1、民办普惠性幼儿园比例过大阻碍普惠功能的发挥部分普惠性民办幼儿园在管理水平、师资配置和服务质量上与私立集团化办园和公办幼儿园存在一定差距。而公助民办的园所也存在相同的发展困境，从访谈中了解到，无独立建制的园所在财务管理、教育教学管理、教师培训考核等方面无自主权。单纯依靠民办普惠性幼儿园发挥公益、普惠作用的做法值得探讨。对普惠性民办幼儿园举办者而言，追求经济利益是其合理需求，在降低保教费的前提下得不到适宜补助其办园质量就会下降，价低难以保障质量，阻碍了普惠功能发挥。同时，由于整体社会对普惠性民办幼儿园存在着“刻板印象”，导致民办幼儿园在师资力量的培养上缺乏吸引力，民办幼儿园不可避免地存在专业底子薄
2、、人员流动大的痛点。人是教育发展中最为关键的因素，教师队伍的不稳定直接导致幼儿园无法建立稳定的行政、业务和后勤团队，园所的教学质量、管理质量得不到持续、稳定的发展。普惠性教师队伍的质量发展难以形成良性循环。改进某市普惠性学前教育政策执行的建议与思考做好顶层设计，健全政策体系公益普惠性学前教育发展要逐步实现公办园为主体，让公办园成为全日制学前教育的主要供应者，同时吸引有意愿的民办园加入。首先，要从法律的角度确定学前教育的地位与属性，理顺公办园的体制问题，确定公办园范畴，并实现公办园的政策和财政支持待遇。其次，要优先向农村及公办教育资源极少的区域新建公办园，保证这些地区的儿童逐渐能享受到公益、优惠
3、、高质的公办资源，重点扩建人口密集区域的公办园，增加公办资源和学位。第三，坚持贯彻落实新建小区配套幼儿园的政策，将小区配套园作为公益普惠性幼儿园发展的主阵地。第四，进一步健全政策体系。包括公益普惠性幼儿园的财政支持体系，考核和评估体系，师资队伍建设保障制度等，加大对普惠性民办园的各种扶持力度。在此过程中要注意转变政府职能。发展普惠性幼儿园，政府要把握主要权利，对普惠性幼儿园的发展有最终的决策权，将其它权责下放到各个地区。同时建立和落实财政申报机制，设立专门的学前教育基金，将财政投入与权利下放到各级管理部门，但要用好这笔资金，学前教育的经费来源就要经过严格的审批流程，接受各相关部门的监督和审查，
4、落实财政申报机制。各地区学前教育部门将财政投入上报给政府，由政府紧紧把关，最终决定各项财政投入的使用。发展好普惠性幼儿园要合理利用社会资源，充分发挥普惠性幼儿园的公益性特点，设立普惠性幼儿园发展公益基金，让广大社会团体参与进来。政府还可以减免税收，允许具有普惠性质的幼儿园优先发展。支持普惠性民办园发展，调整好政府与市场的关系目前我国学前教育存在两大难题入园难和入园贵。入园难主要集中在入好园难。幼儿家长普遍关心幼儿园的教学质量问题，在择园方面主要考虑幼儿能学到哪些知识、参加哪些类型的活动以及接触到什么环境。但优质幼儿园数量较少，并不能满足所有家长的需求，所以导致入好园难。入园贵主要指幼儿园学费较
5、高，普通家庭很难支付得起，迫使一些幼儿家庭选择了质量不高的小型民办幼儿园。长此以往，将极大地影响我国学前教育质量。幼儿园的主要财政来源之一是幼儿的学费，学费较高也是幼儿园日常开销导致的。如果幼儿园日常开销全部由幼儿家长来承担，那么学费一定很高，这时就需要政府的帮助。为有效解决这两大难题，政府要加大财政投入，保障民办普惠性幼儿园的幼儿数量，让幼儿家长承担少部分的学费，这样能够保证普惠性幼儿园的正常运转及教学质量。随着社会的转型以及市场经济的介入，社会力量、民间资本投资举办学前教育热情的不断增高，近年来我国民办幼儿园数量急剧上升，至2012年已占幼儿园总数的68.7%。本研究的调查发现，家长并非对
