1、机会与能力中国农村劳动力的就业和流动机会与能力中国农村劳动力的就业和流动主题是，我国农村劳动力就业和流动的现状、前景和政府面临的政策选择。本项研究以劳动部课题组在1995年1月至1996年12月期间组织的4项社会经济调查为基础。这些调查分别建立了8省4000农户样本、4个城市120家企业3000农民工样本、1650个县以上劳动就业服务机构问卷和67个农民工职业介绍和培训机构的访谈记录。在此基础上，劳动部课题组聘请劳动部内外的专家共同研究，形成了一批数据分析报告、专题报告和分报告。本主题报告综合利用了这些数据和研究成果，旨在扼要地描述现状、判断趋势、清理问题并提出可供选择的政策组合。本报告的主要
2、发现可以概括为两句话：第一，国家发展策略和体制选择决定农村就业的机会空间；第二，农村劳动者的素质决定他们抓住就业机会的能力。本报告对我国农民就业和流动形势的基本判断是：我国农村就业将在相当长的时期内面临供大于求的矛盾，增加农村就业是我国长期经济发展的一项基本任务。农业的集约化经营、发展农村非农业部门和加快城市化，是吸收我国农村劳动力的三个主要领域，其中，城市化是今后增加中国农村就业的主要通道。近期农村劳动力向城市流动和集中与城市企业改革引起的失业和再就业的交汇，可能使中国在一个时期内不得不面对一个严峻的城市就业形势，其结果将是，我国城市化的数量扩张可能在一个时期内被城乡劳动者在城市劳动力市场上
3、的质量竞争所替代。本报告建议的政策方向是，坚持方向明确的城乡改革政策，加大开发我国城乡人力资源的力度，在提高经济效率的基础上，缓解以致最后消除农村就业的巨大压力。一、就业机会：发展战略、体制和政策取向发展策略、体制选择和农村就业农民的就业机会首先并不是由他们本人的就业意愿和劳动技能所能决定的。国家的经济发展策略和经济体制选择，外生地决定着农民就业空间的容量，从而深刻地影响着普通劳动者及其家庭的经济命运。这是本报告所要阐述的第一个中心论点。这个论点可以在中国以及国际经济发展的经验中得到正反两个方面的验证。在1978年以前，我国农村劳动力无法随着国家工业化的进展，向具有较高生产率的产业部门自由流动
4、。这就导致巨量的农业劳力长期滞留在低生产率的农业部门，不但造成严重的农村就业不足，而且阻碍农业生产率的有效提高。据国家统计局公布的数据，19531978年26年间，我国农地资源增加不到3，但农业劳动力的绝对量翻了一番多；同期，农业产出占总产出的比例从57减少到32，下降25个百分点，但农业劳动力占社会总劳动力的份额从88降为76，仅减少12个百分点。此种变化的经济含义是，狭小的耕地承受了加倍增加的农业劳动力，而众多的农业劳动力只能创造更小部分的产出。更令人印象深刻的是，这一切发生在国家工业化急速进展的背景之中：我国工业的产出份额从1952年的不足15发展到1978年的44，成为世界上工业比重最
5、高的经济之一。工业产出的高份额与农业就业的“高份额”如此反常地长期并存，说明国家工业化的快速推进远远没有同步增加农村人口的就业机会2。在工业内部，累积起日益严重的就业不足和“隐性失业”。50年代国家工业从农村大量招工的历史，随着60年代早期城市向农村遣返2000万工人而结束3。中国制造业的产出份额偏高而就业份额偏低，显示出资本密集技术倾向的就业含义。为了不致使失业表面化，国家一方面控制农村劳动力流向工业和城市，另一方面在国有部门超额招收员工，形成了据估计占全部职工人数2030的“在职剩余劳动力”4。但是即便是这样，到70年代末，国家工业也表明它已经没有能力吸纳单单从城市里产生出来的待就业人口5
