1、1经营效率和效果；2财务报告的可靠性；3遵循适当的法规等目标而提供合理保证的一个过程。2008年财政部、证监会、审计署、银监会、保监会在企业内部控制基本规范中定义：内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。 三、内部控制体系“中国企业内部控制规范体系”根据国家有关法律法规，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会五部委在20082010年间制定了企业内部控制基本规范企业内部控制应用指引第1号组织架构等18项应用指引，以及企业内部控制评价指引和企业内部控制审计指引。执行时间：自2011年1月1日起在境内外同时上市的公司施行。自2012年1月1日起在上海证券交
2、易所、深圳证券交易所主板上市公司施行。在此基础上，择机在中小板和创业板上市公司施行。鼓励非上市大中型企业提前执行。要求执行企业内部控制基本规范及企业内部控制配套指引的上市公司和非上市大中型企业，应当对内部控制的有效性进行自我评价，披露年度自我评价报告，同时应当聘请会计师事务所对财务报告内部控制的有效性进行审计并出具审计报告。与企业内部控制建设相比，我国行政事业单位的内部控制制度建设则明显相对滞后，也存在一些突出的问题。一是单位内部治理结构不完善，对决策缺乏有效制约和监督，特别是一把手的内控意识薄弱。有的主要负责人利用权力“设租”“寻租”，干预重大决策或直接违规决策、插手干预招投标活动，为相关方
3、面谋求不正当利益。二是利用公共资源“借道”若干非公单位，或在多个地区实施违法违纪行为。三是利用虚假注资、虚假项目、虚假合同和虚假票据等方式，将违法行为隐藏在合法“外衣”之下。四是监督协调机制不够健全和完善，内部监督信息不共享、渠道不畅通。五是岗位设置不合理，监督不到位甚至存在缺失。六是预算控制缺乏刚性，费用支出方面缺乏有效控制。七是财务管理制度不健全，缺乏明确的岗位制度。八是资产管理和控制制度有待加强，固定资产管理比较薄弱，重钱轻物、重购轻管的现象比较普遍。为了进一步提高行政事业单位的内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据中华人民共和国会计法中华人民共和国预算法等法律法规和
4、相关规定，财政部于2011年11月发布了行政事业单位内部控制规范（征求意见稿），由深圳市财政委员会牵头，由北京市财政局、中央直属机关事务管理局、国务院机关事务管理局武警部队后勤部、东北财大等八家单位参与进行课题调研。在此基础上财政部于2012年11月29日发布了行政事业单位内部控制规范，要求各级党政机关、人民团体和事业单位（简称单位）于2014年1月1日起执行。它与企业内部控制基本规范企业内部控制配套指引一起构成了较为完整的全社会的规范合理的内部控制制度体系。第二节 行政事业单位内部控制的概念、目标、原则行政事业单位内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动
5、的风险进行防范和管控。单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。“单位建立与实施内部控制遵循下列原则”（一）全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。在组织层次上，实现全人员：涵盖单位领导、管理层和全体员工；在范围上，实现全过程：覆盖单位各项业务和管理活动，在流程上应当渗透到决策、执行、监督、反馈等各个环节；在内容上，实现全风险控制：包含战略风险、财务风险、市场风险、运营风险、法律风险在内的所有风险。（二）重要性原则。在全面控制的基础上，内部
6、控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。内部控制应当在兼顾全面的基础上突出重点，针对重要业务与事项、高风险领域与环节采取更为严格的控制措施，确保不存在重大缺陷。（三）制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。治理结构、组织结构和权责分配：应当科学合理并符合内部控制的基本要求，确保不同部门、岗位之间权责分明和有利于相互制约、相互监督。（四）适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。内部控制应当合理体现企业经营规模、业务范围、业务特点、风险状况以及
7、所处具体环境、成本与效益匹配等方面的要求。单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。第三节 单位层面的内部控制一、单位层面的风险评估现阶段我国行政事业单位经济活动的主要风险包括：单位经济活动不合法或不合规的风险；国有资产流失、资源使用效益低下的风险；财务信息不真实、不完整的风险；发生舞弊或腐败现象的风险等。单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估至少每年进行一次；外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行重估。二、进行单位层面的风险评估时，应当重点关注的方面1内部控制工作的组织情况。包括是否确定内