6、公办幼儿园情有独钟，表现为一些收入高和学历高的家长更倾向于将孩子送去民办幼儿园，且园长们更多地会考虑家长的教育需求来调整办园行为。民办学前教育在办园机制上的自主性、灵活性和个性化，在一定程度上满足了人们对学前教育的多样化需求，同时也推动了不同性质幼儿园之间的竞争，最终促进学前教育质量的整体提升。民办学前教育是市场经济的产物，党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（简称决定）明确规定“使市场在资源配置中起决定性作用”，结合当前我国的国情，发展普惠性民办幼儿园，一方面可以缓解财政不足造成的压力，另一方面可以促进学前教育供需结构的调整，因此按照决定的精神，民办学前教育可以
7、说在未来几年依然是推动学前教育发展的中坚力量。然而当前民办幼儿园的发展存在着收费不合理、办园条件简陋、质量不高、教师频繁流失等重大问题，主要原因在于市场失灵、政府和市场关系尚未理顺。使市场在资源配置中起决定性作用，其实质是让价值规律、竞争和供求规律等市场经济规律在资源配置中起决定性作用。但在实际运行过程中，民办学前教育市场因本身是准市场、不完全竞争市场和不成熟市场，在价值机制、竞争机制、风险机制上都存在着问题。我国的民办幼儿园多是自发性办园，长期以来政府对市场监管不力，对民办学前教育管理体制不顺，缺乏有效的政策支持，导致民办学前教育市场运转无序。因此，政府应加强对民办学前教育的支持和监管力度。
8、意见明确规定：“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。”根据这一重要指示，很多地方政府制定了一些跟进性措施，一定程度上推动了民办幼儿园的普惠化。当前政府要通过制定严格的普惠性幼儿园的审核制度，鼓励符合条件的民办园申报，对获批的普惠性民办幼儿园通过探索各种可行措施，如生均经费补贴、教师工资专项补贴、教师纳入国培省培行列等来支持其发展，真正意义上调整好政府与市场的协作关系。动员社会成员参与和监督、确保政府职责的信息公开本研究调查结果显示，家长作为学前教育普惠政策的直接利益者，对
9、政府的作为不甚了解。家长的知之甚少在很大程度上制约着普惠政策的执行。如当前普惠性幼儿园的建设如火如荼，但是在“普惠性幼儿园”还不被人们所熟知的情况下，人们对“普惠性”的理解往往只停滞在表面上，缺乏真正意义上的认识。部分幼儿家长否认普惠性幼儿园，认为其不能提供更加丰富的幼儿学习环境；一些幼儿园也不想转变成普惠性幼儿园，因为转变之后，幼儿园的盈利水平会下降。按照政府文件和相关的研究可知，普惠性幼儿园建设的直接出发点是解决“入园难入园贵”问题，其性质是普遍性、非歧视性和非互惠性，因此既不专指弱势阶层，也不偏袒高端阶层。但是在实际调查中我们发现，有部分社会背景优越的家长对普惠性幼儿园的期待程度并非那么
10、高涨，有的甚至还抵制普惠性幼儿园的发展，他们理解中的普惠性幼儿园就是优惠廉价，生源以“三教九流”家庭的幼儿为主，所以会从心里排斥这类幼儿园。而当前我国绝大多数幼儿园的经营成本来源于对家长的收费，对于经济条件优越的家庭而言，若存在这等心里，无疑降低了他们投入幼儿教育的成本，进而影响了幼儿园赖以生存和发展的成本来源。学前教育普惠政策牵扯到家长、园长、社会力量等多方利益主体，政策执行的公开化和透明化既有利于发挥家长的监督者和促进者作用，也有利于规范园方和举办者的执行行为，更有利于社会力量捕捉敏感信息并支持学前教育发展。因此，需要加强政府相关政务的宣传和公示，这就要明确政府可不同利益主体视野下的普惠性
