1、其完善论我国环境影响评价制度及论我国环境影响评价制度及其完善李艳芳 中国人民大学法学院 教授 环境影响评价(Environmental Impact Assessment ,EIA)，又称环境质量的预断评价，是指在进行某项人为活动之前，对实施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和估价，并提出相应的处理意见和对策。环境影响评价制度，则是环境影响评价活动的法律化、制度化，是国家通过立法对环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一套规则。环境影响评价制度是我国环境保护的主要法律制度之一，也是环境监督管理的主要制度之一，对于贯彻预防为主的环境保护原则，预防新
2、的污染源出现发挥着极为重要的作用。但是我国环境影响评价制度并不是完美无缺的，与发达国家的环境影响评价制度仍有较大差距，从我国自身环境影响评价制度的实践看，也有一定的局限性。这些都制约了环境影响评价制度的实际效果，因而需要对环境影响评价制度作进一步完善。一、 环境影响评价制度的由来和发展环境影响评价的概念最早是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的。而环境影响评价作为一项正式的法律制度则首创于美国。1969年美国国家环境政策法(National Environmental Policy Act of 1969,NEPA)把环境影响评价作为联邦政府管理中必须遵循的一项制度
3、。根据该法第一章第二节的规定，美国联邦政府机关在制定对环境具有重大影响的立法议案和采取对环境有重大影响的行动时，应由负责官员提供一份详细的环境影响评价报告书。到70年代末美国绝大多数州相继建立了各种形式的环境影响评价制度。1977年，纽约州还制定了专门的环境质量评价法。 1 1987年美国制定了国家环境政策法实施程序的条例。美国的环境影响评价制度确立以后，很快得到其它国家的重视，并为许多国家所采用。瑞典在其1969年的环境保护法对环境影响评价制度作了规定，日本于1972年6月6日由内阁批准了公共工程的环境保护办法，首次引入环境影响评价思想。 2 澳大利亚于1974年制定了环境保护(建议的影响)
4、法(Environmental Protection Act),法国于1976年通过的自然保护法第2条规定了环境影响评价制度，英国于1988年制定了环境影响评价条例。进入90年代以后，德国于1990年、加拿大于1992年，日本于1997年也先后制定了以环境影响评价法为名称的专门法律。俄罗斯也于1994年制定了俄罗斯联邦环境影响评价条例。我国台湾地区、香港地区亦有专门的环境影响评价法或条例。据统计，到1996年全世界已有85个国家制定了有关环境影响评价的立法。环境影响评价制度不仅为多数国家的国内立法所吸收，而且也已为越来越多的国际环境条约所采纳，如在跨国界的环境影响评价公约、生物多样性公约、气候
5、变化框架公约等中都对环境影响评价制度作了规定，环境影响评价制度正逐步成为一项各国以及国际社会通用的一项环境管理制度和措施。1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议之后，我国开始对环境影响评价制度进行探讨和研究。1979年颁布的环境保护法(试行)借鉴国外的做法，对这一制度作了规定。该法第6条规定：一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计，从此，我国从立法上确立了环境影响评价制度。为了全面落实环境影响评价制度，1981年，原国务院环境保护委员会、国家计委和国家经委
6、联合发布了基本建设项目环境保护管理办法，对环境影响评价的范围、内容、程序作了具体规定。1986年国家又对基本建设项目环境保护管理办法作了修订，又颁布了建设项目环境保护管理办法，把评价的范围从原来的基本建设项目扩大到所有对环境有影响的建设项目，并针对评价制度实行几年的情况对评价内容、程序、法律责任等作了修改、补充和更具体的规定，从而在我国确立了内容较为完整的环境影响评价制度。除此之外，我国通过各种具体立法对环境影响评价制度作了规定。如1982年颁布的海洋环境保护法、1984年颁布的水污染防治法、1987年颁布的大气污染防治法、1988年颁布的水法、1988年颁布的野生动物保护法等法律中对海洋环境
