1、土地承包 纠纷 土地法土地作为农民生活的主要来源和基本保障，是农民最基本的生产资料，与农民利益密切相关，农民对土地的渴望是基于其朴素的生存和发展权利，也是农村经济发展的原始动力。由于农业生产存在投资周期长、收益较慢的特点，因此，在农业经济尚不发达的阶段，农民在相当长的时间内对固定的土地占有、使用、收益将有助于提高农民的积极性，促进农业经济的快速发展。正是基于此，在上世纪七十年代农民自发地将集体所有的土地分包到户后，国家迅速地以政策性文件认可了以家庭为单位的土地承包经济制度。农村土地承包经营制度的确立，使广大农民可以在相当长的时间内占有、使用、收益。固定的土地使农民的生活有了基本保障，农村社会趋
2、于稳定。然而，长期以来我国农村的土地承包经营制度中极为重要的一些问题，诸如发包方和承包方的权利义务、承包原则和程序、合同的内容、效力以及解除方式、救济途径等缺少法律规范，各地的做法也不尽统一，因此漏洞较多。近年来，随着改革开放的进一步深入，农村经济的迅速发展，城市化速度的加快，农村人多地少的矛盾日趋突出，人均承包土地量争剧下降，而与此同时，在中央鼓励农村经济发展的政策激励下，一系列政策法规的颁布实施促使土地的收益显著提高，经济利益进一步激发了农村对土的渴望，而村集体经济组织的利益并不总是和个体成员保持一致，当利益冲突时，村委作为土地和发包人，在发包、流转、收回土地时占主导地位，必然会以其利益为
3、出发点，或者说以多数成员的利益为出发点，利用前些年制度上的欠缺侵犯个体成员的利益，从而引发大量的土地纠纷和矛盾。如果这些纠纷得不到有效解决，将加剧农村的社会矛盾，造成社会的不稳定和动荡，影响经济的发展。如近三年来，桃江人民法院共计受理农村土地承包纠纷案件56件，占全部民事案件的5.3%。其中，单个诉讼的案件21件，共同诉讼案件35件，人员最多的有二十户，较少的也达到了6户；涉及土地流转案件占了较大比例，有35件，占总数的62.5%，土地承包合同履行过程中村民与发包方发生的纠纷18件，占总数的32%，其他公民侵犯土地承包经营权的3件，占总数的5.5%。如何有效地防止和正确处理土地纠纷案件呢，笔者
4、试就这一问题谈几点不成熟的看法。一、严格依法进行土地承包，进一步完善土地承包责任制长期以来，我国的农村经济较为单一，但是随着具有特色的社会主义市场经济的建立，农村经济是呈现多元化快速发展的特点，具体到土地承包纠纷案件中，就体现在土地承包的主体多元华、承包方式多样性和承包纠纷的复杂性上。主体多元化表现在农村土地承包的主体由农村集体经济组织成员扩大到以农村集体经济组织成员以外的个人、法人或者其他组织，尤其是农业科技公司的迅速发展，以及农村合作经济的出现，丰富了土地承包合同的主体。土地承包的多样化体现在以土地承包为主的土地使用方式发展为承包、流转、租赁等多种形式并存的方式。农村土地承包经营制度经过多
5、年的探索和发展，并不断地立法予以完善，尤其是2003年3月1日施行土地承包法，以法律的形式认可了土地承包、流转、承包人的权利义务、发包人的权利义务、救济方式和法律责任，从而明确了土地承包方式的多样性、主体的多元化和方式的多样性，必然导致农村土地承包纠纷的复杂性。我国农村的现状是农民的文化知识普遍不高，法律知识较为欠缺，地区之间发展不平衡，再加上法律宣传的不到位、不普遍，执法工作机制不健全、不顺畅，致使土地承包的过程不够规范，承包主体、程序、权利义务关系以及解决的机制不够明确，即使是在土地承包法颁布实施后，农村的土地承包依然没有被纳入法制的轨道，还普遍存在主体错误缺少书面合同、责、权、利、不明等
6、情况。就政府机构而言，解决争议的机构土地承包仲裁机构至今仍然没有完全建立，而且其法律地位、仲裁的效力仍然不够明确。如我县在进行第二轮土地承包时，有超过半数的乡镇没有与农民签订相关的土地承包合同，有的村上面发下来的承包合同书至今还是空白，锁在村委会负责人的办公室桌里。由于上述情况的存在，导致近半年土地纠纷案件呈直线上升趋势。如2005年，我县在开发竹业城、扩建东区工业园时，当地团山村、金盆村村民就因为拿不出土地承包合同在与有关征地方发生纠纷时到人民法院上诉，法院因为当事人证据不足而不予受理。这个教训是深刻的。土地承包、经营权流转的主体不合法、不规范、承包、流转、解除合同程序不合法，甚至出现了一块
7、土地多个合同的怪现象，容易侵犯农民的合法权益。村委作为集体财产的所有人的管理人，处于强者地位，在土地承包、流转、解除合同的过程中不依法办不，不注意程序，甚至违反民主议事原则和承包人自愿原则，以少数人的意志侵害土地承包人利益，从而导致引发纠纷，而且纠纷一旦成诉，农民往往因为承包手续不完备或者程序欠缺，甚至拿不出书面合同，造成举证困难、人民法院查证困难，事实难以认定。在土地流转过程中，还存在发包方替代承包人违法进行承包经营权流转的情况，某些集体经济组织违反承包人自愿原则，强制承包经济权的流转，将流转造成了即成事实以取得不当利益。二、严格依法办案，认真处理各类土地纠纷案件针对上述问题，我们认为，审判
