1、城镇要素集聚和城乡生产要素的优化配置有利于增强创新能力，促进产业调整转型，大幅提高劳动生产率和资源利用效率，实现城乡社会共同发展进步，使全体人民共享现代文明成果。推进新型城镇化和城乡发展一体化，是促进城乡区域协调发展的有力支撑。以城市群为主体形态推进新型城镇化和城乡发展一体化，有利于促进苏中加快融入苏南，苏北地区以区域中心城市为载体培育形成新的增长极，苏南地区加快转型发展步伐，与上海呼应联动，共同打造长三角世界级城市群；有利于形成体系健全、定位明确、分工合理的大中小城市和小城镇协调发展新格局，促进城乡区域产业分工协作，推动人口经济布局更加合理、区域竞争力整体提升。第二章 发展现状改革开放以来，
2、全省城镇化和城乡发展一体化先后呈现出乡镇企业勃兴带动小城镇繁荣发展、各类开发园区带动中心城市规模扩张、交通通信网络助推城市群崛起、科学发展转型发展加快城乡一体化进程等鲜明特点，城镇化成就显著，城乡发展一体化取得长足进步。城镇化与工业化互动并进，经济综合实力和要素集聚能力不断提高。1978-2012年，城镇化率从13.7%提高到63%，高出全国10.4个百分点。经济总量突破5万亿元，人均GDP突破1万美元，达到上中等收入国家和地区水平。每平方公里国土面积承载的人口和经济总量分别是全国平均水平的5倍和8倍。产业园区集聚能力大幅提升，省级以上开发区以占全省2%的土地，吸纳了3/4以上的实际到账外资、
3、创造了1/2的GDP、2/5以上的地方公共预算收入。产城融合发展创出江苏特色。城乡经济结构持续优化，发展优势和潜能更加彰显。1978-2012年，非农产业增加值比重从72.4%增加到93.7%，非农产业从业人员占比从30.3%增加到79.2%，累计转移农村劳动力1823.35万人。城市创新能力不断增强，高新技术产业占比37.5%，人才资源总量达到908万人。农业现代化步伐明显加快，农业劳均耕地面积由1980年的2.38亩上升到2012年的8.95亩，适度规模经营比重提高到61%。城市群和新农村建设成效显著，城乡空间格局逐步优化。沿江城市群在长三角世界级城市群中的地位和作用日益凸显，南京都市圈、
4、苏锡常都市圈、徐州都市圈发展态势良好。持续实施农村实事工程，农村公共基础设施明显改善，近十年，全省新建改建农村公路8.7万公里，完成了9万多个自然村环境整治，打造了848个“三星级康居乡村”。城乡居民生活持续改善，社会文明程度显著提升。1978-2012年，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均实际增长分别为8.54%、8%，城乡居民收入比下降到2.43:1，为全国差距较小的省份之一。城镇和农村居民家庭恩格尔系数分别下降到35.4%、37.4%。终身教育、就业服务、社会保障、基本医疗卫生、住房保障、社会养老等基本公共服务体系不断完善，“一委一居一站一办”新型社区管理模式全面推广。平安中
5、国建设示范区和法治建设先导区建设加快推进，社会管理综合治理工作绩效连续三年全国第一。城乡统筹发展步伐加快，城乡一体化格局初步形成。城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理“六个一体化”深入推进。79%的乡镇实现城乡统筹区域供水，2/3的县（市）实现生活垃圾四级运转。全省全面合并实施城乡居民养老保险制度，28个统筹地区实现城镇居民医保和新农合制度或经办资源整合，32%的涉农县（市、区）实现城乡低保标准一体化。城乡综合改革加快推进，建立了城乡统一管理的户籍制度和外来人口居住证制度，城乡建设用地增减挂钩试点有序开展，率先建立了被征地农民生活保障制度，经济发达镇行政管理体制和小城镇改
6、革试点加快推进，苏州市城乡发展一体化综合配套改革先试先行，成效显著，创造了“三集中”、“三置换”、“三大合作”等做法和经验。新型城镇化和城乡发展一体化加速推进过程中也存在许多必须高度重视并着力解决的矛盾和问题。城镇化发展质量和水平不够高。大量农业转移人口难以融入城市社会，本省常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差7个百分点。城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题突出。人口城镇化滞后于土地城镇化，城镇建设用地开发粗放低效，全省开发强度达到20.57%，苏南地区相对更高。与世界上处于相同发展阶段的国家和地区相比，城镇化总体滞后于工业化，且区域差异较大，2012年，苏南、苏中、苏北三
