1、2017年3月24日导则附件 计算公式及有关材料目录第一章 总 则第二章 基础设施类PPP模式项目财务计算分析评价基本方法与原则第三章 项目运营收入第四章 项目运营期间的成本费用第五章 项目投资第六章 项目资金筹措第七章 项目结构合理性计算分析评价第八章 项目财务生存能力计算分析评价第九章 项目偿债能力计算分析评价第十章 项目盈利能力计算分析评价第十一章 项目盈亏分析、敏感分析、概率分析第十二章 项目计算分析评价报表第十三章 用于折现计算的各种现金流量表第十四章 项目社会投资方合理回报计算第十五章 政府对项目可行性缺口补贴第十六章 政府对项目社会投资方合理回报资金缺口补贴第十七章 项目各类税费
2、第十八章 项目重要控制指标参数第十九章 项目物有所值分析评价第二十章 项目财政承受能力分析评价第二十一章 项目绩效考核、监管、审计、兑付第二十二章 项目合作期结束移交附件 计算公式第五章 项目投资第一条 项目总投资（财务计算分析评价使用的项目总投资）一般情况由三部分组成1、建设投资2、流动资金（运营资金）3、建设期利息（当项目建设资金中无债务资金时，此项为零）第二条 政府（发改委系统）口径的项目总投资（项目规模总投资、项目报批总投资）1、建设投资2、铺底流动资金（项目流动资金总额的30%）3、建设期利息（当项目建设资金中无债务资金时，此项为零）第三条 项目建设投资项目建设投资由三部分构成1、工
3、程建设费用1）工程建设费用计算一般依据项目实际需要，将工程建设内容分为若干工程建设项，每个具体工程建设项又分为：建筑工程、设备购置、安装、其他四个部分。2）对工程建设费用中工程分项划分，行业有规定的，按行业规定；无明确规定的项目按实际需要划分工程分项。工程建设分项中建筑工程、设备购置、安装等按国家税务规定采用不同的增值税率计算其进项税。2、工程建设其他费用1）工程建设其他费用是为整个项目发生而不属于某个单项工程的各种费用。2）工程建设其他费用包括土地费用、拆迁安置费用、占地补偿费用；项目前期工作费用、可行性研究、环境评价、节能评估、（以项目实际需要的）其他各类专业性评估、勘察设计费、造价咨询费
4、、招投标费用、项目监理费、项目管理费、开办费、培训费、工器具购置费、办公家具费、联调联试、软件技术专利费用等。各类PPP模式项目所属行业不同、所处地域不同，构成工程建设其他费用的具体内容应依据项目实际情况。3）项目建设其他费用中的部分费用含进项增值税。3、预备费1）项目预备费包括基本预备费和涨价预备费。2）项目预备费的选取，行业有规定按行业规定，无明确规定时，依据项目复杂程度和实际需要确定。3）项目涨价预备费按预计建设期内各年的相关价格变动情况的价格指数计算。第四条 如果项目属于分期建设但需要一次性决策，则依据各期建设内容估算各期需要的建设投资，在投资估算表中明确区分项目各期的建设内容、分项需
5、要的资金数额。第五条 项目建设投资的估算要依据或参考国家、项目所属行业、项目所在省市自治区工程建设管理部门等发布的有关投资估算方法、有关工程量清单，有关取费标准（注：目前政府已经取消部分取费规定），有关工程造价价格指数、项目所在地有关价格信息等。第六条 在政府方和项目社会投资方谈判过程中，应对项目可行性研究报告中的工程建设投资依据项目实际情况进行必要调整，细化计算，明确计算规则、剔除“水分”，补充漏项，双方共同商定对项目建设投资控制办法。第七条 项目资金使用计划1、项目投资估算的同时需要按照项目进度实际需要，确定项目各工程建设分项在项目建设期中各年所需要的投资额。2、建设期涨价预备费用要依据项