7、影响评价、水环境影响评价、大气环境影响评价、水资源环境影响评价、野生动物环境影响评价等作了明确规定。为了进一步加强对建设项目环境保护的管理，1998年11月18日，国务院审议通过了建设项目环境保护管理条例(以下简称条例)，对1986年的基本建设项目环境保护管理办法进行补充、修改、完善，并提升为行政法规。至此，可以说我国的环境影响评价制度进入一个新的发展阶段。为了贯彻实施条例，1999年国家环境保护总局公布了建设项目环境影响评价证书管理办法、建设项目环境保护分类管理名录、关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知等，形成了较为完善的环境影响评价法律制度体系。二、我国环境影响评价制度的主要内容
8、根据条例以及其他相关规章的规定，我国环境影响评价制度的主要内容包括：(一)环境影响评价的对象是建设项目。条例所称的建设项目是指按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。按计划管理体制，建设项目可以分为基本建设、技术改造、房地产开发(包括开发区建设、新区建设、老区改造)和其他共四个部分的工程和设施建设。 3(二)对建设项目的环境影响评价实行分类管理。根据条例第七条的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，实行分类管理。第一类是对环境可能造成重大影响的项目。建设对环境可能造成重大影响的项目，应当编
9、制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价。第二类是对环境可能造成轻度影响的项目。建设对环境可能造成轻度影响的项目，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价。第三类是对环境影响很小的项目。建设对环境影响很小的项目，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目环境保护分类管理名录则对重大影响、轻度影响、影响很小进行明确界定，并对各类建设项目的具体名录进行明列。(三)建设项目环境影响报告书的内容。条例第八条规定，建设项目环境影响报告书应当包括下列内容：建设项目概况;建设项目周围环境现状;建设项目对环境可能造成影响的分
10、析和预测;环境保护措施及其经济、技术论证;环境影响经济损益分析;对建设项目实施环境监测的建议;环境影响评价结论。涉及水土保护的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保护方案。(四)环境影响评价报告书(表)或登记表由行业部门预审，环保部门审批。建设项目环境影响报告书(表)或登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批;建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。(五)对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度。条例第十三条规定，国家对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度。从
11、事建设项目环境影响评价工作的单位，必须取得国务院环境保护行政主管部门颁发的资格证书，按照资格证书规定的等级和范围，从事建设项目环境影响评价工作，并对评价结论负责。建设项目环境影响评价资格证书管理办法对评价证书的等级、申请评价证书的条件和程序、评价证书管理与考核、罚则等作了具体规定。(六)征求公众意见。条例第十五条规定，建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。三、环境影响评价制度的问题由上述环境影响评价制度现状看，我国环境影响评价制度已形成相对完善、内容较为充实的体系。它对于预防新的污染，缓减我国环境污染和生态破坏起了积极作用。但是，从我国环境影
12、响评价制度的实施情况和世界各国立法趋势来看，我国的环境影响评价制度还存在一些比较明显的缺陷：一是在评价对象上只限于具体的建设项目，对环境有重大影响的一些宏观决策没有纳入环境影响的评价对象。具体建设项目固然对环境有直接影响，需要进行环境影响评价，大多数国家亦十分重视对建设项目的环境影响评价，但与具体项目相比，国家的重大经济、技术和产业政策，区域和资源开发规划，城市和行业发展规划，重大基础设施建设等对环境的影响更大，如果说具体建设项目对环境的影响是局部性的话，那么立法与政策对环境的影响则是全局性，一旦决策失误会给相当范围甚至全国的环境质量带来了一些重大损害和危害。而我国环境影响评价制度则对国家宏观
