1、“三区四线” 规 划 尺 度 较大 , 难 以 确 定具 体 边 界 ,无 法 切 实 有效 发 挥 对 城 市建 设 的 控 制和 管 理 作 用 , 应当 予 以 取 消 。 但 笔 者 认 为, 总 规 中 的“ 三 区 四 线 ”应 该 分 两 个层 次 来 看 ,第 一层次为 市 域层 面 的 “ 三区 ” 规 划 , 为 宏 观 层 面 的政 策 指 引 , 在现 行 的 行 政体 制 下 , 是规 划 建 设 部 门 管控 空 间 资 源的 重 要 手 段 ,与 主 体 功 能区 规 划 、 生 态功 能 区 规 划 中 的 相 关 内容 地 位 等 同 , 取消 无 益 , 未
2、来 若 能 建 构 统一 框 架 下 的“ 部 门 分 工 与协 作 ” 的 国土 和 城 乡 空间 1 管理体 系则另当别论 ; 第二个层 次是 规划区（ 或中心城区 ） 层面的“三 区四线”规 划,其主要作用在于 从 全 局 角 度确 定 空 间 管 制的 大 体 区 域和 控 制 方 法 ,通 过 下 位 规划 逐 层 逐 级予 以 深 化 , 最 终 落 实 到 对 具 体 建 设 项 目 的 规 划 许 可 上 。 如 果 仅 在控规 或 专 项 规 划 层面 确定 “三区四线” , 可 能 会 陷入 单 一 视 角 ,难 以 切 实 发挥 城 乡 规 划 体系 的 综 合 调控 作
3、 用 , 因此 不应也 不可 取消 。2 . 基本问题 的理解 “三区 ”和“四线”都是实施空 间开发管制的重要手段。 作为空间管理的重要内容 , 城 乡 规 划 划 分“ 三 区 ” 和“ 四 线 ” 的 出发 点 是 立 足于 区 域 整 体 与长 远 发 展 的要 求 , 通 过划 分 不 同 类 型 的地 域 空 间 ,提 出 不 同 类 型空 间 的 开 发建 设 和 保 护 要求 , 实 现 优化 空 间 资 源配 置 、 加 强 自 然生 态 环 境 和不 可 再 生 资 源的 保 护 、 引导 城 乡 建 设 活动 的 规 划 目标 。 对 于 总规 层 面 的 “ 三 区四
4、线 ” 问 题的 讨 论 , 首 先应 厘 清 “ 三区 ” 、 “ 四 线” 之 间 的 关系 , 划 定 深度 等 基本 问题 。2.1 三区四 线的 关系问题 市域层 面的“三区”是从事权出 发明确空间管制要求,其 出发点是对本底条件不同 的 发 展 区 域 中 管制 主 体 对 空间 资 源 的 管 理责 权 、 发 展策 略 、 乃 至 绩效 考 核 办 法的 划 分 。 规划 区 （中 心城 区） 层 面的 “三 区”和 “四 线” 则是 从空 间特征 出发 明确 某一 类型 空间的 管制 要 2 求 , 是 实 施 空 间 管 理 的 基 础 。 这 一 层 次 的 “ 三 区
5、” 调 控 的 重 点 是 禁 止 建 设 区 和 限 制 建 设 区 。 “ 四 线 ”则 是 绿 地 、水 体 、 历 史 文化 遗 产 等 某一 类 型 禁 止 建设 区 或 限 制建 设 区 的 规划 控制线 （黄 线略 有不 同） 。 可以通 过“ 四线 ”的 划定 ,明确 禁建 和限 建区 域中 不同类 型地 块 的 空 间 管 制 主体 和 责 权 ,如 绿 线 范 围 内的 管 制 主 体是 城 市 绿 化 行政 主 管 部 门, 蓝 线 范 围内 的管制 主体 是城 市水 利主 管部门 等, 以更 好地 指导 下位规 划。 因此 ,规 划区 （中心 城区） 层 面 的 “ 三
6、 区 ”和 “ 四 线 ”其 实 是 一 脉 相承 的 , 只 有通 过 “ 三 区 ”与 “ 四 线 ”的 相 互 衔 接和 逐级落 实, 才能 提高 空间 开发管 制的 可操 作性 。2.2 三区四 线的 深度 问题 市域层 面的“三区”规划是宏观 层面的政策指引,强调管 制主体对空间资源的管理 责 权 范 围 , 主 要应 按 照 行 政界 限 来 确 定 区划 边 界 。 由于 尺 度 较 大 ,在 图 纸 上 主要 为 示 意 性表 达。 规划区 层面的“三区”和“四线 ” 则要求具有更高一些的 精度 。 由于总体规划原本 就 是 “ 指 导 性 ”和 “ 示 意 性” 的 规 划
