1、公共管理学考研复习笔记 公共管理学导论，公共管理学的视野一、公共管理及其相关概念1 “公共管理”与“公共行政” “行政”本质上包含着遵从指示和服务的含义；而“管理”首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律。关注的焦点是过程，程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向，关心机构和人员及办公室的管理。（传统的公共行政学以及公共行政学院主要是培养政府的职业文官的学科或机构）。“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的指
2、示办事以及以内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。2“公共部门”与“公共物品”（1）“公共部门”是公共事务的管理者和公共物品的提供者。广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。（2）Why“准公共部门”（第三部门，非营组织）也归入公共部门中？因其“公共”特性：与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的基本目标是公益性与政府存在密切关系，其生产，活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制与政府为社会所提供的物品一致公共物品或“准公共物
3、品”投资主体或提供资源的主体也主要是政府。（3）公共物品：指具有消费的非竞争性和非排他性，自然垄断性以及收费困难等特征的物品，具有规模效益大和初始投资量大的特点，政府是提供此类物品的最佳方式。（4）公共物品的划分纯公共物品：国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术。 准公共物品：道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。有形的公共物品（硬）：公共设施 无形的公共物品（软）：法律。政策，制度全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务国防，外交，全国性法规政策 地方性的公共物品：城市基社，地方性法规，政策3“公共管理”与“私人管理”的异同A、联系。（1）都包含
4、了合作团体的活动。（2）都必须履行一般的管理职能。B、差别。（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的。（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。（5）公共管理有明显的政治性和公共性。4“治理”与“善治”治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社会控制系统及自组织网络六种用法（罗茨）。90年代后，世界银行提出“善治”口号，合法，法治，负责，透明，
5、有效的政府成为善治的基本要素，成为规范政府权力的主要标准。二公共管理学范式的兴起作为相对独立的学科，公共部门管理尤其是政府管理研究形成为19世纪末20世纪初，研究方向于1887年威尔逊的行政的研究一文确立，相对独立的学术框架建立于20世纪二三十年代，以1926年怀特公共行政学研究导轮及1927年成洛比公共行政原理的出版为标志。三次重大范式变换，传统的公共行政学公共政策分析公共管理学。1. 对传统公共行政学范式的的批评2公共管理范式的出现：两种途径“政策途径”（P-途径）；“商业途径”（B-途径）（1）“P-途径”来自于公共政策学院，以政策研究方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。把政策
6、执行研究的焦点集中在政府的项目，公共组织和私在所有不重要的方面是相同的。“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念，理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织结构与过程。（2）共同点：以组织外部定向（关心行政机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。（3）各有所长：P重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。B强调的研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论，方法和技术，分成一种以公管与私管相比较为基础的综合框架，重视战略管理，关心过程问题，
7、把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。经过20世纪七八十年代的孕育和发展，公共管理的P途径和B途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。3雪城大学（1991年9月20号21号）第一次美国的公共管理学术研讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志。 1993年公共管理：学科现状看作是公共管理学派的“宣言”。 进入20世纪90年代，公共给管理逐步成为一种与传统公共行政、公共政策分析并驾齐驱的公共部门管理研究的三大途径或三大范式之一。4.公共管理的“新”在何处三公共管理学的学科范围1.对作为一个学科的公共管理学的三种不同解释2公共管理学的研究对象：公共管理。即其要研究作为公共事务管理主体的公共组织，
8、特别是政府组织的结构，功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等）；研究如何应用各种科学知识及方法解决公共事物的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效的提供公共物品。公共管理活动，公共管理实践。3公共管理学的学科特征与传统公共行政学的区别（1）研究对象与范围。传局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究 公扩大到其他政府机关（立。司）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。（2）公更具跨学科，综合性的特点。传建立在政治学基础上（官僚体制理论和政治行政二分法）；公不同学科。（3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构过程和