7、大区域的城镇化率分别为72.7%、58.5%、54.7%。城乡发展形态、空间布局和城镇结构体系亟待调整优化。一些城市边界扩张速度过快，部分大城市主城区人口压力偏大，与资源环境承载能力的矛盾逐步加剧。城市发展定位趋同，城市群内部功能互补性不强，集群效应不高。中小城市和小城镇产业和人口集聚能力较弱，潜力尚未充分发掘。城乡建设个性不够鲜明，建设性破坏城乡自然环境和古街区、古村落等文化传承现象在一些地区不同程度存在。缩小城乡差距的任务仍然艰巨。农业劳动生产率仅相当于工业的1/4左右。城乡居民收入差距仍然较大，农民持续增收长效机制尚待加强，城乡要素平等交换和公共资源均衡配置仍存在制度性障碍。农村的投入机
8、制有待健全，城乡交通及公共基础设施、公共服务供给差距仍然明显，农村教育、医疗和社会保障水平较低。社会治理体制不适应工业化城镇化快速发展及人口流动激增的新形势。社会治理体制改革相对滞后，政府职能存在缺位、越位等问题，城乡公共服务功能需要加强，公共资源配置不够合理，人口服务管理水平有待提高。居民自我服务、自我管理能力和城市社会创造活力提升的制约因素仍然较多，社会综合治理和社会管理创新能力需要加强。城乡生态环境和可持续发展面临严峻挑战。粗放的生产生活方式与脆弱的生态环境承载能力之间的矛盾加剧。生态环境总体上仍处在高污染、高风险阶段，单位国土面积污染负荷较高，流域性水污染问题尚未根本解决，区域性灰霾污
9、染呈加重趋势。能源消耗总量较大，节能减排任务繁重。耕地后备资源匮乏，落实耕地占补平衡难度加大。总体来看，改革开放以来经济持续快速增长为江苏推进新型城镇化和城乡发展一体化奠定了坚实的物质基础，长期推进工业化城镇化互动发展的实践与探索积累了丰富经验。根据世界城镇化发展普遍规律，江苏的城镇化进程仍处于30%-70%的快速发展区间，随着国家新型城镇化、长三角发展一体化、长江中国经济新支撑带、丝绸之路经济带和海上丝绸之路等重大战略的实施，江苏推进新型城镇化和城乡发展一体化面临着良好的发展机遇和广阔空间。但同时要认识到，传统粗放的城镇化模式势必带来经济转型缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等风险，随着内外部
10、环境和条件的深刻变化，城镇化必须进入以提高质量为主的转型发展新阶段，江苏推进新型城镇化和城乡发展一体化，必须把握新趋势，探索新路径。第二篇 总体要求第三章 指导思想以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，以人的城镇化为核心，以城乡发展一体化为导向，有序推进农业转移人口市民化，不断缩小城乡发展差距；以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，提升可持续发展水平，提高城镇对农村的辐射带动能力；以改革创新为动力，以改善民生为根本，释放城镇化和城乡发展一体化发展潜力，促进城乡经济转型升级和社会和谐进步，努力形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一
11、体的新型工农城乡关系，走出一条具有时代特征、中国特色、江苏特点的新型城镇化和城乡发展一体化道路，为实现“两个率先”、谱写中国梦江苏篇章奠定坚实基础。推进新型城镇化和城乡发展一体化，要牢牢把握国家新型城镇化规划（2013-2020年）提出的“以人为本、公平共享，四化同步、统筹城乡，优化布局、集约高效，生态文明、绿色低碳，传承文化、彰显特色，市场主导、政府引导，统筹规划、分类指导”的基本原则，结合江苏实际，突出以下工作重点：把推进农业转移人口市民化作为推进新型城镇化和城乡发展一体化的首要任务。充分尊重农民自主选择权利，以促进城乡产业发展、增加城乡就业、改善人居环境、提供良好的公共服务为重点，着力完