7、, 不能 直 接 用 于实 施 , 因 此 在总 规 层 面 在地 理 坐 标 上清 晰 地 界 定 控 制界 线 基 本 是不 可 能 的 。 本次 规 划 认 为, 总 规 层 面 的“ 三 区 四 线” 主 要 应 做到 确 定 划 定 准 则、 界 线 的 相对 位 置 、 控 制要 求 等 , 为下 位 规 划 提 供有 力 依 据 。 重要的是 做到 下 位 规 划 与 总规 之 间 的 有效 衔 接 , 将 重要 控 制 线 进行 定 桩 放 线 ,并 将 界 线 坐标 转 换 为 统一 的 地 理 坐 标 , 建 立 统 一 和 共 享 的 数 据 库 , 作 为 地 方 政
8、府 日 常 管 理 的 依 据 ,这样 才 能 保 证 “三区 四线 ”的 真正 落实 ,实现 刚性 控制 目标 。3 . 荆门的发 展 情况和现状 问题 荆门市 是中 部地 区传 统工 业城市 。先 有企 业, 后有 城市。1970 年 焦枝 铁路 通 车并在 荆 门 设 站 后 , 一批 中 央 、 省、 地 区 大 中 型企 业 陆 续 落户 荆 门 , 极 大地 推 动 了 荆门 城 市 建 设的 发展, 奠定 了东 、西 两城 区分立 的基 本格 局。 城市 功能也 主要 围绕 大中 企业 的需求 展开 。图 1 中心城区用地现状图 随着城 镇化的快速推进,近年来 荆门进入了快速发展
9、时期 ,主要存在以下几个问题 :一是 城 市 建 设用 地 拓 展 速度 较 快 , 已 经逐 渐 与 周 边的 山 水 环 境 融入 一 体 , 重要 的 生 态 斑块 如 西 宝 山 、 东宝 山 、 漳 河水 库 周 边 都 有一 定 的 城 市建 设 , 如 何 协调 好 城 市 拓展 与 生 态 环境 保 护 的 矛 盾 已成 为 迫 在 眉睫 的 问 题 ; 二是 由 于 早 期城 市 布 局 对 城市 长 远 发 展考 虑 不 足 , 呈粗 放 型 发 展 态势 , 发 展 到一 定 规 模 之 后许 多 问 题 逐渐 凸 显 , 如 部分 私 搭 乱 建的 建 筑 建 在采 空
10、区和 陡坡 区上 ,漳 河镇 区的用 地已 进入 漳河 水库 （水源 地） 的 准保 护区 内 、 城市 中 高压 走 廊较多 等 ; 三是 城 市 水 体较 多 , 尤 其 是历 史 上 人 工开 凿 的 水 库 较多 , 但 河 道偏 窄 , 且 由于 周边环 境建 设较 乱, 普遍 排洪容 量不 足, 因此 水体 周边的 控制 范围 需要 细致 考虑 。图 2 现状漳河镇区和漳河水 库保护区关系分析图 4 . 结合荆门 实际的 “三区 ”划定 方法研究 城市 规划 编制 办法 （2006 ） 中 关于 空间 管制 内容 的要求 包括 在市 域层 面“ 确定生 态 环 境 、 土 地 和
11、水 资 源 、 能 源 、 自 然 和 历 史 文 化 遗 产 等 方 面 的 保 护 与 利 用 的 综 合 目 标 和 要 求 , 提 出 空 间管 制 原 则 和措 施 ” 、 在 中心 城 区 “ 划定 禁 建 区 、 限建 区 、 适 建区 和 已 建 区, 并 制 定 空 间 管制 措 施 。 ”本 次 规 划 认 为, 随 着 城 镇化 进 程 的 快 速推 进 , 在 规划 区 范 围 内、 中 心 城 区 外 围区 域 的 建 设活 动 也 应 得 到有 效 控 制 ,这 一 区 域 往 往是 保 障 中 心城 区 生 态 安全 和景观 格局 的重 点区 域。 因此, 未来
12、应逐 渐将 空间 管制区 域扩 展到 规划 区层 面。本次规 划在市域和规划区两个层 面落实空间管制规划。在 市域层面,突出宏观层面 政 策 引 导 的 职 能 , 注 重 与 主 体 功 能 区 规 划 、 生 态 功 能 区 规 划 等 衔接 , 不 追 求 用 地 划 分 的 细 节 。 在 规 划 区层 面 , 刚 性控 制 和 弹 性 引导 相 结 合 ,确 定 空 间 管 制边 界 的 相 对位 置 , 为 中、 微观层 面规 划落 实 具 体坐 标 和管制措 施提 供坚实依 据。 4.1 市域层 面的 “三区” 划定 方法 市域层面 “ 三 区 ” 划 定 以 整 个 市 域 作