11、幼儿园发展思路以宣传什么以及怎么宣传。意见明确的政府责任落实、教师队伍建设、经费投入、安全管理等方面的督导检查，以及国务院最新印发的当前政府信息公开重点工作安排中的行政审批信息、财政预算决算和“三公”经费、食品药品安全信息、价格和收费信息、以教育为重点的公共企事业单位信息等均可作为政府信息公开的内容。政府部门可以借助新闻媒体、报社、社区服务等方式，让相关利益主体准确、客观、便捷地获取相关信息。加强政府监管，保障教育质量从整体而言，当前民办园在管理，师资，环境，活动质量等方面与公办园依然存在较大的差距，这影响到人民群众对民办园的信心。对此，一是政府应该加强对幼儿园的监管，尤其不能放松对普惠性民办
12、园的要求，严格执行准入标准和相关要求。当前已经出现一些普惠园没有达到要求的现象，应该限期整改，同时帮助幼儿园解决一些历史遗留问题，促进达到规范化要求。二是政府监管要常态化，定期检查和评估。将严重不符合的民办园剔除普惠资格，甚至予以取缔。三是加强对普惠性民办园的业务指导，提升园长和教师的专业水平，提高教育质量。明确普惠性学前教育核心概念，关注普惠性学前教育质量建设我国普惠性学前教育政策是站在积极儿童福利的视角，保障和提升全体儿童的基本受教育权。普惠性学前教育的核心在其公益性和普惠性，保障受教育权利公平，是基于国情的“适度”“有质量”的普惠，我国普惠性学前教育要在国家政治经济发展现状的框架下提高质
13、量。普惠性学前教育质量的提升包括结构质量和过程质量两方面，所谓结构质量就是班额、师生学前教育比、教师学历、建筑面积、玩教具数量等易于测量与监控的质量标准，过程质量则关注师幼互动、同伴互动等人际交往的情况。结构质量是较低的标准，要在保证结构质量的基础上切实达成过程质量的提高。政府部门要充分发挥其监管的职能，不仅对幼儿园分级评估、验收等进行监督，还要关注普惠性幼儿园的教育质量。分需要、分目标、分人群、分阶段构建普惠学前教育体系，制定发展阶段目标：一是以国家为主体进行普惠性学前教育改革试点探索；二是在国家指导下，地方政府多元合作增量推广普惠性学前教育；三是国家放权，地方政府充分发挥其普惠性学前教育改
14、革活力。在追求高入园率的基础上，永不松懈对质量的要求，高标准达成普惠性学前教育。深化普惠性学前教育制度建设，加快出台学前教育体制政策目前我国学前教育体制还未完善，这在一定程度上阻碍了我国普惠性学前教育改革的进程，难以充分发挥国家作为“守夜人”角色的职责。因此，建立完善的普惠性学前教育制度，加快出台学前教育体制政策是必要而紧急的工作。学前教育体制政策包括办园体制和管理体制，具体到普惠性学前教育则是贯彻落实“以国家为主导，社会多方参与，公办民办并举”的办园体制。在管理体制上要发挥各级政府的管理、监督功能，不断优化普惠性学前教育管理体制政策。中央政府要统一协调，做好火车头，地方政府则要依据中央政策精
15、神因地制宜，创造性制定适合本地区的具体体制政策。各级政府各部门之间相互协调，还可以积极争取福利组织的支持。学前教育立法可以从根源上抓住学前教育事业发展的命门，给普惠性学前教育办园体制、管理体制、监督体制以合法性的阐释。并且，在系统体系的基础上要更加灵活地发展普惠性学前教育，各级政府要从“管控型”转变为“服务型”。加大政府财政投入，保障普惠性学前教育经费利用率与持续性普惠性学前教育作为一种非营利、福利性的教育改革，需要大量财政支持才能稳健而持续地开展。我国普惠性学前教育这一福利性改革的背后是以国家税收为保证的大量财政投入。在此，从经费结构、经费类型和经费来源三方面扩展丰富普惠性学前教育经费政策。
