，考虑“长寿风险”对社会统筹账户基金收支情况的影响，并对社会统筹账户基金收支状况进行调整（结果见图2）。调整后的预测结果显示江苏将在2025年出现当期收支缺口，并从2028年开始累计结余始终为负，社会统筹账户基金收支状况不容乐观。图2 调整后的20052050年社会统筹账户基金收支情况2.基本养老保险隐性债务规模精算分析解决制度转轨过程中的隐性债务问题是世界性难题。在我国从现收现付制到部分积累制的
7、转制过程中同样也面临这一问题。要解决隐性债务问题，首先要对隐性债务规模进行合理的测算。笔者将我国的隐性债务界定为某一时点上“老人”养老金和“中人”部分基础养老金、过渡养老金的现值。“中人”部分基础养老金是指制度改革前视同缴费年限对应的养老金权益。为了反映江苏省基本养老保险隐性债务的初始状态，本研究选择江苏省制度转轨初期（即1996年）作为测算时点，对基本养老保险隐性债务规模进行测算。利率、工资增长率、养老金调整系数等参数将延续前面的假设。分别建立“老人”与“中人”养老保险隐性债务精算模型，得到转轨初期江苏省基本养老保险隐性债务测算规模。具体测算结果见表4。表4 转轨初期江苏省基本养老保险隐性债
8、务情况由表4可以看出，“老人”隐性债务的压力不大，一半以上的隐性债务是由“中人”造成的。这主要是因为“老人”在今后的年份里是逐渐消亡的，而“中人”经历了一个先增长后减少的过程，存在的时间比“老人”要长很多。而且，女性的隐性债务比男性的多，这主要是因为女性的平均寿命比男性长，退休年龄又比男性早，造成女性享受养老金待遇的时间长。因此，在研究解决隐性债务的方法时，优先考虑解决或减轻“中人”或女性的隐性债务问题是比较明智的。3.个人账户空账规模精算分析在不“做实个人账户”和暂不考虑财政补贴等其他收入的情况下，以2007年的个人账户空账规模为基准，根据个人账户空账规模的测算模型对20082050年个人账
9、户空账规模进行预测，结果见表5。表5 20102050年个人账户空账规模预测情况在不考虑财政补贴等其他收入的情况下，2010年个人账户空账规模将达到1033.5亿元，到2030年将达到5108.2亿元，到2050年将达到50421.1亿元。由于20112023年社会统筹账户基金收大于支，空账规模只受利率的影响，占个人账户总规模的比重下降，但是随着人口老龄化高峰的到来，这一比重将迅速回升，到2050年将达到45.86%。当然，每年我国政府都会投入大量资金来补贴基本养老保险基金，而且数额越来越大。虽然我们在预测个人账户空账规模时没有考虑这个因素，但从预测结果也可以看出，随着时间的推移，“做实个人账
10、户”所需的资金迅速增加，这将给财政带来巨大的压力。此外，根据相关规定，个人账户未做实部分所对应的个人账户养老金部分将由社会统筹账户支出。如果将巨额的个人账户空账考虑在内，社会统筹账户收支缺口将更大，保持基本养老保险的可持续性将更加困难。三 基金不平衡的原因分析（一）人口因素在影响基本养老保险基金收支平衡的因素中，人口因素是最重要的因素。人口老龄化日益严重，预示着基本养老保险制度必须进行变革。从精算模型中可以看出，人口数量与结构的变化直接影响着基金的收入与支出，特别是在人口老龄化加速发展的时期，人口变动趋势对今后基金收支平衡的影响巨大。随着人口老龄化进程加快，总人口与参保人口的人数与年龄结构都在
11、发生变化。抚养比是人口老龄化的重要指标。据预测，制度内抚养比经历了先增后减的过程，将在2035年左右达到最大值。江苏将在21世纪30年代达到老龄化的高峰。从基本养老保险基金收支预测结果来看，当期基金缺口也将在2030年左右开始出现。因而，当人口老龄化高峰来临时，参保职工所缴纳的养老金费用已经不足以支付退休职工的基础养老金。人口老龄化加剧造成制度内抚养比逐年增加，参保率较低但又不能通过增加参保在岗职工人数来改善制度内人口的年龄结构。人口因素是造成基本养老保险基金收支不平衡的根本原因。（二）政策因素1.退休年龄根据我国的退休政策，退休年龄为男职工60岁，女职员55岁，女工人50岁。这一规定制定于2
