1、 农业保险是现代农业风险管理的手段之一。我国自1982年恢复农业保险以来，虽然取得了一点成绩，积累了一些经验，但总体发展状况并不乐观。25年来农业保险累计收入仅为100多亿元，即使在2004年，保监会在九个省（市、区）启动农业保险试点，批准成立三家专业农险公司的情况下，我国农业保险业务也就实现保费收入3.77亿元，同比减少0.88亿元，负增长18.86，农险保费收入仅占产险业务保费收入的0.35。2005年农险保费收入虽有所增长，达7.29亿元，但也仅占产险业务保费收入的0.59。虽然农业保险试点的启动和三家专业农险公司开业标志着我国农业保险发展迈出了重要一步。也有专业人士评论我国农业保险的“
2、破冰”行动已经开始启动，进而认为农业保险迎来了快速发展的契机。但是笔者认为农业保险发展虽有了良好的环境，但发展道路依然崎岖。一、我国农业保险的发展已有了良好的环境 与我国过去的农业保险实践相比，目前我国农业保险的发展已有了良好的环境。1、党和国家对农业保险的发展高度关注 2002年12月修订后的中华人民共和国农业法首次规定“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”2003年10月21日，中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定提出“探索建立政策性农业保险制度。”2003年
3、12月31日，中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见提出“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。”国务院关于2005年深化经济体制改革的意见提出推进政策性业保险试点，扩大试点范围。进入2007年以后。从年初的金融工作会议。到中央“一号文件”等都清晰地表述了中央扩大农业政策性保险试点范围、推进农业保险发展的明确意图和战略部署。这些举措表明党和国家已经对农业保险的发展给予了高度关注。2、国家行政管理部门组织有关方面在紧锣密鼓地运行，进展令人欣慰 2004年4月19日，保监会在保险产品创新座谈会上强调：“当前要以
4、养老保险、医疗保险、责任保险和农业保险四个领域为重点，大力进行产品创新。在农村保险领域，从中国农村的现实情况出发，探索建立农村新型养老和医疗保障体系已成为一种迫切需要。同时，农村的灾害事故频繁发生，也需要农业保险提供损失补偿，服务农业生产。”2004年10月21日，保监会批准黑龙江、吉林、上海、新疆、内蒙古湖南、安徽、四川、浙江9省市进行农业保险试点，其中5个试点地区的政府进行了财政补贴；2064年，保监会还批准了“上海安信”“黑龙江阳光互助”和“吉林安华”三家专业农险公司开业；另外国际农险经营较为成功的法国安盟保险公司成都分公司也获准开业。2005年保监会扩大了农业保险试点范围，并会同财政部
5、、农业部、税务总局等组成农业保险试点工作小组，依托试点载体，研究探索农业保险的政策支持。农业保险条例2007年还被列入国务院立法计划。3、农业保险理论研究如火如荼，许多专家和学者提出了不少有价值的建议和意见。如刘京生出版了中国农村保险论纲（2000年）；庹国柱，王国军出版了中国农业保险与农村社会保障研究（2002年）；王锡桐等出版了重庆市农业保险制度构建及对策研究（2004年）。2006年，由保监会承办的人大、政协关于农业保险的议案、提案，占承办全部议案、提案总数的30。二、农业保险发展前景仍然不容乐观 虽然党和国家对农业保险的发展高度关注，鼓励地方政府和保险业界开展农业保险的试点，但笔者认为
6、，农业保险的深层次问题仍然没有解决，发展前景仍然不容乐观。1、农业保险谁来补贴 国外的农业保险实践表明，没有补贴。农业生产者不愿购买农业保险，保险经营者不愿意提供农业保险。我国二十五年的农业保险实践也证明了这一点。在没有农业保险补贴的情况下，2004年之前，我国只有两家保险公司经营农业保险，而这两家公司都有着特殊的背景。一家是国有公司，一家是以新疆生产建设兵团的国营农场为基础，为兵团的国营农场提供保险。即使如此，二十五年，这两家农业保险累计收入仅为100多亿元，平均每年4亿多元，而且发展规模和经营的险种均呈萎缩趋势。在发展农业保险呼声非常强烈的情况下，2004年我国批准成立了三家地方农业保险公