6、目建设期各年的投资资金数额计算出各年的涨价预备费用。3、项目的资金筹措需要依据项目资金使用计划进行。第八条 流动资金估算1、 流动资金（注：会计制度术语：营运资金）是在项目运营期内为支付外购原材料、外购燃动力、支付人员工资费用以及其他费用等，在项目运营期的每年内周转使用的资金。2、项目需要的流动资金数额与项目运营期间的全部投入产出的每个构成项（如产出（物）的周转天数、在产天数；投入物的库存天数等）均有关，计算项目流动资金应采用分项详细计算法。3、按照国家有关规定，项目流动资金中应有30%作为铺底流动资金。铺底流动资金的性质为项目的权益资金（资本金）。流动资金的其余部分可以使用权益资金也可以使用
7、债务资金。4、流动资金中的权益资金在项目运营开始时（实际是开始前）由项目投资方投入，在项目结束时（项目合作运营期结束）由投资方回收。第九条 一般情况下，在项目运营期间为了更新设备而发生的维持运营投资不计入项目总投资。1、更新设备资金一般来自项目运营期内计提的折旧（包含在项目盈余资金中）。2、当项目盈余资金不足时，可以通过再融资解决。3、 由于项目结构性因素制约，使项目无法通过再融资解决时，需要使用政府补贴资金解决。第十条 一般情况下，在项目运营期间为进行定期、非每年的大修等而发生的维持运营投资不计入项目总投资。1、大修等资金一般是采用项目运营期间的项目盈余资金作为资金来源。3、由于项目结构性因
8、素制约，使项目无法通过再融资解决时，需要使用政府补贴资金解决。第十一条 一般情况下，在项目运营期间为了适应业务量增长而发生的新增投资不计入项目总投资。1、新增投资一般采用项目运营期间的项目盈余资金作为资金来源。第六章 项目资金筹措第一条 项目资金筹措是采用各种方式为项目筹集所需资金，为项目筹措资金发生各种费用为筹资费用。第二条 项目资金分为两类：权益资金（资本金）和债务资金。项目权益资金不需偿还、不支付利息、不得抽回。项目债务资金需要按期支付利息、需要按期偿还本金。第三条 项目资本金（项目权益资金）需要按照国家有关项目资本金的规定执行。项目资本金（权益资金）的比例不得低于国家规定的该类项目资本
9、金的比例。第四条 项目资本金计算公式项目资本金=（建设投资 铺底流动资金 建设期利息）X 国家规定的资本金比例（注：获得精确结果，需要经过循环计算。）第五条 项目权益资金可以通过项目投资方（股东）投资、发行股票、政府投资、政府投资补贴等方式筹措。第六条 项目债务资金是在项目计算期（项目合作期）中，项目使用的需要偿还本息的资金。项目公司在债权人规定的时间内，使用项目的盈余资金或政府补贴，按照约定的还本付息条件，按时支付利息、按期偿还本金。第七条 债务资金可以通过银行贷款、发行各类债券、其他实体借贷等方式筹措。债务资金的偿还条件包括还款期限、宽限期、利率、计息方式、还本付息方式等。第八条 项目采用
10、其他各类筹措资金方式获得的资金，依据所筹措资金的性质分别属于项目的权益资金或项目的债务资金。第九条 项目资金不同筹措方式发生的各种筹资费用和支付利息以及权益资金成本等构成项目的资金成本。第十条 项目资金成本计算公式（加权平均资金成本）1、加权平均资金成本计算公式当有多项权益资金和多项债务资金时，分别进行加权计算。2、政府投入的资金如果属于同时具备不须偿还、不占股份、不参与投资回报分配的“三不资金”，计算项目资金时全额计入，计算项目资金成本时，“三不资金”的资金成本设置为零。3、对于项目权益资金成本，在缺乏可靠数据参数的情况下（注：中国股市的数据在相当长时间内不能作为判断计算权益资金成本的依据）