12、0世纪50年代，沿用至今，明显已不符合当今的人口特征。较低的退休年龄意味着较短的个人账户基金积累时间以及较长的个人账户养老金领取时间，因超出预期寿命而造成个人账户超支部分也将比较大。此外，养老金领取时间长，也使养老金正常调整造成的支出比较大。这两部分支出都由社会统筹账户支付。因此，较低的退休年龄还将通过对个人账户养老金的支付影响社会统筹账户的收支平衡。此外，提前退休现象进一步加大了基本养老金基金收支平衡的压力。提前退休意味着缴费期限的缩短以及养老金支付期限的延长，从而导致养老保险基金收入减少支出增加，因此影响养老保险基金的收支平衡，使基金缺口进一步增大。2.替代率根据测算，我们得出了目前实际替
13、代率高于合理替代率的上限的结论，并认为我国三支柱的养老保险模式还未完全建立起来，维持目前较高的实际替代率有其合理性。但是替代率的大小直接决定着养老金支出的多少，较高的实际替代率无疑是造成基本养老保险基金收支不平衡的重要原因。因此从长远来看，为了维持基本养老保险基金的收支平衡，降低实际替代率是必需的。而且随着各种补充养老保险的发展，降低基本养老保险的替代率水平也是可行的。3.个人账户空账个人账户空账是由当社会统筹账户收不抵支时，养老保险经办部门利用社会统筹与个人账户混账管理的便利，直接挪用在职职工个人账户中的资金造成的。根据规定，个人账户未做实部分所占全部储存额的比例分摊的费用由社会统筹账户基金
14、支付，因此个人账户空账的存在，会加重社会统筹账户基金的支付压力，它们之间已经形成了恶性循环。经过测算，2007年江苏省个人账户空账规模已达到808.08亿元，占个人账户规模的88.04%。这意味着如果仍然不能做实个人账户，至少有88%的个人账户养老金将分摊到社会统筹账户的各年支出中。因此，巨额的个人账户空账是造成基本养老保险基金收支不平衡的重要原因。4.隐性债务根据前面的测算，转轨初期（即1996年）江苏省隐性债务规模达到2969.49亿元。在未来25年中，“老人”的养老金以及“中人”的过渡性养老金和部分基础养老金支出将占总支出的一半以上。这意味着近二十几年中，当期社会统筹账户基金收支不平衡的
15、主要原因之一是需要支付大量的当期显性化的隐性债务，由此产生的巨额累积缺口将严重影响未来甚至是隐性债务全部显性化之后的很长一段时间的基金收支平衡。因此，隐性债务是造成基本养老保险基金收支不平衡的直接原因。（三）其他因素1.基金收益率基金收益率低是我国基本养老保险基金管理中出现的重要问题。在我国资本市场还不健全的大环境下，养老保险基金投资尚未放开，绝大部分以储蓄和购买国债为主。但是目前存款利率水平较低，甚至一度低于通货膨胀率。当养老金支付水平相同时，较低的基金收益率则要求较高的缴费率。因此，较低的基金收益率直接加重了制度的现行负担并直接减少了个人账户的积累额。如果基金一旦出现贬值，就意味着基金实际
16、上是在“缩水”，按照目前规定确定的养老金标准无法满足实际生活的需要。届时为了保证退休职工的生活，必须提高养老金标准，从而使基本养老保险基金的支付压力更大。2.工资总额与缴费基数根据规定，用人单位应以本单位全部职工工资总额为缴费基数，并设置了缴费基数的下限。但企业的工资总额是由企业上报，并由社会保险管理部门核定的，从企业的利益出发少报、瞒报工资总额的现象是普遍存在的。企业还会以种种名义发放不在“工资总额”统计范围内的收入，形成一部分非工资性收入。在实际操作过程中，大部分企业仅按照所规定的最下限缴费，导致平均缴费基数甚至达不到全省在岗职工平均工资的60%。在缴费率不变的前提下，缴费基数的缩小势必减
17、少基本养老保险基金的收入。因而，缴费工资基数不实也是造成基本养老保险基金收支不平衡的重要原因之一。四 应对人口老龄化的基本养老保险相关经验借鉴20世纪70年代，由于受石油危机的影响，西方工业国家经济出现了滞胀，带有刚性特征的高福利开支逐渐成为政府财政赤字形成的重要原因。加之工业化的产物人口老龄化成为世界性的趋势，传统的以现收现付制和公营管理为核心的养老保险制度遇到了前所未有的支付危机。各国政府纷纷对现行的养老保险制度进行改革，通过完善养老保险制度来消除个人老年生存的风险。（一）发展多元化的养老保险体系联邦养老金制度、雇主养老金计划以及私人养老金计划构成了美国多层次的养老保障体系。美国联邦养老金
