1、第三，小煤矿成为事故多发的重灾区。据统计，2004年底全国有小煤矿23388处，占煤矿总数的90%以上，平均每处年产量不足3万吨。小煤矿煤炭产量约占全国总产量的三分之一，死亡人数却占到了三分之二以上。小煤矿存在的问题主要有：一是规模小，投入能力不足，大多数设施简陋，开采方式落后，不具备安全生产条件，存在严重的安全生产隐患。二是开采秩序混乱，层层转包、越层越界、私挖乱采现象严重。不少小煤矿分布在大矿周围，形成“蚯蚓洞”，蚕食破坏大矿煤柱，甚至打通邻矿巷道，造成并发事故。三是小煤矿资源回采率平均不到15%，严重浪费资源。有的采空后不封堵，造成煤层自燃，殃及整片煤田。有的地方小煤矿遍地开花，地表千疮
2、百孔，废弃物随处堆放，环境污染，生态恶化，令人触目惊心。四是不少矿主根本不懂法，不守法，甚至无视法律，公然抗拒执法，违法生产，草菅人命。第四，安全生产基础薄弱。安全生产法明确规定，不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。但实际上这些规定没有得到全面落实。主要问题是企业安全生产责任不落实。一些煤矿安全生产制度不健全，培训不到位，措施不落实，现场管理混乱。还有一些煤矿改制时，“一卖了之”或“以包代管”，安全生产无人负责。第五，执法不力。现行安全生产法律法规明确规定了各级人民政府及其有关部门的监管职责，但在实际执法中存在安全监管不到位、执法不严、惩处力度不够等问题，难以有效制止违法行为。存在上述
3、严重问题的主要原因是：一些煤矿企业“安全第一，预防为主”的观念淡薄，没有把维护职工生命安全放在第一位，对事故隐患的危害及其整改认识不足，措施不力，甚至受利益驱动强迫职工突击蛮干，特别是在近一个时期经济发展对煤炭需求旺盛的情况下，一些煤矿企业“以钱为本”，追求高额利润，置安全生产于不顾，带着安全隐患进行生产，更有一些非法和不具备基本安全生产条件的小煤矿为获得非法利益，违法违规生产，酿成生产安全事故。同时，一些地方政府和监管部门对预防生产安全事故发生重视不够，执法不严，监督不力，也是事故多发的重要原因之一。针对当前煤矿安全生产中存在的突出问题，为了把预防煤矿生产安全事故进一步纳入法制化轨道，及时发
4、现并排除煤矿安全生产隐患，落实煤矿安全生产责任，保障职工的生命安全和煤矿的安全生产，2005年9月3日国务院公布施行了国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定，对预防煤矿生产安全事故的发生实行更加严格的制度和更加严厉的措施。把煤矿安全生产的关口前移，狠抓事故预防这个煤矿安全生产的关键，通过发现隐患，排除隐患，达到消灭事故的目的。因此，特别规定是国务院为遏制煤矿事故多发而采取的一项重要举措。（二）制定特别规定的指导思想在研究制定特别规定的过程中，主要遵循了以下指导思想：一是，采取综合措施，建立预防煤矿生产安全事故的长效机制。要遏制煤矿生产安全事故必须采取综合措施，从增强煤矿企业安全生产的责任意识
5、，明确容易引发事故的主要隐患，加强证照管理，保证煤矿职工教育培训，强化停产整顿和关闭措施，发挥社会舆论监督作用，加重对违法行为的处罚等多方面为预防煤矿生产安全事故提供制度保障。二是，强化源头监管，突出对煤矿生产安全事故的预防。在煤矿安全监督管理的事前预防、事中监管、事时应急和事后惩处的整个过程中，重视和加强事前预防，及时消除事故隐患，防患于未然，是最为关键的环节。从近两年发生的特大、重大煤矿生产安全事故的原因分析，要遏制煤矿生产安全事故的发生，必须把监督管理的关口前移，从制度上把煤矿安全生产工作的重点真正放到预防煤矿生产安全事故上。三是，抓住关键环节，落实安全生产责任。要遏制煤矿生产安全事故的
6、发生，必须落实各有关方面的安全生产责任，特别是突出煤矿企业在预防煤矿生产安全事故中的主体责任，明确和加重地方人民政府及其煤矿安全监管部门和煤矿安全监察机构在预防事故中的责任，实行严格的责任追究制度。四是，严肃惩处煤矿安全生产领域的腐败行为。从已经查处的煤矿生产安全事故情况看，相当一些重大事故的背后都存在着腐败行为，有的领导干部、执法人员与矿主搞权钱交易，充当非法矿主的保护伞，有的甚至直接参与办矿。因此，惩治腐败应当是遏制煤矿生产安全事故的一项治本之策。公布实施特别规定的重大意义在于，国务院以行政法规的形式，更加明确地将煤矿安全生产工作的重心转移到预防煤矿生产安全事故上，深化了安全生产重在预防的