9、程序研究转到重视项目、结果与绩效研究。（4）公涉及大量公共行政学没涉及的主题。例：公共物品，公共选择，政府失败。（5）公既是实证的有规范的，传局限规范研究。（6）公将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，与传统行政学相比，它更具现实性。四公共管理学的研究途径和方法（1）经济学途径成为公共管理学研究的一个重要途径（管理学途径，政治学途径，法学途径）。它采用经济学的理论假定，概念框架，分析方法及技术来看待公共管理问题。公共选择理论：将“经济人”假说，交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。作为一种公共政策的研究途径，它假定：政治行动者个人（不管是决策者或投票者）都被
10、自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。新制度主义（新制度学派）：强调制度在政治生活中的决定性作用;制度的存在是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本;在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制;制度形成偏好，规定行为角色、约束行为和形成期望。（2）方法上的突出特征是强调跨学科研究途径，提倡以问题为中心的知识产生方法。包括系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。系统分析比较分析实验分析案例分析五实践中的公共管理1.政府管理的起源与演变行政国家：指19世纪末，20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、行政、法三权分立的国家权力主体关系
11、中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会、立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。2、市场经济国家的政府管理实践A、在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、和方式是不同的。（1）20世纪30年代前，主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家昼少干预或不干预市场运行。奉行三个原则：么有财产神对不可侵犯原则，契约原则，自我负责原则。（2）19291933年，西方资本主义爆发经济危机，客观上促使凯恩斯主义兴起。凯恩斯以“有效需求”为基础论证国家全国干预的合理性，他主张放
12、弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。（3）20世纪70年代西方市场经济国出现“滞胀”现象，西方新自由主义经济学思潮兴起主张限制甚至取消政府干预，充分发挥市场经济的作用。B、由于经济发展水平，政治文化及历史传统等方面的差别，各市场经济国的政府公共管理模式亦不同。（1）英美的市场主导模式。（2）欧洲或莱茵模式。（3）东亚的政府主导型模式。3、转型期我国公共管理的实践。A、传统的政府管理模式的弊端计划经济（“命令式经济”）条件下。所谓传统政府即“全能型政府”：集中配置社会资源，对经济和社会生活全面、微观、直接干预。（1）政企不分、政资不分。（2）机构
13、臃肿，效率低下。（3）权力过于集中。（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱。B、转型期政府管理面临的挑战。（1）建立和完善市场体制。（2）公共管理体制的创新，行政政治体制改革，转变政府职能。（3）高素质、廉洁奉公的公务员队伍。C、入世对我国政府管理提出的挑战（）入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍市场化进程。（）对政府管理的法制化提出更高要求法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上。（3）对公务员素质与能力提出更高要求（官员的市场观念落后;法律意识淡化;竞争意识不强;学习能力不足）。4.转型期我国政府管理创新第一章、公共组织理论1、组织：是指在一定的社会环境中，人们通地
14、相互效而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织目标与行为是组织的本质性特征。2、公共组织：广义就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义国家机关组织。3、公共组织、私人组织、第三部门的差异（43页，表11，了解就好）。4、公共组织的类型。（1）按财务会计标准划分（有利于加强审计和对公共组织的监督）：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。（2）按公共权力标准分类。A、强制型公共组织：政府部门。根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。如，纳税人必须接受
15、税务管理部门的管理。B、半强制型公共组织：更多依靠市场手段而非行政手段。其强制性是可对抗的，当事人可拒绝裁决。如，仲裁委员会起诉。消费者权益保障委员会，各种行业协会等。C、非强制性公共组织：非强制性与服务性。如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构。（3）按权威与等级结构标准分类。A、古典模型：建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。专业化与协作是组织的基本要素。特点：组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于
