1、美国次贷危机对全球经济的冲击到今天还未消除，次贷危机从某种程度讲更是社会对金融系统的信任危机，总结次贷危机的教训，使金融回归效劳于实体经济的根源，是我国金融体制改革的宗旨，进一步标准政府和社会资本合作PPP工程运作说明国家已经意识到，当前正在施行的PPP形式与国家推行的初衷有较大的偏离。长期以来，我国根底设施建立一直在政府主导的方案经济体制下运行，由此也带来了政府过渡举债等一系列系统性风险。引进PPP，本质上也是促进根底设施建立体制由政府主导的方案体制转向由社会资本主导的市场体制。与此同时，与PPP亲密相关的预算体制、金融体制和产权交易体制等，国家也在同步强力改革：以?新预算法?为核心，控制地
2、方政府债务，加快地方政府融资平台的去平台化改革，防止地方政府过渡举债而导致不能按期归还的系统性风险，同时推动中央和地方分税体制改革；以宏观审慎评估为核心，控制M2的增速和总量，强迫要求银行分阶段执行?巴塞尔协议?，建立微观审慎监管与宏观审慎评估相结合的政策框架，控制金融系统的过度繁荣，最近“一行三会和外汇管理局出台的?关于标准金融机构资产管理业务的指导意见?对资管业务的嵌套、刚兑和监管等进展了标准和严格控制；以完善IPO等产权交易制度和上市公司的信息管理为核心，健全以市场为导向、以真实业绩为核心、“易进易出、标准透明的证券交易市场和银行间交易市场，推动金融业去垄断、从传统业务向现代金融业务开展
3、的变革。自2021年以来，财政部、发改委、国土资源部、银证保三会等部委先后从标准工程前期立项审批、二评一案、入库管理、招投标行为，到制止政府或政府指定机构违法违规举债担保、合理构建风险分担机制，再到本通知要求的穿透审核资本金来源、绩效考核结果与建造本钱挂钩等，其目的是使我国的PPP更加标准，与市场接轨，使PPP持续安康开展，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量假如PPP公司不能实现“合作共赢，风险共担，进步产品的效劳质量的目的，最后将会变成名义由社会资本控股，本质由政府归还债务的新的隐性融资平台。，现将标准全国PPP综合信息平台工程库以下简称“工程库管理有关事项通知如下。 一
4、、总体要求一统一认识。各级财政部门要深化认识当前标准工程库管理的重要意义，及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP标准开展，着力推动PPP回归公共效劳创新供应机制的根源，促进实现公共效劳提质增效目的，夯实PPP可持续开展的根底。我国引入PPP形式是基于国际社会的成功经历，如今国内的PPP好似成理解决政府一切问题的源泉，将PPP回归公共效劳是国际社会的成功经历，从这一点也可以看出我国政府、企业和金融机构对PPP的精华把握还有差距。将来可以预见国家会在宏观层面对PPP规模进展控制，从欧美等国家的成功经历来看，我国PPP的总规模估计会控制在基建总规模的30%左右。将来基建市场应该是大标段施工总承
5、包、EPC、PPP形式共存，也从一定程度上否认了一些地方政府有钱也搞PPP的行为。二分类施策。各级财政部门应按工程所处阶段将工程库分为工程储藏清单和工程管理库从源头上控制，信息公开透明，管理层级将更加突出，将处于识别阶段的工程，纳入工程储藏清单，重点进展工程孵化和推介对政府提出了新的挑战，不能将所有工程都贯以PPP形式施行，也从一定程度上催促政府根据城市开展规划和经济开展的需要，以自身财政实力为根底，合理安排工程和资金；将处于准备、采购、执行、移交阶段的工程，纳入工程管理库，按照PPP相关法律法规和制度要求，施行全生命周期管理，确保标准运作原那么上只有纳入管理库的工程才能进展招标，施行全生命周
6、期管理，说明工程在施行过程中可能因违规随时清理出库，也促进地方政府和社会投资人要阳光合作，既保护投资人的利益，也对其才能提出了更高要求。三严格管理。各级财政部门应严格工程管理库入库标准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不标准、信息不完善的工程清理出库，不断进步工程管理库信息质量和管理程度要保证能进能出的动态管理制度可持续，在入库标准建立和问责机制方面值得关注，将来这方面国家可能还会出台相关指导意见或制度。二、严格新工程入库标准各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入工程管理库的工程进展严格把关，优先支持存量工程管理库内的存