7、意识，反映了煤矿安全生产的规律。（三）本条规定的含义本条规定明确了特别规定的主要目标：一是将安全生产工作的重点放在及时发现并排除煤矿安全生产隐患上来，强调要防患于未燃，要更加重视预防煤矿生产安全事故。二是进一步强调落实煤矿安全生产责任，企业是安全生产的责任主体，煤矿企业是煤矿安全生产的责任主体，承担主体责任，地方人民政府及有关部门要落实监督管理责任，做到各负其责，层层落实。三是保障职工的生命安全和煤矿安全生产，体现以人为本的理念，要求做到生产必须安全，安全才能生产。第二条 煤矿企业是预防煤矿生产安全事故的责任主体。煤矿企业负责人（包括一些煤矿企业的实际控制人，下同）对预防煤矿生产安全事故负主要
8、责任。【释义】本条是关于煤矿企业及其主要负责人在预防煤矿生产安全事故方面的责任的规定。这一规定是安全生产法关于生产经营单位及其主要负责人在安全生产方面的责任规定的进一步深化、强化和具体化。安全生产法规定：生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产负全面责任。可以说，安全生产搞的好不好，关键在企业自身，企业的关键在其主要负责人。主要负责人能否切实负起责任，不仅关系到煤矿企业职工的生命安全，也关系到煤矿企业的财产和利益，煤矿企业只有安全生产，才能获得更多的利益；事故频发，只能使煤矿企业遭受重大经济损失。因此，煤矿企业及其主要负责人对本企业的安全生产承担主要责任，不仅是法定的义务，也是维护本企业利益
9、的必然要求。煤矿企业及其主要负责人必须对本企业的生产安全工作承担主体责任。煤矿企业及其主要负责人对本企业安全生产的主体责任包括很多方面，主要是建立健全本企业的安全生产责任制；组织制定本企业的安全生产规章制度和操作规程；保证本企业安全生产的必要投入和有效使用；督促检查本企业安全生产责任制以及各项规章制度的有效落实，及时消除事故隐患等。本条规定是针对目前煤矿企业生产安全事故频发的突出问题，本着预防为主，从源头治理，关口前移的原则，进一步强化规定了煤矿企业及其主要负责人对本企业预防煤矿生产安全事故承担主要责任，其目的就是要求煤矿企业及其主要负责人必须采取各种制度和措施，从预防煤矿生产安全事故入手，及
10、时发现事故隐患、及时消除事故隐患，防患于未然。本条规定中的煤矿企业负责人，是指在煤矿生产经营活动中负有领导责任，对煤矿生产经营活动有指挥权、决策权并享有相应利益的人。根据煤矿企业的性质不同，负责人不仅包括法定代表人（如董事长、总经理、矿长等），而且也包括其他负责人（如副董事长、副总经理、副矿长、总工程师、总经济师、总会计师等），同时还包括煤矿的投资人等。具体负责人是谁，应当根据企业的具体情况确定。需要特别说明的是，针对当前有些煤矿企业，特别是一些小煤矿，其真正负责人为了逃避承担安全生产责任，往往会花钱请来与企业经营管理和决策毫不相干的人做名义上的负责人，为了防止这种情况发生，本条还专门规定煤矿
11、企业负责人“包括一些煤矿企业的实际控制人”，这是符合实际情况的。第三条 国务院有关部门和地方各级人民政府应当建立并落实预防煤矿生产安全事故的责任制，监督检查煤矿企业预防煤矿生产安全事故的情况，及时解决煤矿生产安全事故预防工作中的重大问题。【释义】本条是关于国务院各有关部门和地方各级人民政府在预防煤矿生产安全事故方面的责任的规定。本条规定明确了三方面的内容：一是，国务院各有关部门和地方各级人民政府应当建立并落实预防煤矿生产安全事故的责任制；二是，要加强对煤矿企业预防煤矿生产安全事故情况的监督检查；三是，国务院各有关部门和地方各级人民政府要及时解决煤矿生产安全预防工作中的重大问题。关于建立并落实预
12、防煤矿生产安全事故的责任制。首先，应当明确预防煤矿生产安全事故的责任主体是煤矿企业，煤矿企业作为生产经营主体必须对本单位的安全生产全面负责。既然煤矿企业是预防煤矿生产事故的责任主体，为什么本条还要规定国务院各有关部门和地方各级人民政府要建立并落实预防煤矿生产安全责任制呢？这主要有两个方面的考虑：第一，这是由我们政府的性质决定的。我们的政府是人民的政府，政府行政的最高准则就是实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。煤矿的安全生产涉及到煤矿职工的生命安全，生命安全是人民群众最根本的利益所在。因此，作为人民政府，我们有责任保证煤矿的安全生产，从而确保煤矿职工的生命安全。第二，从已经发生的各类