7、司，但走的是“以险养险”之路，能走多远还有待时间检验。法国安盟保险公司在成都开设分公司虽然也经营农业保险，但提供的是“一揽子”保险，把财产、人身和农业捆绑在一起。9个进行农业保险试点的省市，也仅在小范围进行。之所以出现这种局面原因在于补贴问题没有解决。2、农业保险谁来经营 由国家成立政策性农业保险公司并不现实。根据2003年9月25日中国保险报刘京生先生的观点，成立国家独资的政策性农业保险公司的呼声虽然很高，但分析起来弊端较多：一是国家成了投资主体，公司的性质为国有独资保险公司，公司经营的盈亏责任全部由国家负责，这种体制同社会主义市场经济体制是相背离的。二是政策性农业保险公司在制度创新、机制创
8、新、管理创新、技术创新等方面难有突破。三是农业保险经营中道德风险和逆选择风险无法通过体制转换得以解决，将会给经营管理留下“黑洞”。四是中央和地方财政的利益难以协调。五是政策性农业保险公司的产权问题、法人治理结构问题会长期困扰公司的经营，又将陷入政府管企业的怪圈。六是政策性农业保险公司同各级政府的关系不易协调。由地方政府成立政策性农业保险公司更不现实。由于特别需要农业保险的地区，大多是财政比较困难的地方，要地方政府拿出一笔资金来经营和补贴农业保险几乎是不可能的。由农业保险合作社来经营保险，虽然可以在一定程度上克服道德风险和逆选择，但由于规模较小 和农业风险的高度相关性，只能是纵向积累，很难进行横
9、向共济。商业保险公司经营的目的是实现利润最大化，在没有强烈的行政干预情况下，根本不会经营农业保险。而政府不会也不能干预。3、农业保险的经营基础难以实现 大数法则是农业保险的经营基础。要使农业保险稳定发展，必须有足够多的农业经营者参加农业保险，而目前的现实是由于我国农户众多且人均耕地面积不到两亩，农业的比较效益低，参加保险的成本高，再加上农民对农业收成普遍持乐观态度，在没有其他利益的支撑下，他们一般不愿意购买农业保险，只有把农业保险变为强制保险才能解决经营基础问题。但把农业保险变为强制保险需要解决两个问题。一是法律问题。中华人民共和国农业法规定：“农业保险实行自愿原则，任何组织和个人不得强迫农民
10、和农业生产经营组织参加农业保险。”因此必须修改此法。二是利益问题。一旦立法把农业保险作为强制保险，中央政府就要掏钱，而中央政府财力有限，拿不出每年高达几百亿的保费补贴和经营费用补贴。如果中央政府不出钱，让农民自己掏钱，势必增加农民负担。三、农业保险发展并不十分迫切 农业是国民经济的基础，特别足在我国用占世界7的耕地养活占世界22的人口这样的一种国情下，农业的地位尤为重要。因此，重视农业，支持农业应该是我国的一项长期国策。支持农业有许多途径，农业保险仅是其中的一种途径。在现阶段，笔者认为与其他支持途径相比，农业保险发展并不十分迫切。WTO农产品贸易规则对“农业国内支持”规定，包括“一般农业服务支
11、出，如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等；粮食安全储备补贴；粮食援助补贴；与生产不挂钩的收入补贴；收入保险计划；自然灾害救济补贴；农业生产者退休或转业补贴；农业资源储备补贴；农业结构调整投资补贴；农业环境保护补贴；落后地区援助补贴等。”在11类“绿箱”措施中，我国还有与生产不挂钩的收入支持、政府参与的收入保险和收入安全网计划、对生产者退休或转业补贴、资源停用或储备的补贴和农业结构调整投资补贴等五类没使用，即使使用比重也不高。正因为如此，不少人大代表和政协委员以及许多专家和学者主张要加快发展农业保险。笔者也于1997年1月在金融研究上撰文
12、提出发展我国农业保险，必须解决十个问题，主张应大力发展农业保险。但通过对我国农村现状的深入了解，笔者认为目前农业保险发展并不十分迫切。1、没有农业保险，我国农业发展并没有受到多少影响。我国农业保险可以说一直处于试点中，从对农业保护的角度看几乎可以忽略不计，而我国农业发展速度却不慢，农、林、牧、渔业总产值在持续增长（见下表）。从表中可以看出，除1999年略有下降外，农、林、牧、渔业总产值都是逐年增长，即使在发生特大洪灾1991年和1998年，也是如此。2、通过农业保险，并不能解决农业灾害问题。我国是世界上自然灾害严重的国家之一，我国平均每年受灾面积占农作物播种面积的31.9，成灾面积占农作物播种
13、面积的17，成灾率为53.3。农业保险的主要目的是通过分散风险，使参加农业保险的受灾户能够得到损失补偿。虽然农业保险的经营者也会进行一些防灾防损活动，有助于减少一些灾害的发生，但并不能解决农业灾害问题。即使是像美国、加拿大等自然条件优越、技术装备先进的国家，其农业生产，特别是农作物生产也频繁地遭到自然灾害，人力可以预测的准确性和控制的程度也很小。3、农业的其他支持体系可能更现实、更有用。如农业科研、农业基础设施建设、严控农业生产资料价格、实行粮食最低价收购、粮食安全储备补贴、减免农业税等。科技是第一生产力，对农业来说更是如此，只有依靠科技不断进步，推进农业高科技化，加快实施农业高新技术产业化，