7、量工程规模庞大，已超过15万亿。截止2021年6月底，全国已成交3774个工程，总额约万亿，但真正已成立工程公司的工程占比仅为54%，其中真正开工建立的工程又不到六成，能确保已成交工程按要求整改到位并开工建立就算获得了阶段性成果，审慎开展政府付费类工程从成交工程的分类看，以政府付费为主的市政公用类工程和社会事业工程规模占比到达46%，交通运输类工程占比30%，农林水利与环境保护类工程占比8%，保障性安居工程和城镇综合开发等综合开发类工程占比16%。农林水利与环境保护类工程和保障性安居工程落地率低，与十三五开展方向有偏向。十九大报告关于根底设施建立明确提出将来将加强水利、铁路、公路、水运、航空、
8、管道、电网、信息、物流等根底设施网络建立。引导地方政府在农林水利与环境保护类、保障性安居工程、交通运输网络建立、城市提升改造方面下功夫，贯彻落实绿色开展理念。此外，也可以看出，国家在根底设施投资对经济的拉动作用方面也有了新的认识，消费和出口对经济的奉献率已超投资，适度控制根底设施规模的快速增长，已成为必然，确保入库工程质量。存在以下情形之一的工程，不得入库：（一）不适宜采用PPP形式施行。包括不属于公共效劳领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资工程等点出商业地产开发，主要是针对当前一些地产开发商以大PPP的概念低价获取商住用地的行为，再次明确提出PPP只适用对政府有提供义务的公共
9、效劳领域，不能滥用；点出招商引资，主要是针对当前一些地方政府将与PPP无关联的事项作为社会资本的绩效考核内容，也折射出PPP绩效考核内容必须与投资形成资产亲密相关。对特色小镇、产业新城等类工程没有提及，说明此类工程采用PPP形式值得讨论，但因涉及到规划、土地等多行业、多部委，如何确保合法合规，值得关注；因涉及国家平安或重大公共利益等，不适宜由社会资本承当的何为重大公共利益，目前尚无统一标准，值得关注；仅涉及工程建立，无运营内容的当前，建筑承包商作为社会投资人中标的PPP工程占全国已落地工程总规模的比例超过60%，重施工轻运营是其存在的主要问题，为遏制这一现象，之前财政部专门下文明确社会投资人不
10、得将工程运营转包给政府或其指定机构，将来社会资本是否参与全过程运营管理将是评判工程是否合规的重要因素之一；其他不适宜采用PPP形式施行的情形。二前期准备工作不到位。包括新建、改扩建工程未按规定履行相关立项审批手续的一些地方政府为促进地方经济开展，采取边招标边完善工程前期立项审批手续方式，导致一些工程无法正常落地，其中环评和建立用地审批是能否全面履行相关审批手续的关键。从今年七月份国土资源部开场缩紧建立用地审批、到十九大提出绿色开展理念，将着力解决环境问题、加大生态保护力度、改革生态环境监管体制作为生态文明体制改革，建立美丽中国的主要内容。可以预见将来PPP工程在环评和建立用地审批环节将会更加严
11、格；涉及国有资产权益转移的存量工程未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的与十九大提出的完善产权制度管理，去库存，优化存量资源配置方向一致；未通过物有所值评价和财政承受才能论证的再次突出“二评的重要性。三未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与工程产出绩效相挂钩的付费机制的纯使用者付费收回投资的工程，实际上工程的全部投资都与绩效挂钩了。将政府付费或可行性缺口补助与绩效考核挂钩，使政府付费或可行性缺口补助贯穿于PPP工程全过程，既平滑政府支出，缓解政府的支付压力，也可使政府更加有力管理工程运营，提升运营质量，但也给社会投资人提出了更高的要求，加快运营单位参与投
12、资的步伐。将来越来越多的社会投资人将会是建立单位、财务投资人和运营单位的多元结合体；政府付费或可行性缺口补助在工程合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的突出财金2021 21号的作用，看来以后的PPP工程可能都要严格按该文件执行了；工程建立本钱不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩局部占比缺乏30%，固化政府支出责任的重大影响，本条没有列入已入库工程的清理范围。对已入库工程而言，应以本通知发出时点为准，之后入库的工程，应该按本条规定执行；之前入库的工程假如有绩效考核机制，应该是合规的，但是从长远讲，能修改完善使其满足本条规定最好，特别是对已入库尚未招标的工程，最好能按此条