18、制度是养老金制度的主体，但联邦养老保险制度不仅不能起到全面的保障作用，而且效率低下。因而，美国政府制定相关政策引导雇主养老金和个人账户的发展，并在税收方面制定了优惠政策，其中最重要的是个人缴费税收延迟支付、企业缴费税前扣除的政策。政府对私人养老金计划的有效引导，使私人养老金在美国养老保险体系中的地位越来越重要，目前已经成为美国养老保险体系中不可缺少的重要组成部分。多元化的养老保险体系使美国养老保险制度的抗风险能力大大增强。（二）扩大保险基金来源1.增加社会保障税美国养老保险基金最重要的来源是税收。从1977年卡特政府开始，美国政府就不断提高社会保障工薪税。1983年里根政府颁布社会保障修正案，
19、首次开始向退休金征税。克林顿政府继续向退休金征税，并提高了退休金税率，最富有的20%的养老金受益人的应税养老金百分比从50%提高到85%。享有“慷慨大度”美誉的德国公共养老金费率根据实际的工资水平逐年提高，以增加养老保险基金收入，缓解养老金的支付压力。2.增加缴费年限，提高缴费基数在养老保险金财源相对不足的情况下，日本首先将加入养老保险的年限由以前的25岁降低到20岁，延长了养老保险金交纳的时间；其次，扩大养老保险金的缴纳基数，即将工资收入和奖金收入同时纳入保险金交纳基数；再次，对在职老年养老金也做了修改，规定在职养老金的领取对象包括6569岁的公司职工，这些人也要交纳保险金；与此同时，加大基
20、础养老金的财政负担率，从原来的1/3提高到1/2。（三）减少保险基金支出人口老龄化进程加快，必然导致养老保险缴费的人数相对减少，而领取养老金的人数相对增加，从而加大养老保险基金的支付压力。因而，各国开始探索减少养老保险基金支出的有效措施，提高退休年龄，抑制提前退休便是普遍采用的措施之一。1983年里根政府颁布的社会保障修正案规定，自2009年开始，每过一年退休年龄推迟2个月，至2027年将退休年龄从现在的65岁提高到68岁。1983年后，推迟退休者的社会保障津贴率也从每年的3%提高到每年的8%。这样不仅增加了保险基金的积累，而且相对缩短发放年金的年限，降低了成本。瑞典也将工人最低的退休年龄从6
21、0岁提高到61岁。但在61岁之后，退休年龄则更加灵活，人们可以根据各自的偏好选择何时退休。工人工作年限越长，养老金收入就越高。（四）加强投资管理在过去25年间，智利私营养老基金取得了高额的投资回报，这与其采取的严格数量监管模式是分不开的。其投资工具从最初的政府债券、金融机构发行的可抵押债券等固定收益类投资产品，逐步扩展到公司债券、股份、投资基金以及国外金融证券等投资产品。瑞典是由政府建立的基金管理公司对养老金实施管理。在新制度中，名义个人账户由国民养老金管理公司进行管理，该基金组织设立董事会，董事会成员对养老金经营与投资负责。个人账户基金则由清算所进行管理。其主要职责是：集中缴费者个人的养老基
22、金投资指令，对养老基金进行统一购买；集中所有的个人交易指令，并对买卖净差额进行转移；收集并公布基金投资的可用信息，提供个人账户的投资记录。（五）采取平稳渐进的方式进行过渡瑞典政府规定向新制度的过渡期不少于16年。对1938年之前出生的人执行旧的养老保险制度，面对1953年以后出生的人则执行新的养老保险制度，对19531938年出生的人，其退休后的养老金收益分别来自新老制度收益的组合，比如1938年出生的，养老金的95%按照旧制度支付，5%按照新制度支付；1939年出生的，养老金的90%按照旧制度支付，10%按照新制度支付，依此类推。（六）政府承担转制成本智利采用的是“老人老制度”、“新人新制度
23、”，“中人”则可自己选择参加老制度还是新制度。智利新退休金法规定，1982年12月以前进入劳动力市场的人，有5年时间来决定是否参加新制度，此后进入劳动力市场的人只能加入新制度。已退休人员仍然沿用旧制度。对那些在旧的保障体制下工作了若干年而后又将在新体制下工作的人，即“中人”，由政府发给他们“认账债券”。政府用这一方法来还清这些工人已提供给旧制度的供款，并将这些债券存入职工自己选择的任何一家退休基金管理公司，认账债券当年实际利息为4%，只有当持有人退休或残废后方可赎回。五 政策建议江苏省的社会养老保险改革经过多年的探索，已经取得了很大的成绩，但还面临一些棘手的问题。其中如何弥补收支缺口、保持基本