11、，可以依据资金机会成本原理确定（注：该资金可能的多种用途必须是真实存在、且可以进行实际操作）。4、对于项目权益资金中的政府投资（占项目公司股份，依据项目收益情况可能放弃项目投资回报分配），其资金成本的确定，原则上按出资政府（中央政府或地方政府）的要求确定。第十一条 项目资金筹措应该满足项目计算期内各年对资金的需要，应该满足项目所筹措资金与项目所需要资金的总量平衡、分年平衡、分类平衡、币种平衡。第十二条 项目资金筹措方案比选和筹资决策是项目财务计算分析评价中一项重要内容，在满足国家对项目资本金比例要求的基础上，应该寻求资金筹措成本低、风险可控、项目结构合理的资金筹措方案。第七章 项目结构合理性计
12、算分析评价第一条 项目结构合理性主要是指在项目限定的合作运营期内，每年通过计提折旧摊销数额实际可以回收的资金大致可以满足每年需要偿还的债务资金本金和社会投资方所投的资金回收（不含投资回报）的需要。项目结构合理性计算分析评价是基础设施类PPP模式项目财务计算分析评价中特有内容。主要是对项目总投资中权益资金中政府投资和社会投资方投资比例及数额、债务资金比例及数额、项目运营正常年折旧摊销数额、项目合作运营期年限、项目债务资金偿还期等进行数量及其相互之间比例的计算分析，以此判断项目结构的合理性。第二条 基础设施类PPP模式项目一般具有投资数额大、资金回收时间长、合作经营期有限、项目产出价格由政府决定、
13、在项目运营较长时期内可能处于亏损、或保本、或微利情况、项目资产中的部分资产需要在项目运营期内进行更新、许多项目还需要运营期间新增投资、许多项目除了在建设期需要政府资金投入外，在运营期需要依靠政府给予必要补贴才能继续保持正常经营等主要特征。这些特征决定了在进行基础设施类PPP模式项目的构建初期就要重视和进行项目结构合理性计算分析评价。发现项目结构方面存在问题，应给出合理可行的解决方案，在可能的范围内，调整项目结构中主要的比例及有关数值，使基础设施PPP模式项目建立在项目结构基本合理、无结构重大缺陷的基础上。如果确定无法在现有限制条件下，通过调整项目结构参数比例获得项目结构合理性，则需要对项目合作
14、运营期限和项目债务资金偿还期限两个重要事项做出特殊安排，以消除项目结构不合理情况。第三条 项目结构合理性计算分析评价只做判断性计算（非精确计算）。为了防止过于复杂，适当简化处理，不影响判断结论的正确性。在进行项目结构合理性计算分析评价中做如下重要假设：1、在进行项目结构合理性计算分析评价中，将项目债务资金偿还期设置为等于政府许可的项目合作运营期，且债务资金偿还方式为等本金。2、 暂时将社会投资方投资数额（仅回收建设投资，不含其收益部分和流动资金投资）视为需要在项目运营期内各年均等偿还的资金（注：视同为偿还贷款本金）。3、项目投资中的政府投资部分不参与项目合理回报的分配和不回收资金。4、项目产出
15、的合理定价已经覆盖了单位产出的全部成本即可以通过计提折旧摊销，在许可的合作运营期内逐步回收投资（数额），同时覆盖其他成本。第四条 项目结构合理性计算分析评价1、在前述假设条件下，项目运营期内年平均需要支付的资金包括社会投资方用于建设的资金回收、项目债务资金的本金偿还（含建设期利息）应该大致等于项目运营期内年平均计提折旧摊销实际可以回收的资金（注：实际各年折旧摊销不同）。2、项目结构合理性分析重点是计算分析在项目总投资中设定的权益资金比例、权益资金中政府方和社会投资方各自的比例，项目债务资金总量（含建设期利息）和债务资金偿还年限（即项目合作运营年限）等主要参数；计算项目正常运营年均实际可以计提折