13、煤矿生产安全事故的原因看，煤矿的安全生产仅仅靠企业的自律是不够的。当前，许多企业不能正确处理发展生产和安全生产的关系，片面追求产量，这是近期煤矿生产安全事故多发、频发的根本原因。在这种情况下，不可能靠煤矿企业自律保障煤矿安全生产。因此，政府作为社会公共事务的管理者必须负起责任，弥补企业自律的不足。特别规定强调政府建立预防事故发生的责任制，就是希望通过加大政府的责任，使国务院各有关部门和地方各级人民政府能够对煤矿生产从严监管，从而保证企业自身预防煤矿生产安全事故的各项制度和措施能够落到实处。关于加强对煤矿企业预防生产安全事故的监督检查。监督检查是政府及其有关部门的权力，也是其法定职责和义务。只有
14、加强对煤矿企业的监督检查，才能发现其安全生产中存在的问题，只有发现了问题才能依法作出停产整顿或者关闭煤矿等处理决定，才能督促煤矿企业执行有关煤矿安全生产的法律、法规。事实表明，政府部门对煤矿进行严格的监督检查是有效果的。凡是监督检查认真、频繁的地区，煤矿发生的事故就少，反之，监督检查“三天打鱼、两天晒网”，或者检查时不认真，敷衍了事的地方，往往就容易出事故。关于及时解决煤矿生产安全事故预防工作中的重大问题。这也是地方人民政府及其有关部门的法定职责之一。这里所说的“重大问题”，既可能是有关部门在管理方面的问题，如部门之间的联合执法的协调、部门之间的职责争议的协调、解决，监管部门人员、编制、经费以
15、及对违法行为的强制措施以及处罚的落实等；也可能是煤矿企业方面的重大问题，如安全投入资金的协调、重大隐患的排除等方面的问题。总之，无论哪方面的重大问题，只要是预防煤矿生产安全事故需要解决的，有关地方人民政府及其有关部门就要及时解决。第四条 县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、国家煤矿安全监察机构设在省、自治区、直辖市的煤矿安全监察机构（以下简称煤矿安全监察机构），对所辖区域的煤矿重大安全生产隐患和违法行为负有检查和依法查处的职责。县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构不依法履行职责，不及时查处所辖区域的煤矿重大安全生产隐患和违法行为的，对直接责任人和
16、主要负责人，根据情节轻重，给予记过、记大过、降级、撤职或者开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。【释义】本条是关于县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门和煤矿安全监察机构负责检查和依法查处重大安全生产隐患和违法行为的规定。同时，对其不履行职责的行为规定了相应的法律责任。本条所称的重大安全生产隐患和违法行为，是指特别规定第八条第二款所列的十五项情形，即：（一）超能力、超强度或者超定员组织生产的；（二）瓦斯超限作业的；（三）煤与瓦斯突出矿井，未依照规定实施防突出措施的；（四）高瓦斯矿井未建立瓦斯抽放系统和监控系统，或者瓦斯监控系统不能正常运行的；（五）通风系统不完善、不可靠的；
17、（六）有严重水患，未采取有效措施的；（七）超层越界开采的；（八）有冲击地压危险，未采取有效措施的；（九）自然发火严重，未采取有效措施的；（十）使用明令禁止使用或者淘汰的设备、工艺的；（十一）年产6万吨以上的煤矿没有双回路供电系统的；（十二）新建煤矿边建设边生产，煤矿改扩建期间，在改扩建的区域生产，或者在其他区域的生产超出安全设计规定的范围和规模的；（十三）煤矿实行整体承包生产经营后，未重新取得安全生产许可证和煤炭生产许可证，从事生产的，或者承包方再次转包的，以及煤矿将井下采掘工作面和井巷维修作业进行劳务承包的；（十四）煤矿改制期间，未明确安全生产责任人和安全管理机构的，或者在完成改制后，未重新
18、取得或者变更采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证和营业执照的；（十五）有其他重大安全生产隐患的。本条将检查和依法查处重大安全生产隐患和违法行为的职权同时赋予了县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门和煤矿安全监察机构，这主要是根据中央编办关于完善煤矿安全监察体制的意见（以下简称意见）有关规定作出的制度安排。根据该意见，煤矿安全监察机构负责对煤矿安全实施重点监察、专项监察和定期监察，对煤矿违法违规行为依法作出现场处理决定或行政处罚；地方煤矿安全监管部门主要是对本地区煤矿安全进行经常性、日常性的监督检查，对煤矿违法违规行为作出现场处理或行政处罚。由此可以看出，煤矿安全监察机构和地方
