1、关于加快农村牧区人居环境整治推进乡村振兴战略的调研报告月13日，按照政协2018年工作要点安排，成立了由李贤副主席任组长的调研组，采取实地视察、召开座谈太苏木等地，就改善整治人居环境，助力乡村振兴进行了专题调研。并于20日，再次组织部分苏木镇、旗直有关部门负责人以及部分政协委员，赴临河区、五原县借鉴学习人居环境整治的好经验和做法。在认真学习总结、多方征求意见、充分讨论酝酿的基础上形成了调研报告，现就调研情况汇报如下：一、基本情况近年来，我旗把改善农村牧区人居环境作为社会主义新农村、新牧区建设的重要内容，全力推进基础设施配套和城乡基本公共服务均等化发展，特别是2015-2017年连续三年实施的美
2、丽乡村建设，举全旗之力实施了基础设施配套、垃圾清理、管护机制健全等一系列行之有效的措施，农村牧区人居环境焕然一新。（一）推进力度不断加大。一是成立了以旗委副书记、政府旗长为组长的乌拉特中旗环境卫生整治三年行动工作领导小组，整合部门职责，形成工作合力，为人居环境整治提供坚强保障；二是制定了乌拉特中旗农村牧区环境卫生整治三年行动工作方案和乌拉特中旗美丽乡村建设环境卫生管理暂行规定，以硬制度保障整治成效；三是政府分年度突出重点、集中力量推进基础设施配套，2016年累计投入1800万元用于垃圾填埋场建设，2017年又安排1500万元用于车辆、垃圾箱等配套，而且按照1:1.3的比例筹措农牧区环境卫生保洁
3、、设施维护资金，极大的激励并推动农牧区环境卫生整治。（二）基础设施配套日趋完善。五年来，累计投资28.9亿元，共完成危房改造11279户；解决了8457人的安全饮水问题；实施街巷硬化783公里，建制村公路实现全覆盖；安装风光互补设备4089套，实施农网改造818公里；安装配备变压器219台，安装户户通3.45万套；特别是2016-2018三年来，累计投入2138.34万元，为各苏木镇、场配备了1379个垃圾桶、167辆垃圾清运车、建设77个垃圾填埋场，垃圾处理体系日益完善，群众宜居水平显著提升。（三）长效管理机制基本建立。实行了旗领导和部门联系包抓苏木镇（场）制度，落实了人员经费、设施配套，构
4、筑了旗、苏木镇（场）、嘎查（村）三级环境卫生整治管理网络；各苏木镇通过整合资源，争取资金，健全完善了环境卫生清扫、检查、维护管理、评比等制度，明确了责任，确保环境卫生有人管、有人抓；各苏木镇大胆探索整治人居环境的工作机制，取得了一定成效。如：石哈河镇制定了石哈河镇农村环境卫生长效管理考核办法，并经人代会表决通过实施，为环境整治提供执行依据。镇政府按月组织开展人居环境现场评议会，评议结果与涉农涉牧项目落实、村干部绩效工资、村级办公经费挂钩；德岭山镇四义堂村成立党员志愿先锋队，构建了以村干部、党员示范引领、群众参与的环境卫生保洁机制；牧区苏木镇针对地广人稀、统一收集费用高、成本大的实际，在主要交通
5、路口投放垃圾箱，统一收集，定期清运。（四）农牧民环境保护意识持续增强。随着美丽乡村建设持续推进，人居环境全面改善，农牧民的爱护环境、保洁意识得到了大幅提升。各苏木镇根据辖区实际，也采取多种积极有效措施，进一步调动了村民参与环境卫生整治的积极性和主动性。如：德岭山镇四义堂村通过建立村规民约，完善激励约束机制，促进村民形成了维护环境卫生的良好自觉；乌加河镇通过“精巴人家评选”，选树典型、以点带面推进环境卫生整治，均取得了较好的整治成效。二、存在问题（一）农村牧区环境问题仍需改善垃圾处理方面，本次调研发现，垃圾集中填埋场规划建设不同步不平衡，存在“规而未建，建而未用，效率低下”等问题，垃圾终端不畅，