13、规定完善。从通知来看，建立本钱或政府支出与绩效考核挂钩是前提。如何挂钩应理解为：一是从提供产品的使用功能角度理解，社会资本建立完一项工程，通过供公众使用逐年收回投资，公众使用应支付的费用包含三局部即自身应支付的费用又称使用者付费、政府付费和可行性缺口补助，相当于社会资本消费一项产品，要通过每年出售产品收回投资；二是绩效考核是反映公众或政府代表公众对产品的满意度，因此绩效考核的时点应是从工程进入运营开场，绩效考核也应是奖罚相结合；三是以政府付费工程为例，工程的建立本钱按每年政府付费额度进展摊销，摊销后的每年建立本钱的70%由政府刚性兑付，其余30%与绩效考核结果挂钩。对社会资本而言，进步自身对产
14、品质量和运营管理的把控才能，是保障投资风险可控的关键。当然，保证绩效考核的内容、标准和评分方法合理也是很重要的一面。实际建立本钱不少于30%与绩效考核结果挂钩的规定，尽管过于苛刻，但对于优秀的建筑商和运营商而言是利好。其因能有效控制建立本钱、保障产品质量和运营管理可控将会受到金融机构在工程融资上的青睐，也会使社会投资人从内心地自发管理好工程。同时也带来了新的问题，对于资本金比例低于30%的工程，银行在进展工程融资时可能会要求增加资本金比例或社会投资人担保。对建筑企业而言，因其兼有社会投资人、施工方和运营方的多重身份，也会减少质保金等传统的资本性支出。三、集中清理已入库工程各级财政部门应组织开展
15、工程管理库入库工程集中清理工作，全面核实工程信息及施行方案、物有所值评价报告、财政承受才能论证报告、采购文件、PPP工程合同等重要文件资料。属于上述第一、二项不得入库情形或存在以下情形之一的工程【此处未强调三项，是对存量工程的一种保护，说明财政部对存量工程一定程度上的呵护，不会一刀切，保存余地】，应予以清退：一未按规定开展“两个论证。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受才能论证的2021 年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受才能论证以及2021 年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的工程除外；虽已开展物有所值评价和财政承受才能论证，但评价方法和程序不符合规定的。20
16、21 年4月7日财政部出台了?政府和社会资本合作工程财政承受才能认证指引?财金【21】号文，2021 年12月18日财政部出台了?PPP物有所值评价指引?财金【167】号文，之后财政部又出台了一系列规定，综合理解：只有物有所值评价和财政承受才能论证经省级主管部门审批通过的工程，才能纳入财政部PPP管理库，地方政府才能将政府付费或可行性缺口补贴列入财政中长期规划和经同级人大批准的年度财政预算。最近，国家发改委也发布了?工程咨询行业管理方法?，该方法对加强PPP咨询行业管理，标准从业行为，保障咨询效劳质量，促进投资工程科学决策和标准施行具有重大意义，将来PPP工程的物有所值评价和财政承受才能论证将
17、只能是由具有资质的第三方咨询机构编制二不宜继续采用PPP形式施行。包括入库之日起一年内无任何本质性进展的包括储藏库和管理库，将政府和社会资本的行为都处于阳光下，有利于工程推进；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受才能已超过10%上限的重审财政承受才能的红线，说明有很多地方超出这一规定。对社会资本而言，以后选工程需要对政府的支付才能进展全面复核。对已经进入采购阶段且已超红线的工程?通知?并未规定需清理，这类工程风险较大，最好的方法是地方人大要出文明确，将每年政府付费或缺口补助列入财政中长期规划，并将每年政府支出列入经人大批准的财政预算。对红线的进一步理解可参考?财政部对十二届全国
18、人大五次会议第2587号建议的答复?财金函【2021】85号：10%控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地无形资产投入的局部；工程发起人或施行机构已书面确认不再采用PPP形式施行的。不符合标准运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的加快融资平台去平台化，将来与地方已转型的优质平台公司合作，共同组成社会资本方是一个好的方式，结合投资将来将会是建筑央企大量采取的方式；采用建立-移交BT方式施行的只要是与政府财政支付相关的工程工程都不得采取BT形式，政府购置效劳并未制止；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的与招投标法和政府采购法相