13、决策的环境影响评价长期未能予以足够重视，不能不说是我国环境影响评价制度的一个重大缺陷。二是在评价程序上，缺少公众参与的民主决策机制。世界上绝大多数有环境影响评价立法的国家，几乎均将公众的参与作为环境影响评价程序的重要组成部分。而我国环境影响评价制度从产生直到1996年前在一些重大的环境立法没有体现。1996年全国人大常委会通过关于修改水污染防治法的决定才对公众参与环境影响评价有所涉及。其后，虽然环境噪声污染防治法以及条例都作了类似水污染防治法的规定，但这些规定都过于原则，对于公众参与的方式、阶段、人员、效果等没有进行规定。因此，这些规定只不过是公众参与的宣言，并没有形成公众参与的完整机制。环境
14、影响评价制度的这一缺陷明显地反映了我国立法与国外立法的差距。三是立法层次偏低。纵观国外环境影响评价立法状况，大多数国家都制定了专门的环境影响评价法，对环境影响评价制度作全面、系统、完整的规定。我国条例虽对环境影响评价制度也作了较为完善的规定，但其只是国务院的行政法规，而且该条例并不只是针对环境影响评价制度。环境影响评价制度作为全面预防环境污染和生态破坏的重要法律制度，对可持续发展具有举足轻重的地位，在环境法律体系中应占有极为重要的地位。我国缺乏环境影响评价的国家立法，不利于全面发挥环境影响评价制度的作用，与其它国家相比，明显滞后。三、 环境影响评价制度的完善1、 建立宏观重大决策环境影响评价制
15、度我国现行的环境影响评价主要限定在建设项目对大气、水、噪声和生态等方面的环境影响进行评价和预测方面。这对于保证环境不会因建设项目的实施而出现明显的污染与退化，起到了积极的预防作用。但是我们必须注意到对环境施加影响的行为不仅来自于建设活动，更主要的来源于国家。与具体的建设项目相比，国家的决策行为对环境的影响更大。因为单个建设项目对环境的影响毕竟是局部的和有限的，而国家的一个决策一旦出台，其所造成的影响小则涉及某个地区的发展，大则影响全国。因而建立政府宏观重大决策的环境影响评价制度势在必行。(1)重大决策环境影响评价已成为国际上环境影响评价发展的一个重要方向。美国国家环境政策法第二条第三款就规定要
16、将环境影响评价应用于对环境质量具有重大影响的每一项立法建议(proposal for legislation)和其他重大联邦行动(major federal action)。美国总统环境质量委员会1978年颁布的国家环境政策法实施程序的条例规定联邦的行动有四类：官方政策(official policies)、正式规划(formal plans)、行政计划(action programs)、具体项目(specific projects)。加拿大于1992年6月通过，并于1995年1月19日开始生效的加拿大环境评价法对项目的环境影响评价进行了专门规定。除了对项目的环境影响评价外，1993年加拿大也
17、颁布了政策和规划提案的环境影响评价程序(The Environmental Assessment for Policy and Program Proposals),规定提交内阁审议的所有联邦政策和规划提案都需要经过非立法性的环境评价程序。俄罗斯联邦环境和自然资源保护部1994年7月18日公布的俄罗斯联邦环境影响评价条例在其第二部分适用范围中，将环境影响评价的范围确定为五大类，即部门和地区社会经济发展构想、规划(包括投资规划)和计划;自然资源综合利用和保护纲要;城市建设文件(城市总体规划、详细规划方案和纲要等);关于研制新技术、新工艺、新材料和新物质的文件;建设投资的前斯设计方案论证文件，现有
18、经济和其他项目、联合体的新建、改建、扩建和技术改造的技术经济论证文件及设计方案。显然，俄罗斯环境影响评价的对象不仅包括具体的建设项目，而且包括规划、计划等经济技术决策。欧盟于1996年颁行了欧盟关于一定计划与规划环境影响评价指令建议(Proposal for a Council Directive on the Effects of Certain Plans and Programs on the Environment ),规定鉴于环境评价是在计划和规划中综合考虑环境因素的重要手段，它可以确保有关主管当局在采纳有关计划和规划之前考虑这些计划和规划实施时可能会产生的环境影响，应在成员国制定的
19、计划和规划中开展环境评价。荷兰于1993年制定的环境保护法第七章规定了环境影响评价(Chapter7.Enviornmental Impact Assessment)，规定那些对环境具有严重不利影响的活动(activities)和政府关于该活动的决定(decisions)应当进行环境影响评价,这在荷兰被称为战略环境影响评价(Strategic Environmental Impact Assessment)。由此看来，国家宏观决策的环境影响评价制度已为各国通采。(2)中国历史经验表明，国家的重大宏观决策对于生态环境具有重大影响。在1979年我国环境保护法(试行)颁布以前，中国没有环境影响评价制