13、 为 研 究 范 围 , 根 据 各 生 态 功 能 区 的 自 然 生 态 条 件 、 资 源 分 布与 主 要 生 态系 统 类 型 、 社会 经 济 发 展方 向 和 土 地 利用 方 式 , 以及 存 在 的 主要 生 态 环 境 问 题, 规 划 生 态保 护 分 级 控 制性 分 区 , 提出 区 域 生 态 环境 保 护 对 策, 规 范 社 会经 济活动 和发 展方 向 。关于与 其他规划的衔接 问题,笔 者认为,目前几 大空间管 制政策或定位为其他部门 决 策的依据 , 或要 求 其 他 部门 的 相 关 政 策制 定 与 之 相衔 接 。然而从技 术 体 系 、部 门 管
14、理 等方 面 来 看 , 在 目前 的 行 政 体制 下 , 实 现 几大 规 划 之 间的 无 缝 对 接 是不 可 能 的 ,比 如 生 态 功能 区 划 中 的 空 间管 制 区 , 主要 以 自 然 要 素为 边 界 划 定, 而 主 体 功 能区 划 主 要 以行 政 区 划 为边 界划定等等。 本 次 规 划 的处 理 方 式 是 以生 态 功 能 区划 的 分 析 数 据为 基 础 , 按照 主 体 功 能区 的 划 定 方 法 ,划 定 严 格 保护 区 、 限 制 开发 区 、 优 化开 发 区 和 重 点开 发 区 。 区域 边 界 以 行政 区划为 准, 便于 规划 管理
15、 ,管制 策略 也充 分与 主体 功能区 划对 接。图 3 市域空间管制规划图 4.2 规划区 层面 “三区” 划定 方法 对于“ 三区”的划定方法,目前 主要有两种:一是将空间 管制完全置于用地布局规 划 之前,将其看 作 为 用 地 建设 适 宜 性 判 定, 基 本 等 同于 传 统 的 用 地评 价 ; 二 是将 空 间 管 制置 于 用 地 布 局 规划 之 后 , 甚至 置 于 整 个 规划 过 程 的 最后 , 属 于 综 合政 策 分 区 和判 定 , 二 者的3 共同点 是空间管制仅 集中于某一 阶段进行,没 有贯穿于整 个规划过程。 本 次规划认为 ,禁 建 要 素 是 用
16、 地布 局 的 前 提条 件 。 限 建 、适 建 要 素 有一 部 分 应 作 为用 地 布 局 的前 提 条 件 ,如 坡 度 、 林 地 、矿 山 治 理 区、 水 库 外 围 生态 防 护 区 等, 有 一 部 分 应根 据 用 地 方案 确 定 , 如方 案中预 留的 生态 廊道 、规 划重大 基础 设施 周边 的防 护绿地 等。规划在 建设用地适宜性评价和生 态适宜性评价的基础上, 将 区域内的主要限制要素 分 为 三 类 , 即 :自 然 生 态 类限 制 要 素 、 资源 类 限 制 要素 和 安 全 政 策类 限 制 要 素。 根 据 限 制要 素 的 保 护 要 求, 进
17、行 空 间区 域 分 区 , 划分 禁止 、 限制 和适合 建 设区 域 。 然 后, 基 于 此 分区 进 行 用 地 布 局规 划 , 结 合用 地 规 划 结 果和 园 林 、 水利 、 市 政 、 文物 等 部 门 的管 理 要 求 ,修 正限建 区和 适建 区的 范围 ,最后 得出 综合 区划 结果 。表 1 荆门规划区 限制性要素 分析表 要 素分类 限 制要素 禁 建区 限 建区 山体保护区 西北部山体保护区 山前缓冲地带 自 然 生 态 类 限 生态公益林 西北部生态公益林地 山前灌木丛 制要素 水域湿地 河流、滩地、湿地 滨水缓冲保护区 风景名胜区 特级保护区、一级保护区 二