14、才能从根本上摆脱农业的弱质性；严控农业生产资料价格和实行粮食最低价收购有助于控制农业生产成本和稳定农民收入；加强农业的基础设施有助于增强农业的抗灾能力；粮食安全储备补贴和减免农业税有助于提高农民收入，调动农民从事农业劳动的积极性，避免“抛荒”现象的发生。实践证明，2004年在取消除烟叶外特产税、实施减免农业税以及实行种粮补贴等政策推动下，全年粮食种植面积10161万公顷，比上年增加220万公顷；棉花种植面积569万公顷，增加58万公顷；全年粮食产量46947万吨，比上年增加3877万吨，增产9.0；棉花产量632万吨，增产30.1；油料产量3057万吨，增产8.8；水果产量15243万吨，比上
15、年增长5.0；蔬菜产量54927万吨，比上年增长1.7；全年肉类总产量7260万吨，比上年增长4.7。其中，牛、羊肉分别增长7.9和10.6；全年水产品产量4855万吨，增长3.2；全年新增有效灌溉面积98万公顷，新增节水灌溉面积130万公顷。四、农业保险发展要有新思维 笔者并不反对发展农业保险，相反笔者希望农业能够迅速发展，但良好的愿望并不能代表现实。一切要从农村的实际出发，从农民的需要出发，笔者认为应把农业保险发展放在整个农村社会保障体系来考虑，放在整个农业支持体系来考虑，放在农民的整个风险管理体系来考虑。1、从农村社会保障角度看。笔者认为，农业保险解决的不仅仅是农业的再生产问题，更主要的
16、是农民的生活问题，这与农村社会保障的目的是一致的，因此应把农业保险和农村社会保障放在一起考虑。从一个人的最低需要出发，目前我国农村的基本现状是：农民住的问题已基本解决，行的问题也不大或不是急需解决的问题，对于吃、穿问题，大部分人也已基本解决，但却有一部分人长时间或在一段时间内没有得到解决，老有所养虽都担忧，但问题不是很突出，最突出的问题是病有所医不好解决。因此，笔者认为，农村社会保障的重点是最低生活保障和医疗保障。而最低生活保障制度的资金来源只能是财政，2007年我国已全面启动建立覆盖整个农村的最低生活保障体系。农民新型合作医疗保障的覆盖范围今年年底要达到80，2008年将覆盖全体农民，这也要
17、财政拿钱。可以说目前农民迫切需要解决的病有所医和最低生活保障问题，财政已做了很大的投入，再要财政拿出一大笔资金来支持农业保险虽然必须，但不可能。农业保险在整个农村社会保障体系中只能排在靠后的位置，可以肯定，至少在相当长的一段时间内，要财政全力支持农业保险是不现实的。目前需要努力的是，力争使最低生活保障和医疗保障全面覆盖农民，继续鼓励各地采用多种形式发展农业保险。2、从农业支持体系角度看。为发展农业，增加农民收入，调动农民生产积极性，政府已经采取了很多措施。如取消农业特产税和农业税、对种粮农民进行补贴、加大对农村公共事业的投入等，这些措施可以说极大提高了粮食主产区发展粮食生产的积极性，提高了农民
18、从事农业生产的积极性，有助于增加农民收入，改善生产生活条件。现在我国的农业支持政策已深得民心，只要这些政策完全落实好，并长期坚持下去，农业就会发展，农民收入就会逐步提高，农村就会稳定。而对于发展农业保险，农民的需求并不强烈，多数农民也不十分在意。即使在美国这样一个农业保险补贴很高的国家，仍然有一些农民不愿参加联邦农作物保险，究其原因主要是保障太低，保费太高和更愿意承担风险。我国即使农业保险发展起来，也只能是低保障，且保费相对农民收入不会太低。因此，我国农业保险的普遍开展还有待条件的进一步成熟。3、从农民的整个风险管理角度看。我国农业的各类灾害相当频繁，灾害损失相当严重，农民对此类风险有一定的认
19、识，对于农业风险的管理已积累了一定的经验。风险管理的方法包括风险避免、风险自留、风险预防、风险集合、风险转移等。例如。对于十年九旱的地区，农民就会选择种植旱粮作物；对于农业收入比重小的地区，农民会选择将农业风险自留；更多的农民采用的是风险集合办法，如将农作物种植分散化即农民将其耕种的田地分别种上不同的作物，这样由于天气因素导致的风险也会得到很大程度的消除，这是其一。其二，通过加强农业管理来减少风险，由于农业从业人员过多，多投入一些人力进行管理，并不会增加成本。其三，通过打工等方式增加收入。此外，如果发生大范围的灾害，政府会出面进行救助。至于风险转移的保险方法的运用主要要考虑其支出费用和保障收益之间的关系。前已述及，即使有补贴，农民负担的农业保险费率仍然会偏高，即参加农业保险的成本高，而收益却有限，因此，农民不愿选择农业保险也在情理之中。只有当农业保险需要农民付出的成本较低，而农业保险的比较效益较高的情况下，农民才会积极参加保险。责任编辑：孙立冰