24、养老保险基金收支平衡成为比较突出的问题之一。养老保险基金收支平衡可分为“横向平衡”和“纵向平衡”。我国基本养老保险制度实行“统账结合”的部分积累制，因此通常情况下养老保险基金的“横向平衡”考虑社会统筹账户，“纵向平衡”则主要考虑个人账户。随着城镇就业人口养老保险覆盖面进一步扩大和人口老龄化日趋严重，江苏正面临养老金支付危机。在人口老龄化地区差异明显的客观条件下，江苏的基本养老保险基金收支不平衡的状况将进一步恶化。针对这种情况，本文从以下几个方面提出实现江苏基本养老保险基金收支平衡的政策建议。（一）统筹层次问题目前，江苏省基本养老保险基金还没有实行省级统筹，仍然以市级统筹为主（也有的地区为县级统
25、筹）。在人口老龄化形势日益严峻的情况下，由于现行养老保险制度统筹层次过低，各统筹地区养老保险基金封闭运行，地区之间基金结余和基金不足并存，省级调剂和各级财政的压力不断增加。因此，在全国统筹短期内难以实现的情况下，江苏应该在完善市级统筹的基础上，加快提高统筹层次的步伐，借鉴试点省份的经验，完善省级统筹实施方案，争取尽快实现基本养老保险省级统筹；理顺与各级财政的关系，统一机构和人员管理，实行系统垂直管理，在更大的统筹区域内实现基金的统筹安排。在此之前，可以建立省级养老保险基金调度平台，统筹协调全省基本养老保险基金的收支平衡，考虑以苏南为中心，逐步将各地调剂金与当地盈余账户积累挂钩，再由调剂金集中支
26、付赤字较为严重的苏北地区的养老金。（二）隐性债务问题1.明确界定养老保险中的政府责任养老保险隐性债务是政府不可推卸的责任，但西方国家的福利危机表明，过高的福利水平会造成个人过分依赖政府以及效率较低等弊端。因而，考虑到制度改革前劳动生产率低下和转制后劳动力退休年龄过早、替代率过高等因素，应适当进行责任分解，明确历史债务的偿付责任，建立合理的财政分担机制。比如通过财政转移支付、设立专项基金等方式筹资，逐年消化历史债务，而不是仅仅由养老基金来承担，从而减轻社会统筹基金的支付压力，更好地解决隐性债务问题。改革“老人”的养老金调整机制，明确将养老金的调整与物价指数挂钩，而不是与社会平均工资增长水平挂钩；
27、对“中人”并入新制度前的个人账户储存额的计划应采取累计确定法，用以降低“中人”个人账户债务金额。2.扩大养老保险覆盖面在民营经济发达的江苏，目前参加养老保险统筹的大多数是国有企业，民营企业和个体工商户多数不愿意参加社会统筹，养老保险还没有实现真正意义上的全覆盖。社会保险的公平原则要求我们扩大养老保险覆盖面，运用“大数法则”原理分散保险风险，提高养老金收入，这是在不提高国有企业缴费率的条件下解决隐性债务问题的一条有效途径。江苏省工商业发达，可以通过采取诸如税收优惠政策、加强基金信息披露机制和管理透明度等方法，吸引更多的外资、民营企业和个体工商户参与社会养老保险，这样不但能分散风险，而且能扩大保费
28、收入，增加养老保险基金数额，更有利于解决隐性债务问题。3.确保养老保险基金保值增值养老保险隐性债务问题实质上就是养老保险基金的来源问题。确保养老保险基金保值增值是实现养老保险基金收支平衡的有效途径。养老保险基金的投资运用与各个地区的市场发育程度、经济发展程度和政府的监管力度密切相关。江苏要根据自身实际情况，既要考虑基金的收益性，又要重视基金的安全性和流动性，多渠道投资。具体来说，可以从以下几个方面着手：在基金的投资方向上，可借鉴新加坡中央公积金投资经验，将养老保险基金投入到国家重点建设项目上；建立多元投资模式，分享经济快速增长的成果，提高养老社会保险基金的预期收益率和实际收益率，促进基金的保值
29、增值，增加基金收入，缓解收不抵支的矛盾，从而降低缴费率。（三）个人账户“空账”问题“空账”是涉及政治、经济、社会发展的综合性问题。就江苏省目前的情况来看，解决“空账”问题的有效途径就是健全和完善个人账户制度，借鉴其他省份的成功经验，逐步做实个人账户。1.多渠道筹集资金并减少支出，做实个人账户从理论上讲，国家应该且必须承担起转制成本，但这在实践中几乎又不具有现实性，所以需要统筹安排解决，积极探索，采取多种措施解决做实养老保险个人账户所需的资金问题：国有资产变现或证券化，增加个人账户基金来源；按实际收益率扣除利息率和通货膨胀后的净收益率而非市场化管理的实际收益率确定个人账户的收益率，减少个人账户基金的支出。2.养老保险个人