6、。另外，由于中央计划指令调配经济资源，商业服务业这些本来可以容纳较多就业的部门没有得到应有的发展。例如，根据1981年的数据，我国商业服务业的就业份额比同等收入水平的世界标准结构要低10个百分点，仅此一点就意味着中国的结构比通常的情形要少几千万个就业机会6。需要指出，上述工业部门无力吸纳更多的就业、商业服务业的发展受到压制、农村剩余劳动力走投无路的困境，并不能简单地归因于中国的自然环境和经济人口的历史遗产。在传统的社会主义工业化模式里，我们可以找到其更为现实的根源。传统模式包括按照中央计划指令配置经济资源，优先发展资本密集的重工业，并因此实行由国家行政等级组织垄断工业和商业，管制农业和实行城乡
7、隔绝的经济体制。这样一套发展策略和体制选择，一方面将作为人口和劳力绝大部分的农村人力资源，隔离在国家工业化的积极过程之外，另一方面又不能有效利用高强度动员到工业部门里的各种生产要素。其长期的后果，就是付出了牺牲农业、抑制商业和城市经济的代价，却换不来工业部门高效率的持续增长。在这个模式下，城乡就业空间的狭窄，无可避免地成为一种“自然的”常态。上述中国的负面经验并不是孤立的。战后世界上许多国家经济发展的经验都证明，内向型和中央计划的经济战略一般都不能最好地利用其适龄劳动人口，从而不能达到、或不能维持它们所需要的经济增长。1995年世界发展报告曾经以加纳和波兰6090年代的经济为例，说明错误的经济
8、发展策略如何损害了劳动者的长期收益。加纳基本上与全球市场没有关系，严重依靠政府管制配置资源。自60年代以来，加纳的人均GNP 每年平均下降。同期，劳动适龄人口从350万人增长到780万，但工资劳动者的比率在30年内维持在14不变；约有四分之一的劳动适龄人口在劳动大军之外；其余近60在“自我就业”的小经济里为生。加纳的名义失业率很低，但实际的制造业工资和农业收入都下降了。波兰曾是典型的苏式中央计划国家，资本、劳动和其他要素不是由市场而是由中央计划官僚来配置；在制定产出目标和配置投入品时，并不可能考虑资源的实际机会成本。19501979年间波兰的资本投资每年增长近10，净物质产品年递增；人口增长缓
9、慢。由于政府保障劳动者的工作，所以长期没有失业，并由政府推动妇女参加劳动和农业劳动力转向工业和城市。但是这一切的基础是在经济中增加资本和劳动力投入的数量，而不是提高资本和劳动的生产率。从60年代后期波兰的生产率就呈下降趋势，仅仅因为大量外债才延迟了危机。在30年内，波兰的实际工资水平停滞不前，工资劳动者的比率虽然上升了，但失业和贫困人口的数量也增加了7。加纳和波兰经济失败的原因同改革前中国的情况是一致的：发展策略和体制选择了不能持续提高整个经济范围内劳动力人均产出，因而不可能有持续的就业机会扩大和实际工资增长。东亚国家和地区的经济增长提供了截然不同的案例。19701990年间，以实际价值计算的
10、东亚制造业工资增长了170，而制造业就业增长了4008。这里的基本经验恰恰是在持续的生产率提高的基础上扩大就业和提高工资。做到这一点，首先是选择正确的发展策略的结果。一方面是积极参与国际市场，扩大国内具有较高生产率就业的范围；另一方面是支持家庭农业，为更有效地利用家庭劳动力资源奠定基础。相应的经济体制条件是，放宽政府对经济资源配置的管制和不当干预，让家庭和企业依据国内国际市场的要求来作物质资本和人力资本投入的决策。由于各业工资水平大体由相对生产率决定，同时基本不存在对劳动力流动的制度障碍，劳动者会对在劳动力市场上表现出来的工资和就业差异作出积极的反应，包括提高生产率、转移以及相关的人力资本投资
11、。国内国际的市场竞争还刺激企业对具有较高生产率的产品和部门的投资，从而进一步扩大高生产率部门的就业机会。中国自70年代末实行改革开放的方针以来，经济发展的轨迹看来越来越靠近东亚的模式。事实上，中国新增长模式最主要的特征并不是高速度，而是将经济增长的基础逐步转移到生产率提高的基础之上，特别是建立在普通劳动者可能获得更多的市场机会的基础之上。这个深刻变化，为所有曾经选择内向和中央计划模式的经济提供了一种范例，表明转型如何使中国这样一个农村就业压力极其巨大的经济，可以在不太长的时间里发生就业结构方面的显着变化。近年农村就业增长的态势和主要途径19791994年间，我国农村就业呈快速增长的态势。这种快