12、善农业转移人口市民化的制度体系，加快建立农村公共产品供给长效机制，努力实现城镇基本公共服务覆盖常住人口和城乡基本公共服务均等化，使全体人民共享城镇化和现代化建设成果。把优化城乡空间布局形态作为推进新型城镇化和城乡发展一体化的重要方向。着力完善沿江、沿海、沿东陇海线和沿运河生产力布局，强化城市群和都市圈在推进新型城镇化进程中的引领和带动作用，注重发挥中小城市吸纳农业转移人口的重要作用，促进城镇化和新农村建设协调推进，形成体系更加完善、定位更加明确、分工更加有序的城乡布局形态。把实现城乡可持续发展作为推进新型城镇化和城乡发展一体化的基本要求。坚持城乡发展与人口、资源、环境相协调，严格保护耕地，严守
13、生态红线，合理控制城镇开发边界，强化资源节约、环境保护和生态修复，推行绿色低碳的生产生活方式和城乡建设运营模式，走集约化、生态化、低碳型、宜居型的城乡生态文明和可持续发展道路。把提升城乡社会发展水平作为推进新型城镇化和城乡发展一体化的重点内容。准确把握社会结构转型的新特点新趋势，积极顺应城乡居民对过上美好生活的新期待，进一步强化政府提供公共服务产品、保障社会公共安全、维护社会公共秩序等方面的职责，充分尊重权益诉求，全面提升人口素质，实现人的全面发展。把深化体制机制改革作为推进新型城镇化和城乡发展一体化的强大动力。大力弘扬改革创新精神，全面推进深化改革各项举措，加强统筹谋划、综合集成，推动人口管
14、理、土地管理、社会治理、财税金融、生态建设等重点领域和关键环节改革取得重大突破，为加快新型城镇化和城乡发展一体化进程提供源泉和体制机制保障。第四章 发展目标城镇化和城乡发展一体化质量显著提升。全面推行外来人口居住证制度，实现基本公共服务均等化覆盖的常住人口城镇化率达到72%，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小到5个百分点。城乡居民收入水平不断提高，以县域为单位实现多规融合全覆盖。城乡空间布局形态更加优化。“两横两纵”的城镇化战略格局基本形成，以城市群为主体形态的城镇体系更加完善，中心城市辐射带动作用和中小城市、小城镇服务功能显著增强。省主体功能区规划全面实施，建设开发、农业生产和生态保
15、护三大空间结构更加清晰，生态红线区域占国土面积达到20%，全面落实集约化紧凑型开发要求，人均城市建设用地控制在100平方米以内。城乡基本公共服务水平进一步提高。农民工随迁子女接受义务教育和城镇失业人员、进城务工人员、新成长劳动力免费接受基本职业技能培训实现全覆盖，城乡基本养老保险、基本医疗保险和城镇保障性住房覆盖率稳步提高，基础设施和公共服务设施更加完善，“一委一居一站一办”新型社区组织架构全面建立，城乡社区综合服务设施覆盖率达到99%。城乡可持续发展能力稳步提升。生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障。推进城乡发展个性化，城乡管理人性化、智能化，自然景观和文化特色受到有效保护
16、，绿色生产、绿色消费成为经济社会生活的主流，节能降耗产品不断普及，绿色建筑比例大幅提高。体制机制不断完善。人口管理、土地管理、住房保障、资金保障、城市治理、生态环境保护等制度改革取得重大进展，阻碍城镇化和城乡发展一体化健康发展的体制障碍基本消除。表 新型城镇化与城乡发展一体化主要指标指 标2012年2020年总体发展水平常住人口城镇化率（%）6372户籍人口城镇化率（%）5667城乡居民收入之比2.43:12.2:城乡统筹多规融合规划覆盖率（%）100基本公共服务农民工随迁子女接受义务教育比例（%）99城镇失业人员、进城务工人员、新成长劳动力免费接受基本职业技能培训覆盖率（%）城镇常住人口基本
17、养老保险覆盖率（%）98城镇常住人口基本医疗保险覆盖率（%）城乡居民社会养老保险待遇比较指数（%）92城乡居民医疗保险待遇比较指数（%）90城镇常住人口保障性住房覆盖率（%）23城乡最低生活保障标准并轨覆盖率（%）32“一委一居一站一办”城乡社区服务管理体制覆盖率（%）87百万以上人口城市公共交通占机动出行比例（%）5260镇村公交覆盖率（%）38基础设施城乡统筹区域供水覆盖率（%）7995城镇污水达标处理率（%）城乡生活垃圾无害化处理率（%）城乡家庭宽带接入能力（Mbps）20（城）4（乡）100城乡社区综合服务设施覆盖率（%）91资源环境人均城市建设用地（平方米）100生态红线区域占国土面