16、旧摊销数额（实际回收资金）；进行两者的比较，从而得出项目结构合理性与否的判断。3、与一般项目不同，基础设施类PPP模式项目一般不能为了满足项目社会投资方投资回收的需要和项目债务资金偿还的需要，通过自行提高项目产出价格来创造足够的盈余资金。在确定项目产出价格时，一般项目是以项目单位产出的全部成本为基本考虑，而PPP模式项目中，政府为了减轻社会公众负担，往往决定采取低于项目单位产出的完全成本的价格，即使完全覆盖了单位产出的成本费用，如果项目结构不合理，仍然会造成在项目运营期中出现由于项目结构不合理所导致的项目现金流的短缺。第五条 项目结构合理性计算分析评价公式（注：简化处理大致判断）1、在项目运营
17、期内无新增投资情况由于基础设施项目合作运营期较长，项目部分资产在运营期需要进行正常的设备更新，所以实际每年可以计提的折旧摊销即使已经能够足额计提，可能仍然会无法满足每年必须支付的债务资金还本付息和项目社会投资方投资回收的资金需要。2、项目运营内有新增投资情况运营期内有新增投资的情况时，除了上述分析，还要额外进行分析，估计由于新增投资产生的债务资金偿还对项目可回收资金的需要。如果使用政府可行性缺口补贴资金作为新增投资的资金来源时，则可以不必进行额外分析。第六条 项目结构不合理可能导致的后果在项目运营期内，项目每年必须支付（偿还）的资金总量太大，无法依靠项目正常运营收入来回收足够的资金用于支付。1
18、、如果在项目运营期内大致平均每年需要支付的资金（包括债务资金本金偿还和项目社会投资方所投的建设资金回收）是大于项目运营期内可以通过项目计提折旧摊销实际可以回收的资金，则项目结构存在不合理问题（注：始终明确项目产出价格是政府控制的）。2、如果项目结构不合理造成的所需资金与可用资金差额大，则必然导致产生两种不合理情况。1） 政府在运营期给予超出项目正常情况需要的财政补贴数额，以支付项目应该偿还的债务资金本金和项目应该（以投资合理回报形式）支付给项目投资方的回收投资所需资金（注：与正常项目相比，政府资金不合理的要多支出）。2）政府不得不通过大幅提高项目产出价格，提供较高的项目收入以支付项目应该偿还的
19、债务资金本金和项目应该支付给项目投资方所投建设资金所需资金（注：政府制定项目产出的不合理的高价格）。3）项目结构不合理导致本来就缺乏资金的政府，为了维持PPP模式项目的正常运营，兑现对项目社会投资方的承诺，不得不给项目支付更多的政府资金。加剧政府资金短缺矛盾。4）如果采用不合理的提高项目产出价格方式解决项目结构不合理所导致的问题，则可能引发本可避免的社会公众对政府的不满，增加了社会矛盾。第七条 项目结构存在缺陷的主要原因是由于政府现行许可的项目合作运营期限制（10年到30年）和项目的债务资金偿还期限制（一般不能超过项目合作期），以及国家财政部关于在PPP模式项目合作期结束时，项目公司不得移交未
20、偿还债务的规定限制。当这些限制条件应用到部分总投资数额大、贷款数额大、政府投资少、项目资产折旧年限长的项目时，项目结构不合理的问题就会显现出来。 项目结构不合理的本质原因是由于人为规定的各种限制违背了项目正常运营的客观规律。第八条 项目结构合理性计算分析评价的特殊情况对于项目投资总额巨大、项目资产折旧年限超长（大于30年）、项目产出实际使用价格无法正常回收折旧摊销，其中部分资产所占比例大、相应占总投资比例大、折旧时间超长、且允许不计提折旧的项目，将会导致项目结构不合理的问题更加严重，政府为之将付出不应有的代价（注：如轨道交通项目等）。第九条 解决项目结构不合理问题的办法在确认项目存在结构不合理