18、级、三级保护区 矿产资源 矿产采空区 矿产资源集中分布区 漳 河水 库生 态旅 游圈 内本 底条件较 水资源 漳河水库饮用水一、二级保护区 好区域 资 源 类 限 制 要 文 物保 护单 位的 建设 控制 地带,历 素 历 史 文 化 资 文 物保 护单 位的 绝对 保护区 、地下 史 街区 、历 史建 筑的 核心 保护区和 源 文物埋藏区 建 设控 制地 带, 其他 历史 文化遗产 的保护控制区域。坡 度大于 50% 区域 、地 震断 裂带禁 地质条件 坡度为 50% ?10% 的缓坡区域、 建区 安 全 政 策 类 限 重 大 基 础 设 高 速公 路两 侧、 铁路 两侧、 高压走 制要素
19、施 廊 农田保护 基本农田保护区 一般农田图 4 规划区空间管制规划图 图 4.3 对于已 建区 的处理 传统四 区区划 中的“已建区”是 基于现状利用情况得出的 结论, 一定程度上默许了 现 状 已 建 区 内 不适 宜 建 设 区的 合 理 性 。 因此 本 次 规 划认 为 对 于 “ 已建 区 ” 不 应照 单 全 收 ,应 在 “ 三 区 ” 区 划 的 基 础 上 对 现 状 建 成 区 合 理 性 进 行 分 析 , 制 定 相 应 的 空 间 管 制 政 策 和 措 施。在荆门 规划区内,“已建区”中 的不适宜建设因素主要包 括塌陷区、陡坡区、断裂 带 和 水 库 准 保 护区
20、 等 。 这 些因 素 主 要 是 由于 早 期 城 市规 划 技 术 上 的局 限 性 , 或是 城 市 规 模扩 大 之 后 出 现 的新 问 题 。 如对 于 “ 已 建 区” 中 陡 坡 区的 处 理 , 规 划建 议 未 来 应作 为 限 建 区, 以 生 态 建 设 为主 。 位 于 山前 陡 坡 地 带 的已 建 区 , 应根 据 建 筑 标 准增 强 坡 面 建区 稳 固 性 ,同 时建 设 山 体 工程 防 护 , 确保 安 全 ; 对 于水 库 准 保 护区 内 的 小 城 镇, 规 划 提 出要 严 格 限 制人 口 和 用 地 规 模, 并 逐 渐 转变 城 镇 功 能
21、 ,主 要 发 展 旅游 服 务 等 功 能, 严 禁 向 水库 排 放 污 水, 应采用 分散 式污 水处 理 办 法等管 制措 施。图 5 规划区内已建区不适 宜 建设因素 分析图 4.4 “三区 ”的 实施保 障 在国内 目前的政治经济背景下 , 空间管制规划成果是总规 中最难以落实的规划内容 。本 次 规 划 重 点抓 住 影 响 城市 生 态 安 全 的两 大 要 素 ? 漳 河 水 库 保护 和 矿 产 采空 区 , 进 行专 题研究 ,确 定控 制线 的类 型、范 围 （ 相对 位置） 和管 制措施 ,在 总规 基础 上通 过下位 规划 的 深 化 、 制 定 政策 文 件 等
22、方式 , 使 空 间 管制 内 容 逐 步落 实 到 规 划 管理 操 作 层 面, 实 现 对 生态 敏感区 域的 刚性 控制 。漳河水 库是城市重要备用水源地 ,规划主要通过制定专项 规划的方式,落实总规中 的 空间管 制内 容。 在总 体规 划 划定 的“ 漳河 水体 蓝线 保护圈 （禁 建区） 、漳 河湿 地和水 土保 护 圈 （禁 建区 ） 和 漳河 水库 生态旅 游圈 （限 建区 ） 的 范围控 制线 ” 的 基础 上, 制定了 漳 河水 库“三 圈” 保护 规划 ,落实“三 圈” 的地理 坐 标, 采取标 示牌 、界 桩等 形式 确定其 界址 点 及 范 围 线 , 并在 规 划
23、 中 明确 “ 三 圈 ” 的管 理 机 构 及其 职 能 范 围 。其 中 , 水 体蓝 线 保 护 圈内 区 域 为 水 库 水体 保 护 区 ,其 对 应 的 行 政管 理 机 构 为漳 河 工 程 管 理局 ; 湿 地 和水 土 保 护 圈与 蓝 线 保 护 圈 之 间 区 域 为 湿 地 保 护 区 , 其 对 应 的 行 政 管 理 机 构 为 市 林 业 局 （ 湿 地 公 园 管 理 局） ;生 态旅 游圈 与湿 地和 水土保 护圈 之间 区域 为控 制建设 区, 其对 应的 行政 管理机 构为 规 4 划漳河 新区 管理 机构 。图 6 漳河水库“三圈”范围 线规划图 对于矿