6、制约着垃圾处理体系高效运转；部分苏木镇场垃圾清运车、垃圾桶等环卫配套以及人员配备仍较为缺乏，有的村庄虽然配置了垃圾桶、修建了垃圾池，但运转和维护不到位，垃圾清运不及时，造成部分垃圾在生活区、农田、河边等处堆积；牧区牧民大多分散居住，生产生活垃圾收集存在困难，相关配套车辆及人员缺乏，垃圾集中处理成本太大、费用太高；同时，近年来配备的垃圾清运车辆，受单位车辆编制限制，无法下户，只能黑运营。污水处理方面，从本次调研中得知，目前，全旗除海镇和园区外，其余均未建有生活污水处理设施，有的苏木镇虽然实现了污水统一回收，但仅做了基础性防渗处理，全凭自然蒸发；有的甚至连基础性防渗都没有实施，污水堆积于自然低凹地
7、段，而家庭生活污水大都以道路院落沟渠倾倒，露天自然蒸发为主；此外，全面实施污水回收处理难度较大。一方面，绝大部分行政村都实现了村庄道路硬化，污水管网铺设会破坏已修好的硬化路面，损失较大。另一方面，建设污水处理厂审批难、投资大、后期运行维护费用高，而且受人口总量限制，在集镇以外区域建设污水处理厂统一回收处理不切合实际。面源污染方面，目前，农牧民在种植上都未使用国标地膜，也没有形成地膜二次回收处理制度，秋收后的地膜大多以风刮、焚烧处理为主。同时，农民过度或不当施肥、施用农药也对农村人居环境产生极大影响。秸秆污染方面，本次调研发现，秸秆污染是影响人居环境的一个重要瓶颈。主要有以下几个原因：一是农牧民
8、由于受传统生活习惯影响，将葵花等秸秆进村堆放，作为燃料使用。二是农作物秸秆终端出口不畅、综合利用率低，缺乏类似秸秆发电等大型秸秆终端统一处理的项目支撑。三是秸秆销售价格低，比如：乌加河镇部分区域没有养羊的农户，秸秆每亩价格仅为10元。四是玉米、高梁等饲草秸秆进村后缺乏封闭储草棚设施配套，大都露天堆放。五是秸秆粉碎还田达不到腐殖要求，影响下茬农作物耕作质量，农民参与积极性不高。粪便污染方面，一是农牧区的厕所均以旱厕为主，受“建设越远越好、使用越近越好”的双重矛盾影响，公共旱厕存在选址难的问题。本次调研发现，许多旱厕建在远离村庄的河槽、荒地，实际使用效率很低，甚至建而未用。而且，旱厕后续管理难度大
9、，粪污不好处理，存在不卫生、滋生细菌、影响身体健康等问题。二是山前灌区农民均有养羊的习惯，而且秋收以后大都以外放、散养为主，牲畜进村造成的粪便污染成为农区人居环境整治的“老大难”，就目前而言，缺乏行之有效的解决办法。（二）长效管理机制不健全。一是组织推动有待加强。虽然我旗把苏木镇、场环境综合整治工作纳入年度考核，但是从旗、苏木镇场、村自上而下整体推动力度不大，推进合力不强，日常督查通报、评比考核、责任追究等机制在一定程度上流于形式。整治成员单位协调乏力，衔接配合不够，工作责任落的不实，没有形成合力。比如：住建、农牧、环保、水利、交通等部门在乡村振兴规划编制上，倾向于单独规划，没有形成对基础设施
10、、环卫设施、生态环境、产业建设等要素系统、完整、科学的总体规划。二是行政执法有待完善和细化。虽然各苏木镇成立了综合执法局，但是受人员编制、经费、车辆等客观因素影响，执法能力和效果严重不足，综合执法不够到位，管理缺乏刚性约束和权威性。三是长效维护管理不到位。受管护经费不足、人员少、重视程度不够等多重因素影响，以及部分监管措施落实不到位、跟进不及时，甚至有的村庄环境卫生监管手段形同虚设，造成环境脏乱差现象严重反弹。（三）农牧民主体作用发挥不够。一是农牧民参与度不高。部分农牧民仍沿袭前几年的美丽乡村建设思维，认为人居环境整治是政府的事，与己无关，脏乱差等环境问题政府自会负责解决。缺乏主动参与、维护的