16、在经费发放结构上，必须坚持公办民办平等对待的原则，在给予公办园基本运行经费时，也要给普惠性民办园以财政支持，通过“以奖代补、生均补贴、税收优惠”等多种形式进行补助；平衡经费的使用结构，在完善硬件的基础上，关注教师质量的提升，投入充足经费进行教师培训。在经费类型上，福利性社会三大公共支出政策包括以育儿假为代表的时间政策、以学前教育机构为代表的服务政策和以税收减免为代表的现金政策。普惠性幼儿园的建设属于服务政策，在推进普惠性学前教育进程中还可以把经费投入到育儿假、父母税收减免等政策上。最后，在经费来源上，基于目前我国经济社会发展现状，普惠性学前教育的经费仍以国家投入为主，还可以借力社会资本、福利机
17、构的力量，合力推进普惠性学前教育建设。目前我国学前教育投入存在着两大问题：投入不足和分配不均。多年来我国财政性幼儿教育经费占 GDP 的比例在 0.03% -0.06% 之间，在财政性教育经费中则一直维持在 1.3% 左右。在这有限的1.3% 中 70% 被用于极少数示范幼儿园，城镇和农村普通公办幼儿园所获得的财政教育经费不足 30% ，而占绝对主体地位的民办幼儿园则长期享受不到政府的经费资助。加大对普惠性幼儿园的投入是根本，本研究结果表明，不同利益主体对普惠性幼儿园的硬件和软件建设都有相当高的期待，而且值得一提的是，园长对园舍建设、保教工作和人员资质指出 2009 年东部地区占我国学前教育经
18、费总额的 65.6% ，而中西部占34.4% 。教育经费投入的“马太效应”，直接影响了农村幼儿园和民办幼儿园的办园效益，面临的生存问题使得普惠政策的执行对他们来说反倒成了一种累赘，只能靠收取较高的学费来维持幼儿园的运转。充足的经费是幼儿园运转的根本保障，与教育质量相互作用。加大幼儿园建设的经费投入，应明确幼儿园需要支出哪些。幼儿园经费支出主要包括人员经费和公用经费两大项目，人员经费主要涵盖职工工资、奖金和福利费等，公用经费则包括办公费、业务培训费、玩教具材料和设备购置费、房舍租金与小型房屋修缮费等，其中人员经费支出占据了幼儿园经费支出的绝大部分。意见明确提出：“新增教育经费要向学前教育倾斜。财
19、政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来三年要有明显提高。”在未来加大学前教育经费投入的同时，需要科学规划投入的结构。一方面，针对当前学前教育投入的“马太效应”问题，应加大中央财政对中西部地区的转移支付力度和农村、边疆、贫困、民族地区的专项经费投入，同时要积极探索有效盘活普惠性民办园的投入举措，从经费上先保证幼儿园运行。另一方面，要进行分区域和分类别的投入，对经济水平较高的地区，应着重保障教师的基本工资、津贴待遇、社会保障和培训经费等投入，而对经济落后地区，人员经费和公用经费的投入均需要兼顾。保障权益和提升素质并举，切实提高普惠性学前教育师资水平高素质的幼儿园教师是提升普惠性学
20、前教育质量的前提条件，也是发展高质量福利性学前教育的基础。要做到教师权益保障和教师素质提升两手抓，在权益和待遇提升的情况下才能吸引高素质人才进入学前教育领域，同时保障在职教师接受培训和学历提升等各项权益，提升待遇，激励教师不断追求自身素质的提升。保障教师权益和提升教师素质是相互促进、相互协调的关系，要在保障教师权益的基础上不断提升教师素质。幼儿园教师队伍及其素质是幼儿园教育质量的决定性因素，对优质幼儿园师资队伍的追求不仅是国家和政府孜孜以求的目标，更是决定家长是否愿意送孩子到幼儿园接受教育的关键性因素。在本研究的调查中，不管是家长还是园长，对幼儿园教师的职业道德和专业素质都提出了非常高的要求，