24、 区和采空区（主要为煤矿 和石膏矿）,主要是在战 略规划的基础上, 划定“ 禁 采区” 和“ 限采 区” ,通 过政策 文件 予以 落实 。 市 政府颁 布了 市人 民政 府关 于严格 控制 城 市规划 区矿 产资 源开 采的 通知 , 并制 定了 具体 实施 方案。 文件 在规 划划 定的 中心城 区和 规 划 区 范 围 的 基础 上 , 规 定了 禁 止 开 采 区和 控 制 开 采区 的 范 围 和 管理 措 施 , 并确 定 了 实 施截 5 止日期 和实 施责 任主 体。5 . 结合荆门 实际 的“四线 ”划定 方法研究 本次规 划认为, 总体规划层面的 “四线”划定深度 应该要
25、求做到“定性”、“定位 ” 和 “ 定 状 态 ”, 并 提 出 相应 的 控 制 要 求。 其 中 , “定 性 ” 指 确 定该 控 制 线 所标 示 的 具 体用 地 类 型 和 功 能, 如 在 绿 线划 定 中 , “ 定性 ” 是 指 确定 该 绿 线 所 标示 的 绿 地 的类 型 为 公 园绿 地 、 防 护 绿 地、 附 属 绿 地或 是 其 他 绿 地; “ 定 位 ”指 做 到 相 对 定位 , 即 确 定该 控 制 线 所标 示 用 地 的 大 致位 置 , 为 下一 层 次 规 划 落实 用 地 坐 标提 供 依 据 即 可。 一 般 在 绿线 、 蓝 线 和紫 线划
26、定 中, 定位 以图 示及 后退范 围 （ 幅度） 来表 示, 如在紫 线划 定中 ,某 文物 保护单 位的 绝 对保护 范围 为该 建筑 周围 50 米, 建设 控制 地带 为该 建筑周 围 100 米 ;在 黄线 划定中 ,定 位 一 般 用 图 示 和 文 字 描 述 表 达 ; “ 定 状 态 ” 指 确 定 划 定 的 用 地 或 设 施 在 规 划 期 末 的 规 划 状 态 , 即 该 用 地为 新 建 、 扩建 还 是 改 建 等。 在 “ 定 性” 、 “ 定 位 ”和 “ 定 状 态” 之 后 , 还需 要对该 类用 地提 出相 应的 控制要 求。结合荆 门的发展实际 和总
27、体规划 四线划定中的常见问题, 本文 主要讨论蓝线和绿线 的划定 , 包 括 城市 绿 线 与 三区 划 定 衔 接 、水 源 保 护 区的 蓝 线 划 定 、从 防 洪 角 度划 定 蓝 线 以及 高 压 走 廊 控 制 线 划 定 等 问 题 。 紫 线 和 黄 线 的 划 定 方 法 比 较 成 熟 且 争 议 较 少 , 本 文 暂 不 讨 论。5.1 城市绿 线与 三区划定 的衔 接 以往的 城市绿线一般在中心城区 范围内进行划定,而随着 城镇化进程的推进以及市 民 对 于 城 市 自 然 生 态 环 境 和 休 闲 游 憩 活 动 的 需 求 提 升 , 城 市 整 体 山 水 格
28、 局 保 护 的 重 要 性 凸 显 , 在 规 划 区范 围 内 、 中心 城 区 外 围 区域 的 各 类 山体 绿 地 的 建 设活 动 也 应 得到 有 效 控 制。在 规 划 区 范 围的 三 区 划 定中 , 将 山 体 保护 区 、 生 态公 益 林 、 水 域湿 地 和 风 景名 胜 区 等 划为 自 然 生 态 类 限制 要 素 , 并据 此 划 定 禁 建区 和 限 建 区范 围 。 因 此 ,在 城 市 绿 线划 定 中 , 应进 一 步 落 实 禁 止 建 设 区 或 限 制 建 设 区 的 规 划 控 制 线 , 才 能 切 实 提 高 空 间 开 发 管 制 的 可 操 作 性。根据 城市 绿地 分类 标准 （CJJ/T 85 ?2002 ） ,将 城 市绿地 分为 公园 绿地 、生 产绿地 、 防 护 绿 地 、 附属 绿 地 和 其他 绿 地 。 其 中“ 其 他 绿 地” 是 指 位 于 城市 建 设 用 地 以 外 生 态 、景 观 、 旅 游 和 娱乐 条 件 较 好或 亟 须 改 善 的区 域 , 一 般是 植 被 覆 盖 较好 、 山 水 地貌 较 好 或 应当 改 造 好 的 区 域, 包 括 风 景名 胜 区 、 水 源保 护 区 、 郊野 公 园 、 森 林公 园 、 自 然保 护 区 、 风