11、主人翁意识，以致于出现了“上头热、下头冷”的现象。二是农牧民文明素养有待提高。当前受农村牧区精神文明载体不丰富、机制不健全、方法较单一等因素制约，农牧民的文明素养不高，对开展人居环境整治的认识程度还没有跟上，乱扔乱倒垃圾、柴草乱堆、不落实门前“三包责任”、赌博、封建迷信等不良习惯还未彻底改变。三是缺乏刚性约束制约措施。随着农牧业税费减免，农牧区一卡通政策实施，政府管理职能逐步向服务转变，管理能力减弱，目前对农牧民的主要管理措施，是说服教育，客观造成“听是最好，不听也没有办法”的现象。村组的“钉子户”缺乏有效制约措施，已成为乡村人居环境整治的短板。（四）配套资金保障不足，筹措压力大。目前，农牧区
12、人居环境整治经费主要依靠政府投资拨付，资金来源渠道单一，整治资金严重不足；各苏木镇的环境卫生管护经费尚未列入财政预算，基层环卫运行经费十分短缺，大都从工作经费中挤挪，仅能保持最基本的维护运行，有的甚至负债运行，严重制约着人居环境的全面治理。各苏木镇的公共设施管理及维修、环卫人员工资、公厕管理清洁等都存在较大资金缺口，管护压力较大，紧靠农户自筹资金和现有标准的财政配套补贴，无法完成管护任务。三、考察启示（一）领导重视是主要动力。五原县坚持“党政主导、群众主体、分类建设、综合整治、多元投入、长效管理”24字原则，整县连片推进农村人居环境整治三年行动，把农村人居环境整治纳入“十三五”规划和乡村振兴发
13、展规划，明确不同区位、不同类型村庄整治重点，推行了（综合示范引领型、旅游文化主导型、产业发展型、集镇汇聚型、中心村集中型、旧村整治型）等6种模式，分类配建相关设施；五原县委、县政府督查室牵头，按月抽查行政村卫生保洁。并分半年、全年对乡镇进行考核评比、表彰奖励。根据考评结果将县内行政村划分为三类，通过以奖代补的形式分别给予18000元、12000元、8000元的环境卫生奖励。（二）资金保障是关键。五原县创新筹资模式，形成了多元投入机制。一是项目整合。统筹整合农村项目，五年累计投入农村环境整治1.1亿元。二是部门帮扶。由33名县处级领导牵头，198个单位组建10个包联工作团（包镇、包村、包组、包环
14、境整治），投入帮扶资金800多万元。三是村民缴纳。每个村民小组每年自筹2000元、3000元、4000元保洁费（按人口规模将村庄分为3种类型，以亩数筹资）。四是村集体筹资。每年从集体收入中匹配一定资金，按照每个自然村自筹3000元，县政府补贴7000元的比例，用于村庄环境整治。五是乡镇补助。每年从财政经费中专项安排垃圾转运费。六是县级奖补。对筹资到位、管护达标的村，县财政以奖代补（分别给予村民筹资额1倍、1.5倍、2倍的奖补资金），三年来累计投入2273万元；临河区把环境卫生经费纳入区财政经费预算，每年给各苏木镇拨付65-70万元的环境卫生运行经费。另外，临河区、五原县还积极鼓励成功返乡人士、
15、社会企业家参与投身到人居环境整治相关项目投资上。（三）农牧民是改善人居环境的主体。五原县充分发挥群众主体作用，创新基层社会治理，实施“微治理”工程，实现环境整治“村民议村民定、村民建村民管”。一是观摩学习。以村组为单位，组织村民外出实地观摩，现场看、现场听、现场学，提高村民建设家园、爱护环境的意识。二是讨论议定。认真组织开好村两委、村民小组理事、全体村民会议“三个会”，议好“六件事”（议干不干、干什么、怎么干，议筹资数量、投劳标准、矛盾化解），保障了村民的决策权、参与权和监督权。三是参与建设。五原县全面推行“微治理”自治模式，组织村民制定“村规民约”，明确环境卫生整治责任，推行不诚信村民管理办