18、积（%）1820城市建成区绿地率（%）38.9林木覆盖率（%）21.624空气质量达到二级标准的天数比例（%）56.9地表水好于类水质的比例（%）51.266城镇可再生能源消费比重（%）3.96城镇绿色建筑占新建建筑比重（%）10村庄环境整治达标率（%）33.6第三篇 重点任务第五章 有序推进农业转移人口市民化按照因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，建立健全农业转移人口市民化推进机制，明确主要对象和工作责任主体，逐步淡化户籍因素，统一本地城乡户籍登记，健全外来人口居住证制度，加快城镇人口服务管理由户籍人口为主向常住人口转变，着力推进按常住人口实现基本公共服务均等化。第一节 推进符合条
19、件农业转移人口落户城镇根据综合承载能力和发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准，引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择。全省除市区人口500万以上特大城市和市区人口300万以上大城市的中心城区外，全面放开城镇落户限制。大城市的中心城区可设置参与城镇社会保险的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市的中心城区可采取积分制等方式设置阶梯式通道调控落户规模和节奏。第二节 推进农业转移人口基本公共服务均等化全覆盖增强农业转移人口就业能力。健全城乡统一的就业制度，促进农业转移人口就业。加快县城和重点中心镇产业发展，积极开发适合农业转移人口的
20、就业岗位，拓展农民就近就地就业空间，实现城镇失业人员、进城务工人员、新成长劳动力免费接受基本职业技能培训全覆盖。完善促进农业转移人口就业的基本公共服务，保障与城镇户籍就业人员同等享有就业与创业政策扶持、信息咨询、培训指导、劳动人事争议调解和仲裁等服务，实现城乡劳动者同工同酬、同城同待遇。推进农业转移人口随迁子女平等接受教育。将随迁子女接受义务教育纳入各地义务教育优质均衡发展县（市、区）评估、教育现代化建设和财政保障范围，逐步纳入输入地普惠性学前教育和免费中等职业教育招生范围，推动就近在公办学校就读。支持民办学校提供免费义务教育。完善随迁子女异地中高考制度和招生制度。到2020年随迁子女与户籍学
21、生在流入地接受义务教育、参加升学考试等方面享受同等待遇的比例达到100%。提高农业转移人口医疗卫生计生服务水平。根据常住人口规模和社区分布状况，均衡合理配置城镇公共医疗卫生计生服务资源，将进城务工人员及其随迁家属纳入社区基本医疗卫生计生服务体系，享有与城镇居民相同的基本医疗卫生计生服务。鼓励有条件的地方将符合条件的进城务工人员及其随迁家属纳入城镇医疗救助范围。健全并不断完善农业转移人口社会保障体系。建立健全各类居民的社会保险电子档案管理信息系统，率先在省内实现联网运行和各类社会保险关系跨地区、无障碍转移接续。落实省征地补偿和被征地农民社会保障办法，将被征地农民纳入城乡社会保障体系。推进进城务工
22、人员与城镇职工平等参加养老、医疗、失业、工伤、生育保险并享受相应待遇。建立健全养老服务补贴制度，为低收入农业转移家庭中的失能、高龄老人提供基本养老服务，不断增强老年人护理照料的支付能力。加大帮扶救助和“爱心助保”力度，帮助参保困难的进城务工人员早参保、长缴费。拓宽农业转移人口住房保障渠道。推进进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系；通过合理布局建设公共租赁住房，规范扩大私有房屋出租，鼓励产业园区、大中型企业配套建设公寓楼、集体宿舍等，多途径解决外来务工人员住房需求；健全制度，制定政策，把符合条件的外来务工人员家庭纳入住房补贴。扩大通过收租市场闲置房源筹集公共租赁住房试点，探索公租房投资、项目建设
23、和租赁经营管理新模式。加快推进住房保障体系和住房供应体系建设，支持进城务工人员自主购买住房。第三节 建立健全农业转移人口市民化推进机制明确农业转移人口市民化工作主体责任。省政府为政策制定和跨地区工作协调责任主体，省辖市、县（市）政府为市民化工作直接责任主体，主要承担人口信息管理、居住证颁发、辖区内农业转移人口在本地落户、常住人口基本公共服务均等化等职责。省辖市以市区及其所属街道（乡镇）、城乡社区内常住人口为工作责任范围；县（市）以城区（街道）和乡镇、农村社区常住人口为工作责任范围。分步推进农业转移人口市民化。按照先存量、后增量，先本地、后外地，先省内、后省外，先失地农业人口、后其他农业人口，先