8、部控制职能部门或牵头部门；是否建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制。单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。单位开展经济活动风险评估应当成立风险评估工作小组，单位领导担任组长，成员由财会、资产管理、纪检监察、采购、基建、内审、纪检监察等部门人员组成。2内部控制机制的建设情况。包括经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离；权责是否对等；是否建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制。3内部管理制度的完善情况。包括内部管理制度是否健全，执行是否有效。4内部控制关键岗位工作人员的管理情况。包括是否建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制，工作
9、人员是否具备相应的资格和能力。5财务信息的编报情况。包括是否按照国家统一的会计制度对经济业务事项进行账务处理，是否按照国家统一的会计制度编制财务会计报告。6其他情况。三、风险识别 比如：财务安全评价指标偿债能力指标指标意义1安全边际率越高越安全2资产负债率越低越稳定3流动比率理想值是24速动比率理想值是15已获利息倍数越大偿付能力越强四、风险应对单位风险应对策略有四种基本类型：风险规避、风险降低、风险分担、风险承受。单位应当综合运用风险应对策略，实现对风险的有效控制。1风险规避风险规避是单位对超出风险承受度的风险，通过放弃或者停止与该风险相关的业务活动以避免和减轻损失的策略。这是控制风险的一种
10、最彻底、最有力的措施，它与其他的控制风险方法不同，是在风险事故发生之前，将所有风险因素完全消除，从而彻底排除某一特定风险事故发生的可能性。2风险降低风险降低是单位在权衡成本效益之后，准备采取适当的控制措施降低风险或者减轻损失，将风险控制在风险承受度之内的策略。3风险分担风险分担是单位准备借助他人力量，采取业务分包、购买保险等方式和适当的控制措施，将风险控制在风险承受度之内的策略。4风险承受风险承受是单位对风险承受度之内的风险，在权衡成本效益之后，不准备采取控制措施降低风险或者减轻损失的策略。这也是一种最普通、最省事的风险应对策略。例如，某图书馆门口停车场安排人员收费，每月收款总额在30 00元
11、左右，单位安排李某收取，如果为了防止李某贪污舞弊，另外专门安排一个正式员工每日专门复核款项，这时支付给复核人员的工资要远远高于3 000元，显然不符合成本效益原则，因此对于这种存在的舞弊风险单位就应该采用风险承受策略。五、单位内部控制的控制方法一般包括：1不相容岗位相互分离。合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、财务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。在单位中，通常有6大类主要的不相容职务：（1）授权进行某项经济业务和执行该项业务
12、的职务要分离；（2）执行某些经济业务和审核这些经济业务的职务要分离；（3）执行某项经济业务和记录该项业务的职务要分离；（4）保管某些财产物资和对其进行记录的职务要分离；（5）保管某些财产物资和使用这些财产物资的职务要分离；（6）执行某项经济业务与监督这些经济业务的职务要分离。会计法规定出纳人员不得兼任记账、稽核、档案保管等岗位。2内部授权审批控制明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。对于单位经济活动相关的重大决策、重大事项、重要人事任免及大
13、额资金支付业务，即“三重一大”业务，应当集体决策和会签。任何人不得单独决策或推翻集体决策，防范“一言堂”或“一支笔”。“三重一大”的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更。“中航油事件”（1）中航油一度濒临破产，后在总裁陈久霖（湖北黄冈浠水人，毕业北大）的带领下，一举扭亏为盈，从单一的进口航油采购业务逐步扩展到国际石油贸易业务，并于2001年在新加坡交易所主板上市，成为中国首家利用海外自有资产在国外上市的中资企业。公司经营的成功为其赢来了声誉，2002年公司被新交所评为“最具透明度的上市公司”奖，并且是唯一入选的中资公司。中航油通过国际石油贸易、石油期货等衍生金融
14、工具的交易，其净资产从1997年16.8万美元增加到2004年的1.35亿美元，增幅高达800倍。但2004年11月，中航油因误判油价走势，在石油期货投机上亏损5.5亿美元。这一事件被认为是著名的“巴林银行悲剧”的翻版。（2）2003年下半年：中航油公司开始交易石油期权（option），最初涉及200万桶石油，中航油在交易中获利。2004年一季度：油价攀升导致公司潜亏580万美元，公司决定延期交割合同，期望油价能回跌；交易量也随之增加。2004年二季度：随着油价持续升高，公司的账面亏损额增加到3 000万美元左右。公司因而决定再延后到2005年和2006年才交割；交易量再次增加。2004年10