16、法，按照村民履行义务、家庭环境卫生和个人行为表现情况进行考评打分，评选一批干净人家、精巴媳妇、诚信村民、美丽庭院等先进典型，带动影响村民形成讲卫生、爱美化的良好乡风；对考评不合格的村民纳入不诚信村民管理范围进行管理，延迟各项补贴的发放、限定金融贷款、低保审核等门槛，直到其履行环境卫生整治义务后，再予以补、取消限制。通过刚性治理和柔性激励，促进村民进行自我管理、自我维护。（四）长效机制是重要保障。五原县全面推进农村“十位一体”工程（基层党建、产业发展、乡风文明、干净人家、美丽庭院、生态村庄、村容整洁、乡村文体、平安建设、民主管理），形成了“437”长效管理制度。一是“四级联动”制度（政府主导、乡
17、镇监管、村组负责、村民自治），县政府出台美丽乡村评选办法（每个村庄每年给予5-10万元奖励资金），乡镇出台考核细则，村内制定“村规民约”，村民负责“门前三包”，保证环境卫生干净整洁。二是“三统一”制度（城乡统一规划、城乡统一执法、城乡统一环卫），规划局编制农村建设规划；城管执法大队下延管理职能，乡镇成立综合执法大队，常态化管理；环卫局将保洁范围扩大至农村，专业化治理。三是“七个一”制度（每个村组有一套制度、1名保洁员、1辆保洁车、1个公共厕所、1组垃圾池、1组垃圾桶、1组场面），完善配套设施，村民自我管理、自我维护；临河区各村庄通过实行“巷长制”、“路长制”不断完善村庄环境卫生长效保洁制度，村
18、庄环境卫生得到明显改善。四、对策建议（一）加强组织领导，明确工作职责，形成工作合力各级领导的信心和决心决定了农村牧区人居环境的建设进度和整治成效。旗委、政府要突出主导功能，要把农村牧区人居环境治理工作列入重要议事日程中，定期组织召开乌拉特中旗农村牧区人居环境治理联席会议，统筹协调解决相关部门职责衔接问题，确保各部门能够做到各司其职、密切配合、信息互通、资源共享、工作联动，形成推进农村牧区人居环境治理的工作合力。旗直部门和苏木镇、场要按照职责分工，加强协调配合，统筹解决全旗农村牧区人居环境治理的重大问题，落实好各项政策措施，协同推进各项工作。（二）加强农村牧区人居环境治理，促进人与自然和谐共生1
19、、深入推进农村牧区生活垃圾治理。一是加大基础设施配套。加快垃圾填埋场规划建设进度，完善垃圾箱、垃圾收集点等运行设施配套，保障运行经费，确保垃圾处理体系高效有序运转。二是完善垃圾处理模式。农区应全面推进“户清理、村收集、镇转运”垃圾集中处理的模式，建立较为完善的收运、清运网络体系。牧区针对地广人稀、居住分散、统一回收难度大、成本高的实际，继续推进在主要交叉路口设置垃圾箱，定期统一清运的“牧区流动环保车”收集模式，加大布点力度，提高牧民投放频率。三是探索垃圾处理运作新模式。建议旗委、政府探索引入第三方或企业“接管”农牧区垃圾处理，由旗级层面统筹实施，通过政府买单、公开招标，购买社会化服务，引入有实
20、力的企业负责垃圾的清运、处理。旗委、政府以及苏木镇场每月、每季度、每半年、每年要对第三方进行综合评估，提高效率、降低成本。还可借鉴五原县成立环卫局的做法，设立专门机构，统筹城乡垃圾回收点的清运、填埋，各苏木镇只需把垃圾运转到垃圾回收点即可。同时，积极探索推行垃圾分类和资源化利用，通过“垃圾回收兑物超市”“垃圾兑换银行”等激励措施，释放垃圾分炼回收的“政策红利”。2、深入开展农牧区“厕所革命”。一是全面启动以户为单位的旱厕改水厕工程。调研中发现，农牧区旱厕弊端很多。从旱厕投资来看，乌加河镇投资约为3-5万元，服务群众30多户，户均1000-1700元；石哈河镇约为5-7万元，服务群众15-20户