12、速的农村就业扩张，主要是通过以下三条途径来实现的：第一，农业内有效利用劳动力资源的机会增加了；第二，农村的非农就业有了惊人的成长；第三，农村劳动力加快向城镇制造业、商业和服务业转移。据本项估计，16年间农业内部有效利用劳动力的机会共增加了约50，农村非农就业提供了近1亿个新的岗位，另外约有3000万农民工转移到县城以上的城市就业。农业就业深度。农业生产要素向市场效益好、又能够在有限土地上密集利用劳动力和技术的农业品种流动，引起种养业产出结构的变化，从而增加了农业的就业深度。在考察期间，我国粮食和麻类的播种面积减少，棉花和茶略有增加，油糖烟翻了一番多，养猪出栏头数增加倍，菜果分别增长和倍。农业产
13、出增幅较大的类别，一般符合两个特点，一是市场效益好，单位要素投入的净报酬高；二是能够在单位土地上容纳更多的劳动投入，从而达到农业劳动力的更充分利用。比如菜果猪三项，不但都是收入弹性较大的产品，即人均国民收入水平越高，市场需求量越大，因此经济效益好；而且单位土地的劳动投入量都比较多，分别等于粮食作物的131425。农业中劳动密集产品的比例上升，土地密集产品的比例下降，是我国农业产出在劳力富余土地稀缺的现实约束下，作出的更为经济合理的选择。这同东亚一些人多地少国家和地区经历过的变化是一致的9。结果，虽然农业劳动生产率在1978年后有了显着提高，我国农业内部容纳的有效投工总量还是增加了。据不完全估计
14、，我国主要农作物和养猪的用工总量，1978年为100，1994年为146，16年间共增加了46，平均每年递增10。可以看得清楚，如果没有这一变化，农业剩余劳动力的问题将会更加严重。表1估计的主要作物和养猪用工总量的指数增长播种面积。单位用工量见中国农村统计年鉴1986，第161164页。农村非农就业。农村非农业就业以年平均将近10的高速度增长，16年间总共约有1亿农村劳动力转向非农产业。推动农村劳力向非农产业的大规模转移，主要得力于乡镇企业的迅猛崛起。按照可比价格计算，1994年全国乡镇企业总产值比1978年增加了31倍，年平均增长；乡镇企业就业从2827万人增长到12017万人，共增加了倍，
15、年平均增长。但是，上述全国性的统计还没有完全反映出我国农村非农就业的规模，因为已经进入乡镇企业的工人有一部分还兼营农业，而农业劳动力的一部分还兼营非农产业。本项研究在8省4000户调查的基础上估计了这两种兼业的数量：农村非农劳动力的正常劳动时间、以及农业劳动力的11时间都用于非农生产。据此推算，1994年全国实际在农村非农业就业的劳动力资源为亿，占农村总劳动力资源3011。表2中国人口、劳动年龄人口和城乡就业资料出处：中国统计年鉴1995、1994、1993；中国统计摘要1996.农村劳动力的跨地区流动和进城。农民离开了他们的出生地外出就业，具有比“离土不离乡”的乡镇企业发展模式更为重要的意义
16、。农民流动人口从不那么引人注意到成为社会的焦点问题，是因为其绝对规模有了惊人的增长。根据当时所能得到的资料，世界银行在1991年估计中国的流动人口从1980年的350万增加到1988年的9800万，或者从200万人年增加到5800万人年12。进入90年代，依定义和估计方法的不同，我国农民流动人口总数分别被估计为6000万至1亿13。本项研究为更清楚地描述农村劳动力就业和流动的空间分布提供了一个新的样本：1994年8省4000农户全部劳动力的流动到本乡镇以外的地方就业，其中在本县的占，县外省内的，省外的，而在年内到过上述两处以上的劳动力占。按此推算，全国流动就业的农村劳力共计8600万，其中约有