20、度，更谈不上对宏观重大决策的环境影响评价。但是国家不当决策对环境造成的不良影响却长期存在着。如50年代的人口政策、60年代农业以粮为纲、工业以钢为纲政策等都对生态环境产生的极大的负面影响，教训是非常深刻的。1979年之后，我国虽然确立了环境影响评价制度，但由于评价仅限于对具体建设项目的评价上，国家重大决策的环境影响评价仍然处于空白状态，结果是环境影响评价制度并没有能起到预防决策对环境产生的影响。例如1989年国务院发布了关于当前产业政策要点的决定，该决定将造纸、电镀、皮革、印染、焦化等行业作为国家重点支持的产业，结果这些行业很快得到迅速发展。但随之而来则是严重的环境污染。为了解决这些严重污染环
21、境的行业所带来的负面影响，国家不得不于1996年采取严厉的措施，对包括造纸、电镀、制革、印染、炼焦等行业在内的一大批企业实行取缔和关闭，给国家带来巨大经济损失。我国汽车工业政策也反映了决策对环境的影响。由于十四大将汽车工业确定为我国国民经济的支柱产业，于是1994年国务院出台了汽车工业产业政策，该政策明确提出到2000年，汽车总产量要满足国内市场的90%以上的需求;轿车产量要达到总产量的一半以上，并基本满足进入家庭的需要，并指出国家鼓励个人购买汽车。由于该政策的出台，极大刺激了汽车的消费，到1998年底，我国汽车的保有量已经达到1400万辆，北京、上海、广州等城市的汽车增长量更为突出，平均增长
22、率接近20%。与之相联系，汽车排气所带来的空气污染亦日趋严重。1998年，我国机动车排放一氧化碳1500万吨，氮氧化物120万吨。北京市大气中74%的碳氢化合物、63%的一氧化碳和37%的氮氧化物来自汽车排气。面对城市空气质量日益恶化现状，人们在享受汽车带来的方便与快捷的同时，开始怀疑甚至抱怨国家关于汽车工业的产业政策。此外，国务院出台的全国包装工业发展纲要关于重点发展塑料包装制品的政策、关于乡镇企业发展的政策等都带来了严重污染。事实上，我们认为虽然国务院出台的产业政策带来了消极的作用，但是也不能据此完全否定国务院这些产业政策。因为不管是电镀、制革，还是汽车、乡镇企业国家都需要，这些行业也需要
23、发展。问题在于如何发展、发展的规模、能不能作为支柱产业、发展以后将会给生态环境带来什么影响、如何避免这些对环境的不良影响等需要进行科学的论证与分析，以确定适当的发展方向。由于缺乏对这些产业政策的环境影响评价制度，导致这些环境敏感行业带来严重的污染问题。据此看来，在我国目前的产业结构、投资结构与投资方向在很大程度上受到政府部门宏观指导的影响的情况下，开展对国家的政策、法规、计划、规划等的环境影响评价是十分必要的(3)随着我国改革开放的不断深化，引进外资的比例正在逐年增加，利用发达国家和国际金融组织如世界银行、亚洲开发银行的贷款已成为我国筹集建设资金发展经济的一个重要组成部分。然而，投资方往往会按
24、照国际上通行的做法，要求对于项目选址地的区域开发计划和政策等进行环境影响评价，如果我国不在这些方面进行主动的研究和完善，很可能影响投资项目的顺利进行。此外，进行宏观重大决策的环境影响评价，也有助于合理配置自然资源、有计划地控制环境质量恶化、减少对环境的损害。鉴于进行重大决策环境影响评价的意义以及国外的经验，我国应建立对国家重大经济、技术政策和产业政策，区域和资源开发利用规划，城市和乡镇发展规划，行业发展规划，重大基础设施建设规划等的环境影响评价。2、建立公众参与环境影响评价制度环境影响评价的公共参与(Public participation)制度,指建设单位及审批环境影响评价报告书(表)机关以
25、外的其他相关机关、地方政府、社会团体、学者专家、人大代表、政协委员、当地居民等，通过法定的方式，参与环境影响评价的制作、审查与监督等的活动。我国环境保护法对环境影响评价的公众参与问题没有进行规定。我国最早对公众参与环境影响评价的规定见于1993年原国家环境保护局、国家计委、财政部和中国人民银行在1993年6月21日发布的关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知，该通知指出：对国际金融组织贷款建设项目(以下简称贷款项目)环境保护工作，世界银行、亚洲开发银行均有明确的要求，并将贷款项目的环境影响报告书(以下简称报告书)列为办理贷款项目手续不可缺少的文件之一，对贷款项目环境影响评价
26、提出了较完整的程序和要求。为此通知要求公众参与是环境影响评价的重要组成部分，报告书中应设专门章节予以表述，使可能受影响的公众或社会团体的利益能得到考虑和补偿。公众参与工作可在评价大纲编制和审查、报告书审查阶段进行。并规定了两种公众参与的方式：第一种是：建设单位和环保部门直接听取贷款项目所在地(区、县)人大代表、政协委员、群众团体、学术团体或居委会、村委会代表的意见和建议;第二种是：项目所在地(区、县)人大、政协或群众团体征询受影响地区公众的意见。该通知虽然对公众参与环境影响评价作了较为明确的规定，但它却针对国际金融组织贷款项目。在1996年水污染防治法修改过程中，根据里约宣言的精神，增加了一项