15、月：油价再创新高，公司此时的交易盘口达5 200万桶石油；账面亏损再度大增。10月10日：面对严重资金周转问题的中航油，首次向母公司呈报交易和账面亏损。为了补加交易商追加的保证金，公司已耗尽近2 600万美元的营运资本、1.2亿美元银团贷款和6 800万元应收账款资金。账面亏损高达1.8亿美元，另外已支付8 000万美元的额外保证金。10月20日：母公司提前配售15%的股票，将所得的1.08亿美元资金贷款给中航油。10月26日和28日：公司因无法补加一些合同的保证金而遭逼仓，蒙受1.32亿美元实际亏损。11月8日到25日：公司的衍生商品合同继续遭逼仓，截至25日的实际亏损达3.81亿美元。12
16、月1日：在亏损5.5亿美元后，中航油宣布向法庭申请破产保护令。（3）2005年06月06日中航油正式对外公布巨亏原因调查报告2004年6月和9月挪盘是最直接原因。中国航油（新加坡）股份有限公司正式对外公布了著名会计师事务所普华永道针对该公司2004年底石油期权交易巨亏事件最终调查报告。该报告认为，期权的卖方的风险是潜在无限的，而期权买方的风险则仅限于权利金成本。中航油忽视了对期权卖方进行风险分析，2004年1月中航油期权损失已经揭示了风险，该损失导致了公司考虑并执行挪盘。挪盘被证明是一个转折点。中航油误以为这样可以避免记录损失，以至于承担了更大的风险，出售更高风险的期权、期限更长，以筹集权利金
17、支付关闭短期亏损的期权仓位的损失。普华永道的报告同时还认为，中航油拥有一个由部门领导、风险管理委员会和内部审计部组成的3层“内部控制监督结构”，但这个结构的每个层次在本次事件中都犯有严重的错误。具体表现在：公司交易员没有遵守风险管理手册规定的交易限额，也没有向公司其他人员提醒各种挪盘活动的后果和多种可能性；风险控制员没有准确汇报公司的期权仓位情况和敞口风险；风险管理委员会在所有重大问题上均未履行其职责。报告称，作为公司的总裁，陈久霖要负以下主要责任：一是在不了解期权交易、没有对交易风险做出正确评估的情况下就开始期权交易；二是通过挪盘中使公司承担了不可接受的巨大风险，最后导致公司的财务灾难；三是
18、未在财务业绩中披露公司的期权交易损失；四是在公司中培养了一种保密的文化。在这种保密文化下，向董事会和审计委员会隐瞒期权交易，期权交易导致挪盘，而挪盘又引发更多交易，又导致更多的损失。3归口管理（1）根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工。（2）采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。（3）内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力。单位应当加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。（4）实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。不具
19、备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。例如：红楼梦第十三回秦可卿死封龙禁尉，王熙凤协理宁国府。可卿死宁国府第一大爷贾珍愁了。宝玉见状，向他推荐一人，贾珍听罢，喜不自禁。于是，才有了王熙凤协理宁国府这出大戏。王熙凤接受贾珍的委托后，理了理工作头绪，她认为有五件事已经成了宁国府的风俗：一是人口混杂，遗失东西；二是事无专执，临期推诿；三是需用过费，滥支冒领；四是任无大小，苦乐不均；五是家人豪纵，有脸者不服约，无脸者不能上进。按照内部控制的逻辑，实际上这是一次针对宁国府内部事项的风险识别和评估，有了这样的初步风险识别和评估，就为凤姐接下来的工作指明了方向和重点，使其工作能够有针对性和有重点地展开
20、，能够抓住问题的要害开出切实可行的控制和管理良方。以彻底改变“事无专执，临期推诿”的现状。4预算控制强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。包括对预算编制、预算审批、预算执行、决算和绩效评价四个环节的有效控制。5财产保护控制建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。举例：人参是贾府常备常用的存货，属于储备资金。秦氏生病时，贾珍买人参，一买就是一斤好的。凤姐安慰病中的秦氏，咱们是吃得起人参的人家，别说一日二钱人参，就是二斤也吃得起。五年之后，要给病中的凤姐配制丸药，需要上等人参二两，却忙坏了王夫人。找来找去，最
21、后在贾母处找到了一大包，都是手指头粗细的，称了二两与王夫人。王夫人命人送与医生配药，同时把翻找过程中发现的几包药材交与医生辨认标记。去人很快回来说，这一包确实是上等人参，只是存放太久，已成了朽糟烂木，没有了药性。短短五年光景，竟然找寻不出二两上等人参的存货来，贾府衰落速度何其惊人！在寻找人参过程中，发现的那几包不知名的药材，以及王夫人责备下人“随手混撂”，反映出荣国府存货管理混乱不堪。存货的存放要有规矩，什么货放在什么仓库，什么位置，如何归类，如何编号，保管责任人是谁，保存期多长，都要悉数登记，更要经常查看盘点，这是存货管理和内部控制的重要工作。随手混撂，需要时便难以找到。此外，如人参一样，许