21、问题的判断无误后，对发现的结构不合理情况应该采取措施，在项目前期或谈判前期即消除项目结构不合理。可以采取的办法：1、增加政府在项目总投资中的投资比例；2、延长项目合作期限；3、对经过政府审查的项目合理债务资金，在确认其属于项目正常合理债务资金的前提下，允许该债务资金偿还期限超过项目合作期限。（注：突破财政部现行规定：2016年PPP项目财政管理办法中的有关在项目合作期结束时，项目公司不得移交未偿还债务的规定。财政部此条规定对于部分投资巨大、项目大部分资产折旧年限长且项目产出价格没有覆盖单位产出的单位全部成本的项目不适合，会导致人为加剧政府资金短缺矛盾、增加项目社会投资方运营难度、或不合理的提高
22、项目产出价格，不必要的增加社会公众对政府的不满）。4、同时相应的需要有关金融机构或债务资金提供方在与项目公司签订债务资金借贷合同时，就应该明确其债务资金偿还年限将超过政府允许的合作运营年限。5、如果按3、4的办法解决项目债务资金偿还问题，则在项目合作期结束时，项目公司经过政府确认的合理债务资金的尚未偿还部分应列入向政府（或后续项目公司）移交的内容。移交的未偿还债务由项目的后续公司使用项目未来收益继续偿还。6、同理对于无法通过合理价格在运营期内各年实现足额计提折旧摊销的PPP模式项目，政府不应再按虚拟价格（项目影子价格等，目前不少项目实际采用了这种方法处理和计算政府补贴）和项目实际价格的差额计算
23、和支付各年的政府补贴。因为没有必要在政府资金本就紧张的情况下，还每年提前支付给项目仅在特定年份才发生的项目设备更新的费用（以虚拟价格覆盖完全成本费用的形式），同时政府必须对由于项目价格低导致运营收入无法支撑项目的还本付息等给予资金补贴（注：在项目公司无法再融资情况下）。所以导则提出了系统解决方案，提出建立在项目计划现金流量表基础上，而不是建立在项目利润表基础上的一系列新的计算方法和计算公式，包括项目社会投资方合理回报计算方法和公式、政府对项目可行性缺口补贴计算方法和公式、政府对项目社会投资方合理回报的资金缺口补贴计算方法和公式等。 第八章 项目财务生存能力计算分析评价第一条 财务生存能力分析评
24、价是基础设施类PPP模式项目在各阶段计算分析评价的重点内容。项目财务生存能力通过项目计划现金流量表中的项目当年净现金流量和项目当年累计净现金流量的数值反映和表示。项目当年累计净现金流量出现负值时，表明项目当年资金短缺，如果不解决当年资金短缺，项目就无法继续正常运行。第二条 项目财务计划现金流量表由项目在计算期内各年的经营现金流量、投资现金流量、筹资现金流量三部分组成。反映项目全过程各年全部现金流入和全部现金流出。项目财务计划现金流量表对于已经发生的年份，是项目真实现金流入和现金流出情况的记录，对于未发生的年份，是预计发生的现金流入和现金流出的情况。项目财务计划现金流量表是进行项目可行性缺口计算
25、的基础，是项目社会投资方合理回报计算的主要数据来源和依据，是计算政府对项目社会投资方合理回报的资金缺口补贴的基础，是真实反映项目各年现金盈余或短缺全貌的唯一报表。基础设施类PPP模式项目的财务计划现金流量表，是进行项目财务计算分析评价的核心报表，财务计算分析评价大部分重要内容基于项目财务计划现金流量表。第三条 项目财务计划现金流量表中的经营现金流量是反映项目各年（注：实际运营期各年）项目产出（产品或服务）的收入和为项目产出而实际发生的各项成本费用（不含折旧摊销和利息，折旧摊销不属于现金，利息列入项目财务现金流量表的筹资现金流部分）及缴纳的有关税金情况。项目经营现金流量与项目经营者的能力、经验、