19、人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门均有权对煤矿的安全生产隐患和违法行为实施检查，并依法进行查处。据此，特别规定将检查和依法查处隐患及违法行为的权力同时赋予了两个部门。对事故隐患和违法行为由两个执法主体进行双重检查，有利于及早发现事故隐患，最大限度地减少事故发生的可能，这对于突出“预防为主”，切实加强事故预防工作的源头管理是十分必要的。需要指出的是，检查事故隐患和查处违法行为可以由两个部门、机构进行，但是，根据行政处罚法的有关规定，对同一个事故隐患或者违法行为不得作出两次以上罚款的处罚。为了保证、督促地方人民政府负责安全生产监督管理的部门依法履行监督检查职责，本条还对两个执法机关不依法履行职
20、责，不及时查处所辖区域的煤矿重大安全生产隐患和违法行为的情形，规定了明确的法律责任。下面简单介绍一下法律责任的概念、基本特征及其分类。法律责任是指法律关系主体由于违反了法律规定的义务而依法应当承担的否定性法律后果。法律责任通常表现为违法者要受到相应的法律制裁。可以说，法律责任是对违反法律规定义务的人施加国家强制力影响，预防人们的违法行为，并通过制裁使人们普遍遵守法律的一种基本方法。法律责任具有以下三个基本特征：一、法律责任以违法行为为前提，凡是实施了违法行为的自然人、法人和其他组织，都必须承担相应的法律责任，也就是说，法律责任，只对实施了违法行为的人实施。二、法律责任以法律制裁为必然后果。任何
21、法律责任最终都表现为一定的制裁，通过制裁迫使行为人放弃实施违法行为，同时达到教育和威慑其他人的目的。三、法律责任是由国家强制力保证实施的。法律责任就是通过国家强制力迫使违法行为人接受于己不利的法律后果，这种强制力来自国家的行政权力和司法权力。根据违法行为的性质，法律责任可以分为公法责任和私法责任两大类。公法责任主要包括行政法律责任和刑事法律责任。私法责任就是指民事法律责任。由于本特别规定所规定的是国家关于预防煤矿生产安全事故的行政管理制度，因此违反本特别规定的行为人承担的法律责任主要是一种公法责任，即行政法律责任和刑事法律责任。行政法律责任，是指法律规定的行政法律关系主体违反行政法律规范，损害
22、行政法保护的个人、组织的合法权益或者社会公共利益所应承担的法律责任。行政法律关系主体包括国家行政机关及其工作人员和行政管理相对人。行政法律责任形式主要包括以下几种：一、行政处分，是行政机关对公务员或者其他国家机关工作人员违法失职行为的惩戒，它包括：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种处分方式。二、行政处罚，是特定的行政机关或法定授权的组织，依法惩戒违反行政法律规范但尚不够给予刑事处罚的个人、组织的一种具体行政行为，是由行政管理相对人承担的一种法律责任方式。它包括以下几类：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留以及法律、行政法规规
23、定的其他行政处罚。本特别规定中涉及到的行政法律责任既有行政处分，也有行政处罚。刑事法律责任，是指行为的行为触犯刑事法律的规定，构成犯罪而应当承担的刑事处罚。刑事责任是法律责任中最严厉的一种。根据本条规定，县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构不依法履行职责，不及时查处所辖区域的煤矿重大安全生产隐患和违法行为的，对直接责任人和主要负责人给予记过直至开除的行政处分；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。这里需要说明的是，之所以对行政责任设置了较宽的处罚幅度，主要是考虑到执法人员违反本条规定的情形在实践中比较复杂，情节的轻重差别也很大。比如，有的执法人员只是一时疏忽，没发现事