22、多存货都有一定的保质期。贾母的一大包手指头粗细的人参，放得太久，居然失去了药用价值。这包人参长期占用了贾母多少资金，不得而知。但是，寻找人参却让我们看到了贾府存货管理不善，储备资金使用效率和效益低下的状况。6会计控制建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。单位应当根据中华人民共和国会计法的规定建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员。会计法规定，国有控股大中型企业必须配备总会计师。设置总会计师的单位不得设置与其职能重叠的副职。总会计师和财务机构负责人必须要
23、有会计从业资格证书并具备会计师以上资格或三年以上会计从业经历。单位应当根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的会计制度及时进行账务处理、编制财务会计报告，确保财务信息真实、完整。7单据控制要求单位根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据。如差旅费报销，必须提交出差审批单、报销单据必须是政府采购指定的接待单位开具的住宿发票、飞机票或火车票，不接受旅行社开具的发票和景点门票，必须附公务卡结算凭证。要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。8信息内部公开（1）单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。对信息系统建设实施归口管理，将
24、经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。（2）建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。（3）与信息技术相关的控制包括计算机控制，如数据中心（工作计划、备份、恢复程序）、系统软件控制（操作系统的获取和实施）、访问安全、应用系统开发和维护控制等。（4）要实现内部控制的信息化可能需要更多借助外力来共同完成。如行政事业单位内部控制专业咨询机构、应用软件开发商、高校研究行政事业单位内部控制的教授、研究人员。第四节 业务层面内部控制一、预算业务控制1行政事业单位全面预算控制存在的问题（1）预
25、算编制过程简单。编制时间紧、编制人员不足、编制质量低。（2）预算编制方法不科学。财政部门要求采用零基预算法，实际仍采用基数法。（3）预算编制内容不全面，预算项目不细。预算内与预算外脱节。（4）在预算执行方面缺乏应有的严肃性和约束力。用项目支出来弥补基本支出的不足，没有专款专用。（5）只注重预算的编制，不注重预算的执行、控制与评价。（6）缺乏有效的监督机制。2单位全面预算编制（1）单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。行政事业单位的预算编制实行“两上两下”的基本流程：测算、提出预算建议数，逐级汇总后报送同级财政部门，财政部门审核下达预算控制数，单位据此编制年度预算，
26、财政部门批复。（2）单位的预算编制应当做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。一是单位应当正确把握预算编制有关政策，确保预算编制相关人员及时全面掌握相关规定。编制的依据如定员定额。二是编制预算的方法包括固定预算、弹性预算、增量预算、零基预算、滚动预算。固定预算以预算期内正常的、可能实现的某一业务量（生产量、销售量）水平为固定基础，不考虑可能发生的变动因素而编制预算的方法弹性预算以预算期内可能发生的多种业务量水平为基础，分别确定与之相应的费用数额而编制的、能适应多种业务量水平的费用预算增量预算以当年预算的具体数字为基础，根据实际执行情况和计划期各项业务的可能增减变动情况来
27、确定下一年度预算比上一年预算的增减变动额零基预算不考虑目前的费用水平，以零为起点以无费用、无成本、无服务、无收益作为预算的起点流动预算根据上一期的预算指标完成情况，调整和具体编制下一期预算，并将预算期连续向前推移的一种预算编制方法（3）单位应当建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制，按照“谁花钱，谁编预算”的原则分解细化编制预算目标。（4）单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离。预算业务管理工作机构有财务人员、政府采购、资产管理、人事管理、基建管理等部门人员。预算编制与审批、执行、考核职务要相分离。（5）单位应当根据内设部门的职责和分工，对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达，规范内部预算追加调整程序，发挥预算对经济活动的管控作用。（6）单位应当根据批复的预算安排各项收支，确保预算严格有效执行。（7）单位应当建立预算执行分析机制，定期通报各部门预算执行情况，召开预算执行分析会议，