21、，户均2500-3500元。而今年住建部门推广的家庭使用“旱厕改水厕”工程，每户上级补贴1500元，农户自筹需700元左右，对比后发现水厕更省钱；从使用效果来看，水厕管理到户，后期不需要政府承担管护费用，既减轻了管护压力，又提升了管理效果。同时，由于水冲厕所恶臭味小、便于管理，群众认可，参与愿望强烈、建设积极性高；因此鉴于水冲厕所的突出优势，建议取消针对农牧民使用的旱厕建设，全面启用家庭厕所旱改水工程，加大项目争取力度，加快建设进度。二是加大新技术推广使用力度。借鉴临河区蒸发式、三格式、双翁式、玻璃钢式、复合酵素式水冲厕所改造模式，运用生物技术，实现就地、就近无污染排放到菜地、林果地绿化，不仅
22、减少后期管护费用支出，而且有利于环境卫生维护。同时，应以乌加河镇、德岭山镇等人口聚集区为中心，尽快规划建设小型污水处理厂，并将周边一定距离以内的自然村组纳入统一污水集中治理范围；不具备建设污水处理厂的村，可与农村改厕相结合，通过分户式、联户式的办法，采用装配式简易处理技术就地处理。3、加强农牧业面源污染防治。全面开展农牧业绿色发展行动，推进废弃地膜回收、有机肥替代化肥、病虫害绿色防控，到2020年实现化肥、农药使用量零增长。一是推广使用0.01mm以上标准地膜，从源头上加强对地膜生产、经营企业的监管，严禁非国标地膜进入市场和流通领域，建议有关部门合理规划布局，建设废旧地膜回收站，配套相关设备，
23、制定优惠政策，鼓励农民捡拾回收地膜，采取差价补贴的方式，换取新的标准地膜。二是组织专业技术人员进行有机肥的推广与宣传，通过办点示范因地制宜地总结小麦、玉米、蔬菜、水果、油菜等有机肥施用技术和方法，有机肥的初期使用要对农民免费并进行补贴，避免农民因有机肥费工且前期投入多而放弃，直到让农民切身体会到利用有机肥既消除了污染源又改良了土壤的优势，形成即使没有补贴，农民也愿意使用有机肥的大好局面。三是加强技能培训、信息传递、病虫监测、技术指导、宣传引导、市场培育等服务，提高绿色防控技术的覆盖率和到位率。4、加强农作物秸秆综合利用。一是优化储存方式。参照五原县“七个一”制度，在每个村组设置一组场面，引导支
24、持村组统筹规划，建设永久性钢构储草棚，或在村庄周边统一规划秸秆堆放场地，实现秸秆统一堆放。并将“秸秆不加工不打捆不进村”作为一条硬性规定纳入村规民约，鼓励农牧民就地实施秸秆田间粉碎、打捆作业，既降低秸秆拉运、储存成本。二是秸秆肥料化利用。建议农牧业部门加强秸秆粉碎还田、秸秆堆沤（ou）还田、秸秆养畜过腹还田等技术的研究，筛选出适合我旗的秸秆还田实用技术，实现秸秆完全还田。三是秸秆能源化利用。加大秸秆固化颗粒燃料、秸秆生物燃气等综合利用技术研究，建议政府通过招商引资引入用能企业，充分利用秸秆燃烧进行发电。5、加强畜禽粪污治理。畜禽污染重点在于解决牲畜进出村造成的道路粪便污染。应实行春夏圈养模式，
25、减少对道路的污染，并探索以自然村组场面建设相结合的模式进行集中饲养。建议政府以及相关部门将畜禽粪污治理和有机肥使用作为应用性科研项目立项，拨出专项研究经费，进行专项研究。主要是把畜禽粪污及时收集，经过高温干燥处理后生产成有机肥资源化利用，同时，要确保每个种养殖企业（大户）都有达标的排污设施、农村聚居点每户都有沼气池，逐步实现科学循环种养。（三）强化监督考评，建立健全长效管理机制继续深化旗、苏木镇（场）、嘎查（村）三级环境卫生整治管理网络体系建设，进一步落实好旗领导和部门联系包抓苏木镇（场）制度。一是旗委、政府要发挥好“主导引领”作用。要进一步加强规划编制、资金筹措、组织协调和监督检查等工作，要