26、项目经营实际绩效直接关联。第四条 项目财务计划现金流量表中的投资现金流量反映项目各年各方的投资现金流量。一般情况下，项目投资包括建设期和运营期的投资。在PPP模式项目中在投资现金流部分，需要增加政府投资现金流量、项目社会投资方现金流量等细项。第五条 项目财务计划现金流量表中的筹资现金流量反映项目各年资金筹措和债务资金本息偿还情况，以及项目使用权益资金的投资方获得投资回报情况（注：原表中的股利分配）。在PPP模式项目中，需要增加政府投资回报、项目社会投资方回报等细项。第六条 当项目计划财务现金流量表显示在项目计算期各年均不存在资金短缺情况时，表明项目的财务生存能力没有问题。当项目计划财务现金流量
27、表在项目计算期各年不但不存在资金短缺情况、而且各年有盈余资金，表明项目的财务可持续能力相对较强。第九章 项目偿债能力计算分析评价第一条 项目的债务资金偿还能力是判断评价项目能否正常运营的重要方面。项目债务资金还本付息的能力可以通过项目财务计划现金流量表中还款期内各年的当年净现金流量以及当年累计净现金流量直接判断。在债务资金还款期内各年中，当项目累计净现金流量出现负值时，可以推断项目债务资金还本付息能力存在问题。项目缺乏足够的资金来支付项目债务资金的还本付息。 造成项目出现资金短缺的原因很多，均体现为项目当年累计净现金流量出现负值。第二条 项目的债务资金使用与偿还条件，一般在债务资金合同中已经确
28、定，无特殊情况，项目必须按时还本付息。财政部2016年关于PPP项目财政管理办法规定：项目公司在合作运营期结束时，不得移交未偿还债务。由此推断，项目的再融资能力是受制于政府允许的合作期限的。考察项目的债务资金偿还能力在上述约束条件下进行。第三条 项目的还本付息资金来源包括项目税后利润、项目收入中实际所回收的折旧摊销、政府对项目可行性缺口的补贴、部分项目可以采取短期借款（注：弥补还本付息资金的不足，在项目资金短缺阶段，通过新增债务资金偿还原有债务，靠项目后续现金流来偿还新的债务资金）等。第四条 当项目产出的实际价格并不能足额覆盖单位产出的全部成本时、当项目的允许合作运营期短于项目正常合理时间长度
29、时、当项目每年需要支付给项目以外（偿还债务资金本金、社会投资方投资回收等）的资金大于项目收入实际可以回收的资金时，表明项目缺乏所需要的现金流量。特别是当项目实际价格中不包含部分固定资产折旧时（依据政府有关规定（发改价格规20162142号）政府无偿投入、政府补助、社会无偿投入形成的固定资产和无形资产不计提折旧摊销），也可能导致项目债务资金偿还能力不足（注：原本是假设政府投入资金形成的资产计提折旧摊销，但是项目无须支付政府投资的回收资金。如果这部分政府资金形成资产不能计提折旧，将相对加大项目所需资金缺口）。造成项目债务资金偿还能力不足的根本原因是：项目的产出价格不能像一般项目那样依据实际需要提高
30、项目产出价格（至少能够覆盖正常经营的全部成本费用）和仅在有限运营期内（注：而不是合理运营期内）合作经营，而且不允许项目公司在合作运营期结束时向政府或后续项目公司移交尚未偿还债务的限制。第五条 为防止项目由于人为安排不当造成的项目偿还债务资金能力不足，应该在项目构建初期，进行项目结构合理性计算分析评价。当发现项目结构存在不合理情况时，应该采取措施调整项目结构有关比例参数，使项目结构处于合理区间内。第六条 项目的债务资金还本付息能力可以使用建设项目经济评价方法与参数2006年7月第三版（以下简称方法与参数）中给出的两个计算公式进行判断。1、利息备（倍）付率 式中：EBIT 当期可用息税前利润 PI 当期需要支付的债务资金利息利息备（倍