17、一半属于“候鸟型”的流动人口；在省外比较稳定就业的农民工总数1100万，加上“候鸟型”劳力中到省外的部分，当年农民出省人数当在2000万以上14。农村劳动力流动的目标是得到收入更高的就业机会，调查表明这些机会集中在大中城市和发达地区的市镇：总共2300万农民工在地级市、省会城市、大城市和中央直辖市就业，1600万在县城和县级市，另外有3300万在城乡之间流动15。如果把年内在城乡间流动的民工中的三分之一，计入在大中城市里农民就业总数，那么这部分在乡镇企业以外、新的非农业就业空间就是3400万16。考虑到80年代初大中城市农民工的人数只在百万数量级，在考察期间我国农民工跨区流动就业中，除乡镇企业
18、就业之外的城市就业增量约为3000万17。基本经验：改变发展策略和改革经济体制中国取得上述成就的主要经验是，为了突破原有发展战略和体制模式造成的农村就业困境，必须全面改革传统的国家工业化发展策略和经济体制。主要是：放宽农业管制，开放工商经营，突破城乡隔绝，实行对外开放。中国近年的经验，显示了市场导向的改革与增加农村就业之间的高度一致性。基本的经验有以下五条。第一，农户家庭承包制和农村自由市场的恢复，首先有效地刺激了粮食生产，使我国大多数农村地区超越了温饱“生存线”，从而奠定了农村种养业和非农产业结构大规模调整的基础。第二，农户面向市场的生产决策，不但追求“纯收益率最大”，而且追求“家庭劳动资源
19、的充分利用而达到纯收益量最大”。因此，随着农户获得更多的生产要素配置权，农业生产的经济效益和就业容量都会提高。这是近年我国农业就业深度提高的重要微观基础。第三，政府逐渐解除了农村自由经营小工商业的禁锢，在开发利用农村企业家和社区里其他发展非农业产业资源的同时，十分显着地扩大了农村非农就业。第四，确立“城乡通开”的新方针，并在户籍、城镇企业用工、粮票、住宅体制和一系列要素市场等方面实施改革，启动农村劳动力资源先在小城镇、而后在大中城市的积聚，开始校正过去国家工业化模式带来的“城市化相对于工业化滞后”的严重偏差。第五，中国对世界市场的开放，导致更充分地利用本国富余的劳动力资源，在显着提高世界市场里
20、中国产品份额的同时，大大扩展了包括乡镇企业在内的劳动密集型经济的就业容量。国民经济结构变化的重大转折自1992年起，不但中国农业劳动力在社会总劳动力中的相对份额下降，而且其绝对数量也开始显着减少。19921994年三年总共减少了1569万，平均每年523万。与此同时，全社会非农就业的总量也接近农业劳动力的总量。例如，1994年末，全国非农业就业总人数达亿，与农业劳动力总数之比为1，而在十年前的1984年，同一比值仅为1。这表明，我国农村就业结构在经历了十几年的连续变化后，已经对国民经济结构发生了重要影响。我国国民经济结构的变化正经历着一个重大的转折。农业劳动力的相对份额和绝对数量的减少，意味着
21、国民经济中更多的劳动力资源转移到高生产率部门。例如1978年我国第一产业每个劳动力生产的GDP 为元，第二、三产业分别为元和元。第二、三产业平均的劳动力产出为元，等于第一产业每个劳动力平均产出的倍。这就意味着，每从第一产业部门转移一个劳动力到二、三产业就业，可以净增加元。19781994年间我国第二、三产业劳均产出的GDP 平均为元，比第一产业劳均GDP 高元。按此计算，同期从农业部门转向第二、三产业的亿劳动力，共净增亿元，占此期间我国GDP 总额的。劳动力从低生产率的第一产业部门移出，减少那里的剩余劳动力数量，也有助于提高第一产业的生产率。例如1994年我国第一产业创造的GDP 按不变价格计