21、因此高素质的师资队伍是普惠性幼儿园所必备的基本标准之一，也是满足人民群众对优质教育日益增长的需求的最基本条件。然而当前我国在幼儿园师资队伍建设方面上存在着诸多挑战，表现为准入制度不明确、用人机制不清晰和退出机制不健全，从而导致幼儿园教师数量不足、质量不高、队伍不稳定等问题，其中民办园和农村幼儿园尤其严重。在新的历史时期，加强幼儿园师资队伍建设刻不容缓，在教育改革发展的总体格局中，必须摆在最为优先的战略地位。塑造优质的幼教师资队伍，一方面应有总体思路，另一方面也要有具体目标和任务。总体思路应确定为规范准入制度、完善用人机制和健全退出机制。幼儿园教师准入涉及到教师资格的审核与认定，严把“入口关”直
22、接决定了幼教师资的基本素质，国务院关于当前发展学前教育的若干意见（以下简称意见）及地方文件对幼儿园教师的从业资格、道德水平、专业能力等方面作了明确的规定，今后的重点应是加大审核与认定程序，通过考试、推荐等方式录用、聘用合格教师到幼儿园工作。用人机制主要目的是发挥教师的作用、激发教师的活力，而如何达到这两个目的，当前的迫切任务就是保障幼儿园教师最基本的权益，包括基本工资、津贴待遇、社会保障和培训。退出机制的主要目的是运用辞职、辞退、退休和自主择业制度处理好人员的出口工作，针对幼儿园教师“随意”退出、“被迫”退出和“滞留”等问题，应积极探索有效的退出机制，建议试行当前教育领域兴起的“人事代理”模式
23、，以保障教师的合理退出。发展普惠性幼儿园要坚持奖惩制度，对优秀幼儿教师进行奖励。幼儿教师在专业发展上具有阶段性，不同教师在工作和学习方面具有差异性。基于此，要建立完善的奖励制度，分层分级别，针对不同发展方向的优秀幼儿教师进行奖励。除此之外，对优秀幼儿园也要进行奖励，对发展先进、教师队伍优秀的幼儿园加大财政投入。幼儿园之间的评比要注意幼儿园的级别，城市幼儿园之间、社区幼儿园之间、农村幼儿园之间分别评比。政府可以对教师质量达到要求的普惠性幼儿园择优进行财政补助，借以补贴教师工资。由于各地区幼儿园办园水平、办园理念均有不同，在评比过程中，一定要考虑全面因素，为评比工作提供良好的条件。形成公办、民办普
24、惠性幼儿园协同发展的区域格局以提升普惠性国务院关于当前发展学前教育的若干意见提出，“大力发展公办幼儿园，提供广覆盖、保基本的学前教育公共服务”“鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园”。学前教育要实现公益、普惠，仅仅依靠面向大众、收费较低的普惠性幼儿园是不够的。需要纳入公办幼儿园共同构建学前教育公共服务体系。公办园和民办园各有优势，要充分整合公办园的优质规范和民办园的特色，形成公办、民办相互补充和协同发展的格局，在普惠的前提下，满足群众对教育产品的多重需求。从促进社会公正、保障公民权利的角度看，我国的福利制度亟待重新设计，亟待从补缺型发展为普惠型，从特权福利发展为公共福利，以保证每个公民公平享有改革