24、故隐患或者违法行为；而有的执法人员则是因收受贿赂等原因，故意包庇有违法行为的煤矿，不对其进行查处。二者的性质显然不同，对前者可以考虑给予较轻的行政处分，对后者则应当给予较重的行政处分。因此，有必要赋予作出行政处分决定的机关一定的自由裁量权。第五条 煤矿未依法取得采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长未依法取得矿长资格证、矿长安全资格证的，不得从事生产。擅自从事生产的，属非法煤矿。负责颁发前款规定证照的部门，一经发现煤矿无证照或者证照不全从事生产的，应当责令该煤矿立即停止生产，没收违法所得和开采出的煤炭以及采掘设备，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事
25、责任；同时于2日内提请当地县级以上地方人民政府予以关闭，并可以向上一级地方人民政府报告。【释义】本条是关于煤矿未取得相应的行政许可或者行政许可不全擅自从事生产，应当承担的法律责任的规定。国家对煤矿开展生产设定了四项主要的行政许可，分别是采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证和营业执照；同时，对煤矿矿长规定了两项任职资格，即矿长资格证和矿长安全资格证。根据本条规定，未取得上述六个证照或者证照不全的煤矿不得进行生产，否则，将承担相应的法律责任。之所以这样规定，主要是因为煤矿是生产安全事故高发、频发的生产领域，而且一旦发生事故，后果往往十分严重。国家设置四项煤矿生产的行政许可和两项矿长任职资格，
26、就是为了提高这一生产领域的安全准入门槛，使不具备安全条件的企业不能投入生产，使不具备安全生产管理知识的人员不能担任矿长，进而从源头上降低煤矿生产安全事故发生的可能性。而煤矿未取得许可和矿长未取得任职资格，擅自从事生产的行为从根本上破坏了这一整套制度。一方面，未取得上述证照的煤矿本身可能就不具备安全生产所需的条件，其生产行为具有很大的安全隐患，另一方面，未取得上述证照就擅自从事生产的行为，大大增加了出现安全生产隐患，进而导致生产安全事故发生的可能性。由此可见，未取得六项证照的煤矿擅自从事生产的后果十分严重。所以，本条严令禁止了这种行为，并对违反规定擅自生产的，设定了严格的法律责任。具体来讲，上述
27、违法行为应当承担以下法律责任：一、行政处罚对未取得六项证照擅自进行生产的煤矿，首先，由负责颁发证照的部门责令其停止生产；其次，没收该煤矿因非法生产而取得的全部违法所得和开采出的煤炭以及采掘设备；再次，对从事非法生产的煤矿处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；最后，于2日内提请当地县级以上的地方人民政府予以关闭。对于设定上述行政处罚，需要说明的有三点：第一，本条规定的“责令停止生产”、“没收违法所得和开采出的煤炭以及采掘设备”和“处以罚款”这三种形式的行政处罚之间是并处关系，即三者缺一不可，不可以互相替代，这里尤其要注意避免出现以“没收违法所得和开采出来的煤炭”或者“处以罚款”来代替“责令停止生产”
28、和“没收采掘设备”的现象。本条设定“没收违法所得和开采出的煤炭”和“处以罚款”只是一种手段，目的是要杜绝在未取得六项证照的情况下煤矿擅自从事生产的违法情形的存在，最大限度地减少安全生产隐患，确保煤矿职工的生命安全。因此，负责颁发证照的部门对于擅自从事生产的煤矿，一经发现，首先要做的就是责令其停止生产并没收采掘设备，即必须立刻停止这种违法生产行为，然后才是没收其违法所得和开采出的煤炭并处以相应的罚款。第二，本条设定的罚款额度体现了从严、从重惩处这种擅自从事生产的违法行为的立法取向。本条对罚款数额的设定没有采用根据违法所得的多少，确定不同的罚款数额的立法技术（如有的法律法规规定，违法所得在一定数额
29、以上的，缴纳一个比较高的罚款数额，违法所得在这个数额以下的，则缴纳一个比较低的罚款数额），而是直接规定对于未取六项证照或者证照不全擅自从事生产的煤矿，一律处违法所得1倍以上5倍以下的罚款。这样规定加重了对违法者的处罚，有利于制止这类违法行为，提高煤矿安全生产许可制度的权威性，进而真正实现从源头和根本上消除煤矿生产安全事故隐患的目标。第三，本条还规定：对未取得六项证照或者六项证照不全擅自从事生产的，颁发证照的有关部门应当于2日内提请当地县级以上地方人民政府予以关闭该煤矿。提请关闭煤矿本身不是一种行政处罚，而是一种行政强制措施。但是，根据本特别规定第十三条第二款第（一）项规定：关闭煤矿应当吊销相关证照。吊销证照是行政处罚的一种形式。二、刑事责任上述违法行为有可能构成非法采矿罪和破坏性采矿罪。根据中华人民共和国刑法第三百四十三条规定：“违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；造