16、实现组织目标的活动。任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。1937年，古利克与 厄威克行政管理科学论文集提出古典模型八大标准：使人员适应组织结构；承认一个高层经理为权威的来源；坚持统一指挥；使用专业人员和一般工作人员；按照目的、方法和领域进行部门划分；授权并使用例外原则；要使职责和职权相称；考虑适当的控制幅度。B、官僚模型：其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。理性合法权威。认为组织靠非人格化的规则来管理，理性意味着效率。特点：基于职能专业化的劳动分工。有明确的职权等级制。
17、有与任职者和职责相关的规章制度。有处理工作的程序系统。人与人之间关系的非人格化。雇员的选择与提升以其技术能力为基础。C、第三部门行政模型：系统方法和权变方法的应用。特点：公共事务由多人的董事会或委员会进行管理；“代理人”政府；不可随意监督组织外的代理商，不可随意利用行政命令取消合同；不是孤立地处理公共事务。5、公共组织的构成要素：组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术与信息。、管理层次和管理幅度。管理层次指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。二者在一定规
18、模的组织内呈反比例关系。A、“尖形结构”管理层次多、管理幅度小。（）优点：权力集中，分工明确，便于统一行动。（）缺点：容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。B、“扁形结构”管理层次少、管理幅度大。（）优点：信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。（）缺点：相对松散，集体行动难度大。、公共组织的一般结构形式：直线结构、职能结构、直线职能结构、矩阵结构、旁系结构（各自的优缺点见5052页）8、我国政府组织的结构。（1）纵向结构。宏观各级行政组织间的层级关系。中央层次，地方行政组织的层次。 微观行政组织内部的工作层次关系。（2）横向结构。
19、又称分部结构，同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。 在我国，行政组织的横向结构服务从于纵向结构。9、行政组织体制的基本类型。A、根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员会制。（1）首长制：又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。缺点：行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密
20、考察与恰当处理。（2）委员会制：又称合议制。是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。B、行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制。（1）层级制：又称分级制。指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。优点：组织系统业务相通，便于沟通领导。权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。缺点：上级任务繁杂，往往顾此失
21、彼。缺乏专业分工，工作弹性小。各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。（2）职能制：又称分职制。指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平等划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。缺点：分工单位无力进行全局直辖市，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。C、根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制。（1）集权制：指行政权力集中在上级机关，下级机关公有有限的权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。优点：政令统一，可在行政
22、组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。缺点：节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。（2）分权制：指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。优点：各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性。可防止上级组织和个人的独断行。缺点：权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分
23、裂。D、根据行政组织中同一各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制。（1）完整制：又称集约制或一元统属制。是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。（2）分离制：又称独立制或多元统属制。指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。优点：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。缺点：机