24、进城务工人员及子女、后投靠亲友的顺序，分门别类推进不同群体转为城镇居民。在全面推进常住人口基本公共服务均等化的同时，优先解决本地失地农民市民化待遇问题；积极稳妥推进异地务工人员本地长成子女市民化；对不愿意放弃农村各项权益的本地进城农村居民和异地转入常住人口，按常住人口管理并让其平等享有城镇居民基本公共服务。充分尊重有意愿在城镇落户的进城务工人员及家庭的选择权，建立健全公开透明的市民化工作运行机制。建立健全农业转移人口市民化成本分担机制。根据农业转移人口市民化成本分类，明确政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担责任。各级政府根据基本公共服务的事权划分，主要承担义务教育、就业服务、基
25、本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本，进一步增强吸纳农业转移人口较多地区政府的公共服务保障能力；企业主要落实进城务工人员与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为进城务工人员缴纳职工养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险费用；进城务工人员按照规定承担相关费用，积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，强化自身融入城市社会的能力。第六章 优化城乡空间布局和形态根据全国新型城镇化空间布局、全省生产力布局的总体框架和未来发展趋势，在全面实施省主体功能区规划和城镇体系规划的基础上，按照新形势下推进新型城镇化和城乡发展一体化的新要求，进一步优化城镇化战略布局，加快形成
26、以沿江、沿东陇海线为横轴，以沿海、沿大运河为纵轴，以轴线上区域性中心城市为支撑，以周边中小城市和重点中心镇为组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横两纵”空间布局和城镇体系。第一节 科学规划城镇布局沿江城市群。按照“整体有序、联动开发”的原则，推进苏中融入苏南，挖掘潜力，协同并进，重点加强宁镇扬、锡常泰、（沪）苏通三大板块跨江融合发展，形成南北呼应、发展共振的格局和态势。推动区域高端创新要素集聚，加快转型升级，建设具有国际水平的战略性新兴产业策源地和先进制造业中心，打造江海一体的高端生产服务业集聚区和我国服务贸易对外开放的先导区。深化以上海为龙头的长三角一体化区域合作，加快苏南现代化建设示
27、范区建设，重点推进宁镇扬大都市区同城化和苏锡常都市圈一体化，做强长江三角洲世界级城市群北翼核心区。沿海城镇轴。深入实施沿海开发国家战略，不断完善沿海南北通道等基础设施，重点推进沿海深水大港、临港产业园区和城镇“三位一体”协同发展，大规模承接国内外先进制造业和高端产业转移，加快建设以区域中心城市为支撑、以沿海综合交通通道为纽带、以近海临港城镇为节点的新兴城镇化地区，形成我国东部地区重要经济增长极。沿东陇海城镇轴。以丝绸之路经济带建设为契机，加快徐州都市圈建设，提升其在淮海经济区的区域性中心城市地位，加强与中原经济区等内陆区域合作，推进连云港国家东中西区域合作示范区建设，不断强化现代化港口的要素集
28、聚功能，深化与陆桥沿线的合作协同，着力增强市区、港区和沿线县城镇及重点中心镇的产业人口集聚能力，成为国家陆桥通道的东部重要支撑。沿运河城镇轴。坚持新型工业化和新型城镇化同步推进、协调发展，彰显运河文化底蕴和环境景观特色，充分挖掘经济功能，突出集约发展、绿色发展，形成贯通南北、辐射带动苏中苏北腹地的特色产业带。做强做优沿线节点城镇，注重培育宜居宜业、特色鲜明的中小城市，加快建设沿运河城镇、交通、生态走廊，深化淮河流域地区经济合作，走出一条生态、环保、低碳发展的特色之路。加快培育区域新增长极，在沿海地区布局新的区域性中心城市，增强其对沿海开发的支撑保障能力。在沿东陇海沿线地区和沿运河地区，选择基础条件良好的县城，培育其成为区域次中心城市，带动苏中苏北腹地发展振兴。第二节 促进各类城镇协调发展完善城市群发展协调机制。以长三角城市群和省内其他城市群为平台，进一步强化其比较优势和辐射带动作