22、算比1978年增长了，劳动力增加，因此劳均GDP 产出增加了，翻了一番多。第二、三产业部门与第一产业的劳均产出差距也从倍降为倍，减少2718。这表明，农民工在市场机制调节下的流动，使我国国民经济释放出一股强大的结构生产力。亚洲一些国家和地区的经验表明，一个以农业为主的经济，在工业化现代化过程中的就业结构大体要经历三个阶段的变化。在开始的时候，虽然出现了工业和现代部门，但农业就业的绝对量和相对份额都还在增加；第二阶段，农业就业的相对比重下降，但农业劳动者的绝对人数还在增长；最后，农业就业的绝对数量减少，推动其相对份额更加快速而稳定地下降。中国在70年代之前农业就业份额保持在80左右，绝对量增加；
23、7080年代农业就业份额从80降到60，但农业劳动力的绝对数量仍然保持增长；1991年我国农业劳动力的数量达到了最高点：亿，随后两年其总量连续减少，农业劳动力占社会劳动总资源的份额则锐减到54。毫无疑问，这个变化势头有利于我国进一步校正以往发展战略遗留的结构偏差，并顺利地向中等收入水平的经济结构转变。但是，我们必须看到，我国仍然要在相当长的时期内面临农村劳动力就业的巨大压力。劳动部课题组根据农户样本推算，1994年全国农业总劳动力亿，其中农业有效利用的劳动力亿，转移到非农业领域的劳动力亿，剩余劳动力约为亿。这意味着尽管经过十多年的农业就业深化和快速向非农就业的转移，我国仍然约有四分之一弱的农村
24、劳动力处于剩余状态。从潜在的农村就业压力来看，我国人口增长的势头虽然得到控制，但劳动适龄人口的未来供给量还是十分可观。劳动部预测，19962000年间我国农村进入劳动年龄人口将达7600万，以现有的农村劳动参与率计，新成长的农村劳动力总量将达到5400万，即平均每年新增1000万。由于农业用地的减少和农业劳动生产率的提高，估计每年还可能新产生农业剩余劳力600万。以上表明，在已有的亿农村剩余劳动力的基础上，未来几年内每年还将新增1600万需要工作机会的农村劳动力。显然，中国在可见的将来仍将面对很高的农村就业压力。表3“九五”期间农村劳动力供求预测表资料来源：劳动部。城市化和农村劳动力流动19在
25、国民经济的结构变化中，城市化即人口向城市的集中居于重要的地位。80年代以来我国城镇化速度加快，农村改革率先校正着以往“工业化超前而城市化滞后”的发展模式。90年代后城市的发展成为国民经济增长的新轴心，同时农村劳动力大规模向城市流动和集中。从未来着眼，城市化的进程将对农村劳动力的流动和就业发生决定性的影响。改革前我国发展模式的一个结果是工业化超前而城市化不足20。19521978年间，我国城镇人口从7163万增长到17245万，平均每年新增万，占同期年平均新增城乡总人口万的26；城镇人口占总人口的比重从增长到，26年间仅增加了5个百分点。改革以后，农村劳动力和人口向城镇流动加快。19781985
26、年间，每年平均新增城镇人口达到1308万，占同期年平均新增总人口万的；城镇化水平上升到，7年之间增加了近6个百分点，超过过去26年的增长速度。19851994年间，我国城镇化水平又上升5个百分点，达到；这9年间每年新增城镇人口1023万，占同期平均新增总人口万的。粗看起来，城镇化在农村改革之后的前7年比而后的9年更为快速。但是，由于以下两个统计方面的问题，上述判断可能有修正的必要。第一，80年代前期农村劳动力和人口主要是向县城以下的集镇流动，国家在1983年调整了城镇人口的统计指标，因此80年代中期的城镇化水平比70年代末有了显着增加。第二，目前我国的城市化指数以正式城镇人口占总人口的比重来测
27、定，但近年大量的已经在城市就业和生活的农民工并没有被包括在城镇人口统计之内。以前述本项研究的调查推算来看，1994年在地级市、省会城市、大城市和中央直辖市就业的民工达2300万，在县城或县级市1600万，另外将3300万在城乡之间流动的民工的三分之一计入在大中城市里农民就业总数，那么总共就有5000万农民工在县城和县城以上的城市就业21。如果计入进城农民工，80年代中期以来在每年新增1023万城镇人口的基础上再加计500万，应该是合理的估计。这样，1994年我国城镇化的真实水平当在，而19851994年每年平均新增的城镇人口当在1500万，可与每年新增城乡总人口持平。换言之，我国真实的城市化在