26、将农村牧区人居环境治理工作纳入对苏木镇、场以及有关部门年度实绩考核范围。可以借鉴五原县政府按月对行政村进行卫生保洁抽查。分半年、全年对苏木镇、场进行考核验收，对未通过考核验收的提出整改要求和时限，对逾期未整改到位的给予通报批评或约谈，对环境整治突出的苏木镇给予资金奖励，努力形成权责明晰、奖惩分明的农村牧区人居环境治理考核体系；二是苏木镇、场要发挥好“推进主体”作用。要在加强清洁管理、垃圾处理、绿化治理的基础上，结合辖区实际，制定独立自主的人居环境卫生管理细则和考核细则，并经人代会审议通过，为整治人居环境提供一定的执行依据。按照随机考评、季度考评、年度考评的办法，通过现场反馈、事后监督、工作通报
27、等形式，对各嘎查村进行督察，考评结果与嘎查村工作经费挂钩，并将检查结果予以公示；三是嘎查村要发挥好“落实主体”作用。应借鉴五原县毛家桥村“微治理”自治模式，制定不诚信村民管理办法，对于表现好、履行门前三包、起到示范引领的村民给予相应的物质和精神奖励；对于不履行义务、不爱护环境卫生、个人行为表现差的村民纳入不诚信村民管理范围进行管理，通过限制一卡通、不允许贷款、延发补助等手段予以警示和督促，提升制度约束力。四是执法部门要发挥好“监督主体”作用。充分发挥各苏木镇场综合执法局职能，配齐补强执法人员，下放执法权限，配备执法车辆、执法记录仪、对讲机等执法设备。加大巡查力度和检查频率，着力解决停放无序、占
28、道经营、乱堆乱放、私搭乱建等问题。同时，探索苏木镇站所人员管理和使用机制改革，将站所人员由旗直部门单向管理改为旗直部门与苏木镇双向管理，缓解苏木镇人少事多的困境。（四）引导和强化农牧民主体意识，推进乡风文明繁荣兴盛。一是充分调动农牧民参与的自觉性和主动性。要发挥好群众在环境整治中的主体作用，开展多层次、多形式的宣传教育，将人居环境整治管理要求纳入村规民约，组织开展卫生“大会战”，动员基层群团组织广泛参与到人居环境整治活动中。各苏木镇应进一步健全激励机制，通过开展卫生家庭、文明家庭等评比活动，逐步形成家家参与、户户关心、比学赶超的良好氛围，保障农牧区人居环境整治持久长效。二是发挥村民自治组织作用
29、。建立农村牧区人居环境治理自下而上的民主决策机制，以多数群众的共同需求为导向，推行村内事“村民议村民定、村民建制村民管”。在村务监督委员会、村民理事会中设立人居环境整治协会，配备村级环保协管员，确保“脏乱差”问题第一时间发现、第一现场解决。同时，以嘎查行政村为单位，分别确定乌素组和村民小组建设典型样板村，通过召开分类指导现场经验交流会，以点带面，带动全旗人居环境整治工作不断向前发展。（五）积极拓宽资金来源渠道，确保投入资金多元化、透明化一是加大资金投入。借鉴临河区将乡镇环境卫生管护经费列入财政预算的做法，根据旗财力，给予苏木镇、场安排一定数额的环境治理经费列入财政预算，按季度拨付。要采取财政一
30、事一议、以奖代补、先建后补、以工代赈等方式，加大人居环境整治财力倾斜，加快基础设施建设进度。二是加强资金整合。建立农村牧区人居环境整治资金统筹使用平台，统筹整合相关资金捆绑使用，提升资金使用效率，有效避免“撒胡椒面”。三是拓宽资金筹集渠道。积极争取国家、自治区的项目和资金，不断完善上级项目扶持、本级财政奖补、成功人士捐赠、群众筹资投劳、帮扶部门支持、驻村单位捐献等的资金保障体系。鼓励社会资本、工商资本与政府合作（BOT、PPP）等多种方式参与治理，逐步建立政府主导、社会协同、村集体经济补充、群众参与“多级分担”的环境综合治理资金筹措机制。四是强化专项资金监管使用。要把人居环境整治有关的建设内容、招投标情况、资金安排和使用情况及时在政务和村务公开栏中向村民进行公示，接受群众的监督，保证专项资金阳光透明使用。