24、构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可以造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。10、权力的来源：纵向权力来源，横向权力来源。 权力是一个组织中的个人或部门影响他人以达到预期结果的能力。（）对组织高层管理者而言，权力来源于：正式的职位、所控制的资源、对决策前提和信息的控制、居于组织中心位置。（）中层领导的权力来源：取决于组织设计时对他们的定位。（）低层成员：个人资源、职位资源。11、权力的运行。（）自上而下的权力运行：控制下属。（六个方面，见60页）（2）自下而上的权力运行：控制上级。（3）横向权力运行目的：控制处在左右的同级部门或成员。12、组织授权：包括外部授权和内部授权。授权有利
25、于提高组织效能，增强下属的工作积极性、主动性和适应性，增强组织活力。但由于上级组织或高级管理者们害怕失去权力后自己地位受到影响而使授权面临很大障碍。13、组织冲突：指组织间行为的“不合辙”。（）目标与顾客的冲突。当目标导向型和顾客导向型的组织发生关系时易产生冲突，组织内部的目标与顾客因素也会产生冲突。（）功能与领域的冲突。如，中央要求对其在地方的下属部门加强管理，但地方则希望对其实行属地管理。即“条条”与“块块”的冲突突。（）目标间的冲突。组织目标的每次变动、不同组织的目标发生交叉时易发生。14、组织协调。A、水平协调：组织间水平方向上的合作。（1）利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间
26、的边界。（2）在共同参与的领域，成立诸如机构间委员会这样的组织进行协调，推动合作。（3）根据组织领导准则，指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动。（4）建立一定的决策程序，使利益相关组织都有机会对其中任何组织的提议进行审议。B、垂直协调：领先组织的等级权威，上级对下级组织的协调。但是在同一层次组织数量众多时，范围超出上级的仲裁能力，而且每个组织副局长 其共同上级的沟通将大大下降。15、组织合作模型的特征。（1）实行小团体控制。 （2）发展具有高参与性质的组织文化。（3）竞争以时间为基础，是效率的竞争。 （4）成立自我管理团队。16、组织合作的益处和冲突带来的损失。合作的益处冲突带来的损失1
27、、提高工作效率1、精力的分散2、雇员的团结和满意2、改变了判断力3、组织目标的实现3、失败者效应4、创新和适应4、协调不佳17、个人行为与组织行为。（1）X理论与Y理论。（美国，道格拉斯.麦格雷戈）A、X理论：人一般生来厌恶工作，只要有可能就想逃避工作。对大多数人须动用惩罚措施以鞭策他们努力实现组织目标。愿意受人指挥，希望逃避责任，没有进取心，安全重于一切。B、Y理论：并非天生不喜欢工作。惩罚并非唯一手段，自我控制、自我指挥。若回报成正比例，产生献身于组织目标的努力。寻求责任。解决组织问题需员工较高水平的想像力、发明和创造能力。一般人的智力潜能只是部分得到利用。（2）公共行政人员行为。A、“成
28、人发展模型”。B、“文化行为模型”。（民族文化的五个维度见65页）C、“政治行为模型”。（划分方式见65页）（3）公共选择理论与组织行为。A、公共选择理论：假设组织中的个体是“经济人”，个体行为具有“经济人”特征。经济人是理性的，总是做出有利于自身利益的选择。经济人追求的是自身利益的最大化。因而人们加入组织，目的同样是要通过组织实现自身利益的最大化。B、由于个人“经济人”的性质，个体行为与集体行为不易达成一致，且由于组织收益具有“非排他性”，易产生“搭便车”行为。18、（1）公共组织的生态环境：主要指组织运行的外部环境，即宏观环境，同时也包括存在于组织之外的中介环境。（2）公共组织环境：指公共
29、组织身外所有能够直接或间接对组织的存在与发展产生影响的因素的总和。19、组织环境的基本构成因素（1）政治环境：对公共组织行为加以规范和引导。其基本要素包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政党制度、公共政策。（2）经济环境:对公共组织动机和行为有重要决定作用。其基本要素包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构。（）文化环境: 文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言较迟缓,但是作用时间更长,组织变革必须在文化延续过程中进行。包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统。（）技术环境：制约着组织管理和活动方式方法。包括经验技术、实体技术、知识
30、技术。（其各自影响见书本6870页）20、为什么公共组织要建立成开放系统（1）开放使公共组织能够建立起完善的新陈代谢机制。（2）开放的公共组织具有再生功能，能够实现组织的再生产。21、公共组织的生命周期：说明组织的产生、成长和最终衰落的情况。包括产生阶段、集体化阶段、规范化阶段和精细阶段。（各自优缺点见71,72）22、组织变革过程。A、目标。（1）提高组织适应环境的能力。（2）提高公共组织的工作绩效。（3）使公共组织承担更多的公共责任。B、 环节：对危机的感知;变革方向的确定;变革;监督调整。23、“政府再造论”：认为在今天大多数政府机构要完成的任务日益复杂，所处的环境充满部争，变化迅速，顾
31、客要求质量更高且更有选择作地的服务。传统的官僚制已不能适应这种变化，反而成为沉重的包袱。因此，必须发动一场革命，彻底打破官僚制。24、政府再造：就是用企业化体制来取代官僚制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。（五C战略目标，激励，责任，权力，文化.见书本73）25、组织变革趋势（从三个方面展开）（）着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化。“学习型组织论”新的组织所依赖的技术不以机器为基础，而以知识为基础，它设计是用来处理知识和信息的，组织成员的首要任务不是为了追求单一的效率，而 如何识别和解决新的问题。（）着眼于组织结构的变化。“无缝隙组织论”（特点见74）、“网络组织论”、“虚拟组