19、衔接；未按合同约定落实工程债权融资的防止政府或相关部门担保融资，同时对政府按合同约定完善相关手续和社会投资人的融资才能提出了更高要求；违背相关法律和政策规定，未按时足额缴纳工程资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的央企作为社会投资人的主力军，为到达出表和做大规模的目的，大量采取表外融资的产业基金形式，目前主要有“平层或双劣后、远期认缴、权益性融资等三种形式解决资本金来源。从文件上理解，假如基金或信托募集的资金是以股东借款方式进入工程公司将会被认定为债务性资金充当资本金，假如基金或信托是中标后由社会资本方引入,并在工程公司中不能保证其同股同权同责身份的，会被认定为代持社公资
20、本方股份。平层或双劣后、远期认缴的形式由于存在股东借款行为会面临清退，权益性融资形式目前尚可。中标后引入基金或信托的工程，一定程度上可能都会被认定为代持股行为。我国的工程资本金制度始于国务院1996年公布的?关于固定资产投资工程试行资本金制度的通知?，对资本金是权益类还是债务类主要是通过工程公司的财务报表上反映出来。?规定制止以债务性资金充当资本金，是防止社会资本加杠杆，控制银行贷款资金的风险。目前估计所有金融机构都将暂停这种以股东借款方式进展表外融资的形式审批。其实，基金或信托通过资产管理方案募集的资金，属不保本不保息类资金，完全可以作为资本金使用，所要解决的是其在工程公司中的身份问题。对于
21、已经中标的工程来讲，首先要确定的是基金或信托的合法地位，假如作为社会资本之一参与投标，其合法性没有问题，但对中标后引入的，必须履行招标人审批同意程序。其次要抓紧与地方政府或部门、相关基金或信托公司和贷款银行沟通，通过债转股、永续债、在公司章程或股东协议中约定基金或信托有优先分红和清算退出权等有限责任公司不能设优先股，工程公司购置基金或信托理财产品、过程减资等退出方式的设计，替代股东贷款的行为，防止被认定以债务性资金充当资本金而被清理出库。当然，穿透看资本金可以使金融机构真正以股东身份身份投资PPP，与其它股东一起享有建立利润、投资回报、运营收益和资产增值收益，同时也可提早设计好资产证券化方案四
22、构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为工程债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的【再次强调?关于进一步标准地方政府举债融资行为的通知?财预202150号】。五未按规定进展信息公开。包括违背国家有关法律法规，所公开信息与党的道路方针政策不一致或涉及国家机密、商业机密、个人隐私和知识产权，可能危及国家平安、公共平安、经济平安和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完好填写工程信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露工程施行方案、物有所值评价、财政承受才能论证、政
23、府采购等关键信息的对地方政府提出了更高的要求，也对社会投资人起到保护作用。未定财政部将会加大信息平台的管理，把信息平台打造成类似于股市的公开平台，让所有信息和行为按受公众的监视，让权利在阳光下运行，让产品承受公众的评判，使PPP真正走向安康持续开展，以后标准的PPP工程将会是资本市场青睐的标的。四、组织施行一落实责任主体。各省级财政部门要实在履行工程库管理主体责任，统一部署辖内市、区、县财政部门开展集中清理工作。财政部政府和社会资本合作中心以下称“财政部PPP中心负责开展财政部PPP示范工程的核查清理工作，并对各地工程管理库清理工作进展业务指导。二健全工作机制。各省级财政部门应成立集中清理专项工作组，制定工作方案，明确任务分工、工作要求和时间进度，落实专人负责，并可邀请专家参与。地方各级财政部门应当会同有关方面加强政策宣传和言论引导，重要情况及时向财政部报告。三明确完成时限。各省级财政部门应于2021年3月31日前完本钱地区工程管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案3月31日将是PPP开展里程的一个转折点。四确保整改到位。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并催促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新工程入库直至整改完成。