8、人员应当严格依法办案，切实保护农民的合法权益。农业生产是一国之本，农民是农业生产的主力军，我国是农业人口大国，因此，切实保护农民合法权益，符合中共中央的要求，也民出台的一系列法律和政策之根本目的。审判人员在处理农村土地承包案件时，应当严格依法办案，按照土地承包法等法律法规的规定审查土地承包、流转的主体、程序以及合同约定的权利义务，尤其是对解除承包合同收回土地的案件，更要审查其条件和程序是否合法，如果发包方不依法行事而侵害农民利益的，应当坚决予以制止。能够停止侵害、返还土地的，应当返还土地；发包方虽有过错，但是土地的经营方已作了大量的投资、返还土地不利于农业生产的，就应当让发包方承包相应的民事责
9、任，为农民调整相应的土地，并补偿农民的经济损失。如桃江人民法院受理的十几起土地承包经营权纠纷案，纠纷双方是承包和发包人，但是土地的实际经营者农业科技公司已经投入了上百万元开发经营，由于发包人没有按照法律规定，征得承包人的同意，或者承包人以流转合同不是家庭代表签名为由否认合同效力，从而引发发包人与承包人之间的冲突。法院在审理中曾经多次调解，做了许多工作，但是因为一方面是农民的切身利益，另一方面是实际经营者的巨大投入，双方差距很大，最终没有调解成功。上述案例就是因为承包经营权流转后流转合同已经得到部分履行，实际经营者对土地已经进行了巨大投资，即使土地流转过程存在主体不合法、程序不规范的行为，人民法
10、院认定流转合同无效，土地恢复原状的可能性亦很小。因此，法院判决给了农民一笔土地补偿费，才妥善地解决了双方纠纷，有效地维护了农民的合法权益。土地承包法对土地承包、流转、承包人的权利义务、发包人的权利义务、救济方式和法律责任都作了详尽的规定，切实保护了农民利益。但是在实践中，由于存在文化知识的欠缺，法律宣传不够等主观方面的原因，和人口增长、人多地少、矛盾突出的等等客观因素，农村在土地承包和流转中并未做到严格按照土地承包法办事，发包方调整土地或者收回土地较为随意，土地承包法考虑到土地投资周期长、收益较慢的特性，规定了耕地的承包期为三十年，并且详细规定了调整土地或者收回土地的条件和程序。然而在广大农村
11、，土地调整、流转的速度过快，有些地方甚至达到了“五年大调整、三年小调整”，不顾及承包人利益，从而导致农民有农业生产中不敢投资、不愿投资，进而影响农业生产的局面。三、设立土地纠纷仲裁机构，防止土地纠纷案例上升根据土地承包法的规定，土地承包纠纷可以选择协商、调解、仲裁、诉讼四种方式解决。协商、调解、仲裁是诉讼解决争议机制，如果机制顺畅可以有效在减少诉讼，迅速化解纠纷，防止矛盾扩大。但是协商和调解都要求双方自愿，不具有法律强制力，而仲裁则存在机构设置不健全、仲裁效力不明确的问题。土地承包法规定，当事人不愿协商、调解或者协商，调解不成，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。但是至今仍有许多地区没有成立仲
12、裁机构，而一些成立的仲裁机构也没有开展仲裁业务，导致大量农村土地承包纠纷无法进入仲裁，当事人不得不选择诉讼，增加了人民法院的负担。即使当事人选择了仲裁，但是仲裁的性质和仲裁裁决的法律效力还缺乏法律规定，农村土地承包仲裁究竟是法定仲裁还是约定仲裁，没有定性，当事人对农村土地承包仲裁机构作出的裁决不服而向人民法院起诉的，人民法院如何处理仲裁裁决缺少法律依据。仲裁裁决生效后，执法机构也没有确定，从而致使当事人不愿选择仲裁，即使选择仲裁也因存在上述问题而最终还是要走上诉讼之路，背离了土地承包法的立法本意。此外，刑法第三百四十二条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的
13、，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。这样有利于打击非法占用耕地、侵害农民利益行为的案例还不多见，尚需不断完善。针对这个问题，我们建议立法明确农村土地承包仲裁机构的法律地位，将其确定为法定仲裁，当事人未经农村土地承包仲裁机构仲裁的，不得向人民法院起诉，一方对仲裁裁决结果不服的，可以在一定期限内向人民法院起诉，逾期不起诉的，裁决发生法律效力，当事人可以向人民法院申请执行，这样就必须建立健全农村土地承包仲裁机构，并制定统一的仲裁规则，在机构和人员上予以保障。这样，一方面可以有一个常调机构负责贯彻落实并监督土地承包法实施，别一方面可以有效减少人民法院受理的农村土地承包纠纷案件，提高处理纠纷的效率。这样，就能有效地维护农民承包土地的合法权益，为建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会、发展农村经济作出贡献。参考文献：1、中华人民共和国农村土地承包法2、中华人民共和国刑法3、皮纯协主编行政法与行政诉讼法教程 中央广播电视大学出版社2005年12月第3版