28、80年代中后期加快了。在中国，城镇化的途径和规模与解除“城市化抑制”的进程合乎逻辑地相一致。这里，“城市化抑制”是指阻止农村人口和劳动力向城市流动的制度和政策。众所周知，改革前我国的“城市化抑制”极为完备，包括隔绝城乡的户籍制度和口粮制度，禁止自由市场交易和创办企业，歧视农民的城市招工和福利体制，以及事实上不允许城镇住宅的租赁和买卖等等。早期改革从农村突破，首先释放了农村生产要素，增加了农村要素的流动和重组，实质从供给面为推进城市化准备了条件。80年代中期，“城市化抑制”在小城镇一级松动，引起农村劳动力和其他要素向集镇的流动和集中；80年代晚期和90年代早期，城市企业招工体制、城市粮食购销体制
29、、户籍管理体制的相继改革和房地产市场的开放，“城市化抑制”在大中城市的松动和部分解除，才使蓄之既久的城市化超越了“小城镇”的水平，使农村劳动力大量向大中城市的流动和集中。事实上，即使在“城市化抑制”没有完全解除的条件下，大中城市对农村就业增长的带头作用也间接地表现了出来。例如，乡镇企业和小集镇的区位布局是围绕大中城市、特别是特大中心城市展开的。全国乡镇企业和小城镇最发达的地区是以上海为中心的长江三角洲、以香港、广州为中心的珠江三角洲和以北京天津为中心的京津唐地区22。这并不是偶然的，因为靠近中心城市的农村可以方便地通过各种扩散、协作和联合的办法分享中心城市的优越的产业、技术、金融和交通条件。“
30、城市化抑制”的逐步解除，开通了直接利用大中城市就业潜能的新的途径。大中城市的收入分化程度、专业化分水平和第三产业的比重都比较高，因此更有利于增加流动农村劳动力的就业空间。80年代我国乡镇企业和小城镇的扩张高潮，固然表明它们本身的强大生命力，但同时也以大中城市的“城市化抑制”没有解除为边界条件。90年代以后，进入大中城市的制度性限制松动，乡镇企业和小城镇的相对吸引力就减弱了。1995年全国小城镇数目与1990年相比没有增加，人口和乡镇企业在小城镇的积聚程度都大大低于人们预期23。这清楚地表明，只有当“城市化抑制”解除之后，农村劳动力向城市、而不仅仅是向小城镇流动和集中的趋势才能够明朗化。在乡镇企
31、业和小城镇的就业容量增长趋缓之后，城市化显示了它作为容纳我国农村劳动力流动和就业的主要方向。新的严峻形势但是，恰恰到了90年代中期，正当农村劳动力的流动和就业达到一个新的、以城市化为中心的发展阶段时，中国城市就业形势出现了一些前所未有的新变化。一方面，作为国民经济主体的国有经济，不但不再是吸纳城乡新增就业的主要渠道，反而要在改革过程中向社会“排出”数量可观的过剩劳动力。另一方面，以新一轮城市基础设施投资为中心的资本密集化趋势，使得投资和国民经济增长的就业弹性下降。这两方面新变化的结果将是，向城市流动的农村劳动力和城市下岗再就业劳动大军，交汇到一起来竞争城市就业机会。先看第一方面的新变化。首先，
32、国有部门对城镇新增就业吸收能力的下降，是80年代以来一个持续的趋势。据国家统计局的资料，1978年国有部门吸收新增就业392万，等于当年城镇新增劳动力和新毕业大学中专技校学生数量之和的125。这意味着，除了城市新增的全部劳动力之外，国有部门还能够为进城农村劳动力提供80万个工作岗位，总共吸收城镇新增就业总数的72。到1985年，国有部门只能吸收城镇本身新增劳力的84，占城镇新增就业总数的61；1994年，这两个比率分别降为61和41。从绝对数看，1994年全国城镇新增就业总数715万，比1978年增加170万，但国有部门吸收城镇新增就业的总数反而从392万降为294万，减少近100万。如果考虑到社会总的新增就业，国有部门在80年代就已经不是国民经济中吸纳新增就业的主渠道了。表4国有部门吸收的