25、开放带来的发展成果。基于此，政府必须承担起更多的福利责任。科学设计公办、民办幼儿园的适宜比例，建立公办、民办协同发展机制，在不违背科学保教、惠民利民的原则下，鼓励公办、民办幼儿园发展自身特色，真正发挥政府统筹规划下的学前教育的普惠功能。运用政策效度评价体系提升政策制定执行的科学性和民主性为充分保障政策的惠民性和科学性，应建立政策效度评价体系，对政策制定、执行和调整进行效度测评，对政策的制定及执行进行动态跟踪反馈。对政策制定前的调研、筛选、出台、试行到执行等各个环节进行阶段性效果反馈，保证政策制定的内容合理合法，同时保证政策制定程序的合理合法。普惠性幼儿园政策作为一项“惠民”政策，政策制定及运行
26、的科学性与民主性显得尤为重要。政策效度评价体系对政策执行的过程进行阶段性测评，确保督促检查、考核奖惩和问责机制发挥作用，促使各相关部门在执行过程中明确职责，认清权限，使监管落实并发挥效果。这对健全政策执行的工作机制，保障政策的适宜性、科学性和惠民性，统筹规划普惠性幼儿园建设与发展都能起到积极作用。依托动态管理机制促使社会支持系统发挥良好的导向作用首先，对普惠性幼儿园进行动态管理。建立多主体参与的长效动态管理机制。推行普惠性幼儿园淘汰、退出、晋级和进入制度，加强对考核结果的使用，对评价结果质量好的园所进行公示和挂牌，通过政策宣传、普惠性幼儿园发展记录片和公益广告等形式，借助媒体宣传优秀普惠性幼儿
27、园。促使园所和社会大众明确“好幼儿园”的标准，使公众能够理性选择，园所能够明确发展方向，真正激发内在成长动力。其次，对普惠性幼儿园的教师群体实行区域动态管理。建立普惠性幼儿园教师信息数据库，由教育部门制订幼儿教师的任职资格标准，统一对普惠性幼儿园教师群体进行管理和考核，考核结果直接与教师职称评定、职务调整、岗位调动、培训学习和解聘开除挂钩。以此为基础，逐步推进行业收入最低标准、驻点代教、选派锻炼等各类政策，实行区域普惠性幼儿园系统中教师的流动，实现优质师资区域共享的同时，也确保不同层级的教师得到锻炼与发展。以外部的支持和内部的流动激活教师发展的内在动力，在保障教师生存的基础上，通过打造普惠性幼
28、儿园的优质形象为教师明确专业前景，使教师感受到专业尊严。结语普惠性学前教育政策执行的不断优化不是一件短期内能够完成的事情。目前某市在执行过程中已经获得了一些有效的经验，值得借鉴，同时还有一些深层的问题依旧亟待解决。影响普惠性学前教育政策执行效果的经济环境、政治环境、文化环境、制度环境中阻碍政策有效执行的因素依然存在，提升普惠性学前教育政策执行的实效性，将是一项长期的浩大的工程。为使我国普惠性学前教育政策更加有效地、规范地执行，首先，必须建立健全的学前教育政策体系，将学前教育上层法律法规尤其是规范学前教育领域各方面的单行法建立齐全，保证学前教育政策体系的权威性和法律效力，使学前教育政策执行存在基
29、本的合法性前提。完善政策制定机制，确保政策文本井然有序的制定，使越到上层的政策文本越具有较强的指导性，能够全面考虑下层执行时遇到的各种情况，越到下层的政策文本越具有较强的可操作性，能够方便基层政策执行人员依照执行，使普惠性学前教育政策执行具备科学性的前提。保证普惠性学前教育政策本身公平正义的价值取向，更重要的是形成能够实现政策所内含的公平正义价值的学前教育政策执行机制，保证学前教育政策执行的价值性。其次，深化我国教育体制特别是教育管理体制改革，建立健全的政府层级关系框架，充实教哲行政管理人员中专业人员的数量，合理规范省、市、县等地方教育行政部门的权责，建设有效规范政策执行人员自由裁量权的规章制度，为学前教育政策执行提供良好的组织基础。最后，逐步改善普惠性学前教育政策执行的环境，加大普惠性学前教育政策内容及其价值的宣传力度，营造普惠性学前教育政策执行的社会监督氛围，采取措施鼓励公众参与政策制定和政策执行。