27、特别的规定，即建设项目环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见，使公众参与普通建设项目的环境影响评价制度在立法上初现端倪。1996年通过的噪声污染防治法对公众参与环境影响评价制度也作了与水污染防治法相同的规定。1998年国务院通过的建设项目环境保护管理条例第15对公众参与环境影响评价作了十分原则的规定：建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。由于我国规定了公众参与和未规定公众参与的法律，均没有具体规定公众参与的程序，因而该规定实际采取了回避矛盾的做法。(1)环境影响评价的公众参与是实行环境影响评价制度国家普遍推行的做法。我国环境
28、影响评价制度是从国外借鉴而来的。而在各国和国际社会，环境影响评价的公众参与普遍推行的做法。美国国家环境政策法是世界上最早规定环境影响评价制度的国家，但其对公众参与环境影响评价则仅在第二篇第五节第一条规定，应征求相关机构、部门、地方政府的意见，对是否征求公众意见没有进行明确规定。不过在美国环境质量委员会制定的国家环境政策实施程序的条例中对公众参与的程序作了详细规定，包括参与阶段、参与范围、参怀人员、参与效果以及参与的限制等。 4 加拿大环境评价法(Canadian Environmental Assessment Act )在前言部分规定：加拿大政府将努力促进公众参与由加拿大政府或经加拿大政府批
29、准或协助实施项目的环境评价，并提供环境评价所依据的基础材料。并把确保公众有机会参与环境评价程序作为环境评价法的目的之一。在该法的环境评价程序中明确规定了公众对环境影响评价的参与。该法第18(3)规定，对简单项目的评价，应考虑公众意见，并规定：如果主管机构认为在这时的情形下公众应参与项目的简单型环境影响评价，或当有关法规这样要求时，主管机构应通知公众，使其有机会在主管机构采取措施之前，参与审查简单型环境影响评价报告和其他已经提交公众的记录并发表意见。对综合性环境影响评价，该法第22(2)规定，任何人都可以对该综合环境评价报告的结论和建议以及其他任何部分向加拿大环境评价机构提交意见。此外，该法还对
30、公众参与环境影响评价的具体程序性问题如信息的公开的方式、公众听证会等作了规定。加拿大环境评价法除了适用于国内项目的环境影响评价，也适用于跨边界环境影响和其他环境影响、国际性环境影响、对特定联邦土地的环境影响，并同时规定了在上述项目的环境影响评价的公众参与。日本环境影响评价法(The Environmental Impact Assessment Law)规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序。第18条第1项规定从保护环境的角度出发，凡是对相关环境影响评价报告(EIS)草案有意见的人，在第十六条规定的公告时间开始至公开审查时间结束后两周内，可以以文件的方式给项目发起人明确其意见。俄
31、罗斯联邦环境和自然资源保护部于1994年7月18日公布的俄罗斯联邦环境影响评价条例虽然内容不多，但第五部分对公众参与环境影响评价的公众听证程序作了明确规定。条例5.1规定：建议有关社会团体和非政府组织协助承办者(定作人)举行公众听证或者讨论，广泛通报关于实施拟议中的活动计划的方案和其他建议的信息资料，以便对下列事项进行评论并对信息资料的通报、公众听证的组织和举行办法作了具体规定。欧盟理事会1997年3月3日97/11/EC指令关于一定公共和私人项目环境影响评价指令85/337/EEC修正案(Council Directive 97/11/EC of 3 march 1997 Amending
32、Directive 85/337/EEC on the Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment )也将公众参与环境影响评价作为其重要内容。修正案规定：成员国应保证将开工批准申请和根据第5条规定收集的信息在一定的合理时间之内向公众公开，以便有关公众有机会在该项目开工批准之前提出他们的意见。在批准或不予批准开工申请决策之后，主管当局应根据适当的程序将此事宜通知公众，并向公众提供下列信息：决策的内容以及附带的条件;决策时考虑的主要事项及其原因;必要时，对避免、削减和消除重大负面影响的主要措施所作的说明。一些国际性宣言、公约也对公众参与环境影响评价作了规定。如1991年在芬兰通过的跨界环境影响
